Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 декабря 2015 г. N 15АП-17809/15

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 24 марта 2016 г. N Ф08-1376/16 настоящее постановление оставлено без изменения

город Ростов-на-Дону

17 декабря 2015 г.

дело N А53-18316/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 10 декабря 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 17 декабря 2015 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Гуденица Т.Г.,

судей О.Ю. Ефимовой, О.А. Сулименко

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Коневой М.А.

при участии:

от Минтранса: Сапрунова О.А., паспорт, по доверенности от 24.12.2014,

от Ростовского УФАС: Кравцов А.Д., удостоверение, по доверенности от 23.01.2015,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства транспорта Ростовской области

на решение Арбитражного суда Ростовской области

от 10.09.2015 по делу N А53-18316/2015, принятое судьей Ереминым Ф.Ф.

по заявлению Министерства транспорта Ростовской области

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области

о признании недействительным решения,

при участии третьих лиц: Правительство Ростовской области, общество с ограниченной ответственностью "ПроектСтройДон",

УСТАНОВИЛ:

Министерство транспорта Ростовской области (далее - Минтранс РО) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (далее - Ростовское УФАС) о признании недействительным решения от 11.06.2015 по делу N 1039/03 (рег. N 10688/03 от 17.06.2015) в части вывода о нарушении министерством транспорта Ростовской области части 1 статьи 50 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", выразившемся в возложении на подрядчика обязанности по разработке проекта планировки территории.

В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, к участию в деле привлечены Правительство Ростовской области, общество с ограниченной ответственностью "ПроектСтройДон".

Решением суда от 10.09.2015 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, Минтранс Ростовской области обжаловал его в порядке, определенном главой 34 АПК РФ. В апелляционной жалобе министерство просит отменить решение суда, ссылаясь на то, что с учетом смешанного характера заключаемого по результатам закупки контракта объединение заказчиком работ по разработке проекта планировки территории и работ по разработке проектной документации линейного объекта (строительство автодороги) соответствует законодательству.

В судебное заседание не явились представители третьих лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела.

От Правительства Ростовской области в суд поступил отзыв на жалобу, в котором указано на обоснованность апелляционной жалобы.

В соответствии со ст. 156 АПК РФ суд рассматривает дело в отсутствие третьих лиц.

Представитель Минтранса РО в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы, просил решение суда отменить и удовлетворить требования министерства.

Представитель Ростовского УФАС в судебном заседании возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, считая решение суда законным и обоснованным по доводам представленного отзыва.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, выслушав пояснения представителей участвующих в деле лиц, суд апелляционной инстанции пришел к выводу об обоснованности требований заявителя.

Как следует из материалов дела, в Ростовское УФАС поступила жалоба общества с ограниченной ответственностью "ПроектСтройДон" на действия Министерства транспорта Ростовской области (далее -Заказчик) при проведении открытого конкурса N 0158200000515000061 "Подготовка проектной документации на строительство соединительной автомобильной дороги общего пользования регионального значения от а/д "г. Ростов-на-Дону - сл. Родионово-Несветайская - г. Новошахтинск" до а/д "Северный обход г. Ростова-на-Дону" в Мясниковском районе, в которой содержались доводы о необъективном описании объекта закупки и о незаконном возложении на исполнителя по итогам конкурса обязанности по подготовке "технической части документации для проведения торгов на строительные работы" в составе проектной документации.

По результатам рассмотрения жалобы, Ростовским УФАС вынесено решение от 11.06.2015 по делу N 1039/03, которым жалоба ООО "ПроектСтройДон" признана обоснованной; Заказчик признан нарушившим ч.1 ст.40, ч.1 ст.50 Закона N 44-ФЗ; Заказчику выдано предписание об аннулировании конкурса.

Не согласившись с решением антимонопольной службы в части признания Заказчика нарушившим часть 1 статьи 50 Закона N 44-ФЗ в связи с возложением на подрядчика обязанности по разработке проекта планировки территории, Министерство транспорта обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с настоящим заявлением.

В соответствии с ч. 4 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу ч. 2 ст. 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Исходя из положений ст. 198-201 АПК РФ для признания незаконным ненормативного акта органа государственной власти необходимо наличие совокупности двух условий: несоответствия оспариваемого акта закону и нарушение им прав и законных интересов заявителя по делу.

Материалами дела подтверждено наличие данных условий недействительности решения антимонопольного органа.

На основании п. 1 ч. 1 ст. 50 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ) конкурсная документация наряду с информацией, указанной в извещении о проведении открытого конкурса, должна содержать наименование и описание объекта закупки и условий контракта в соответствии со статьей 33 Закона.

В силу п.п. 1, 2 ч. 1 ст. 33 Закона N 44-ФЗ заказчик при описании в документации о закупке объекта закупки должен руководствоваться следующими правилами:

* описание объекта закупки должно носить объективный характер. В описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости);

* использование, если это возможно, при составлении описания объекта закупки стандартных показателей, требований, условных обозначений и терминологии, касающихся технических и качественных характеристик объекта закупки, установленных в соответствии с техническими регламентами, стандартами и иными требованиями, предусмотренными законодательством РФ о техническом регулировании;

- если заказчиком при описании объекта закупки не используются такие стандартные показатели, требования, условные обозначения и терминология, в документации о закупке должно содержаться обоснование необходимости использования других показателей, требований, обозначений и терминологии.

Под объектом закупки в силу п.1 ч.1 ст.31 Закона N 44-ФЗ следует понимать закупаемые товары, работы, услуги.

Согласно п. 3 раздела 1 конкурсной документации "описание объекта закупки: в соответствии с разделами 4 и 5 конкурсной документации".

В п. 5 раздела 1 конкурсной документации указано, что объем работ приведен в разделе 4 конкурсной документации.

Согласно п. 3.3 раздела 4 конкурсной документации исполнитель проектной документации обязан "разработать проект планировки территории для размещения объекта в соответствии с требованиями действующего законодательства РФ".

В п. 6.2 раздела 5 конкурсной документации установлена обязанность подрядчика после завершения работ передать Заказчику проект планировки территории.

В оспариваемом решении Ростовское УФАС указало, что согласно нормам Градостроительного кодекса РФ проект планировки территории разрабатывается, согласовывается, утверждается, после чего передается заказчиком исполнителю проектной документации на строительство автодороги. Однако, положений, предусматривающих передачу Заказчиком проекта планировки территории исполнителю проектной документации на строительство автодороги, конкурсная документация не содержит. Напротив, приведенные положения конкурсной документации обязывают подрядчика разработать проект планировки территории и представить его Заказчику. Следовательно, по мнению антимонопольной службы, объект закупки описан Заказчиком не в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 33 Закона - проект планировки территории не только не подлежит передаче заказчиком исполнителю проектной документации на строительство автодороги, но и, напротив, подлежит передаче Заказчику в составе проектной документации на строительство автодороги, что не является объективным описанием объекта закупки. Таким образом, по мнению антимонопольной службы, Заказчик нарушил п. 1 ч. 1 ст. 50 Закона.

Повторно изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что объект закупки описан Заказчиком объективно, поскольку его описание не вызывает неясностей и неточностей в понимании и восприятии участниками аукциона.

В качестве несоответствия описания объекта закупки установленным законом требованиям общество "ПроектСтройДон" и Ростовское УФАС квалифицируют объединение в предмете закупки работ по подготовке проектной документации на строительство автодороги и проекта планировки территории.

Суд апелляционной инстанции полагает, что приведенное описание заказчиком объекта закупки не нарушает требований Закона N 44-ФЗ и градостроительного законодательства.

В силу части 8 статьи 45 Градостроительного кодекса РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления самостоятельно либо привлекаемыми ими на основании государственного или муниципального контракта, заключенного в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, иными лицами, за исключением случая, указанного в части 8.1 настоящей статьи. Подготовка документации по планировке территории, в том числе предусматривающей размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, может осуществляться физическими или юридическими лицами за счет их средств.

Согласно части 1 статьи 41 Градостроительного кодекса РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов.

Частями 10 и 10.1. статьи 45 Градостроительного кодекса РФ предусмотрено, что подготовка документации по планировке территории, предназначенной для размещения линейных объектов транспортной инфраструктуры федерального значения, регионального значения или местного значения, осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки в соответствии с требованиями технических регламентов, нормативов градостроительного проектирования, градостроительных регламентов с учетом границ территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, границ территорий выявленных объектов культурного наследия, границ зон с особыми условиями использования территорий, а также с учетом программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселения, городского округа, программ комплексного развития транспортной инфраструктуры поселения, городского округа, программ комплексного развития социальной инфраструктуры поселения, городского округа, и в соответствии с результатами инженерных изысканий.

Согласно части 5.2. статьи 48 Градостроительного кодекса РФ договором о подготовке проектной документации, заключенным застройщиком или техническим заказчиком с физическим или юридическим лицом, может быть предусмотрено задание на выполнение инженерных изысканий. В этом случае указанное физическое или юридическое лицо осуществляет также организацию и координацию работ по инженерным изысканиям и несет ответственность за достоверность, качество и полноту выполненных инженерных изысканий.

Из приведенных положений градостроительного законодательства следует, что Министерство транспорта вправе осуществить закупку работ по разработке проекта планировки территории.

При этом, суд апелляционной инстанции не усматривает нарушения законодательства в связи с объединением в одном предмете контракта работ по проектированию строительства линейного объекта и проекта планировки территории.

Антимонопольная служба указала, что в силу ч. 67 ст. 48 Градостроительного кодекса РФ заказчик обязан предоставить лицу, осуществляющему подготовку проектной документации линейного объекта, проект планировки территории.

Вместе с тем, антимонопольной службой не обосновано какие нормативные положения нарушаются в данном случае при фактическом совпадении в одном лице хозяйствующего субъекта, который в рамках работы над проектом строительства автодороги произведет инженерные изыскания, в том числе в части места расположения дороги, размеров земельного участка, и с учетом данных изысканий подготовит проект планировки территории.

Фактически в данной ситуации заказчик предоставит проектировщику проект планировки, подготовленный самим же проектировщиком (самостоятельно либо с привлечением иной организации).

Суд апелляционной инстанции признает обоснованной позицию Минтранса о том, что указанные работы (подготовка проекта планировки территории и проекта строительства объекта) технологически и функционально связаны.

Работы по инженерным изысканиям могут быть объединены с работами по проектированию в силу части 5.2. статьи 48 ГрК РФ, и с работами по разработке проекта планировки территории в силу их технологической и функциональной взаимосвязи, что соответствует части 3 статьи 17 федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и пункту 3 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации, предусматривающему возможность заключения смешанного договора (договора, в котором содержатся элементы различных договоров, предусмотренных законом или иными правовыми актами). К отношениям сторон по смешанному договору применяются в соответствующих частях правила о договорах, элементы которых содержатся в смешанном договоре, если иное не вытекает из соглашения сторон или существа смешанного договора.

Поскольку министерство разместило закупку в виде работ по разработке проекта планировки территории и работ по разработке проектной документации линейного объекта (строительство автомобильной дороги), такое объединение соответствует действующему законодательству и не нарушает установленной пунктом 1 части 6 статьи 48 ГрК РФ обязанности заказчика с учетом смешанного характера заключаемого по результатам закупки контракта.

С учетом функциональной и технологической взаимосвязи данных видов работ их объединение направлено на эффективное расходование бюджетных средств, поскольку разделение данных работ на две закупки увеличивает срок проектных работ (сначала проводится закупка работ по разработке проекта планировки и после исполнения контракта в рамках этой закупки необходимо планировать и осуществлять закупку работ по проектированию строительства дороги), и приводит к ситуации, когда на стадии разработки проектной документации на строительство дороги выявляются недостатки в проекте планировки территории или результатах инженерных изысканий, которые должен устранять подрядчик, выполнивший эти работы (который может возражать против самого факта выполнения работы с недостатками, так и их характера, а также уклоняться от их устранения, что значительно затягивает процесс устранения недостатков, влияет на качество работ).

При таких обстоятельствах, суд апелляционной инстанции полагает, что условия конкурсной документации не нарушают требования закона и направлены на эффективное расходование бюджетных средств.

При этом, антимонопольной службой не представлено доказательств того, что формирование заказчиком объекта закупки в таком виде привело либо могло привести к ограничению конкуренции.

Таким образом, решение Ростовского УФАС от 11.06.2015 по делу N 1039/03 (регистрационный номер 10688/03 от 17.06.2015) в части вывода о нарушении министерством транспорта Ростовской области части 1 статьи 50 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", выразившемся в возложении на подрядчика обязанности по разработке проекта планировки территории, не соответствует закону и нарушает права Министерства транспорта.

С учетом изложенного, заявление Министерства транспорта подлежит удовлетворению, поскольку решение антимонопольной службы в обжалуемой части является недействительным на основании ст. 201 АПК РФ.

Решение суда от 10.09.2015 об отказе в удовлетворении заявленных требований подлежит отмене на основании ст. 270 АПК РФ.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 10 сентября 2015 года по делу А53-18316/2015 отменить.

Признать недействительным решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области от 11.06.2015 по делу N 1039/03 (регистрационный номер 10688/03 от 17.06.2015) в части вывода о нарушении министерством транспорта Ростовской области части 1 статьи 50 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", выразившемся в возложении на подрядчика обязанности по разработке проекта планировки территории.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Т.Г. Гуденица

Судьи

О.Ю. Ефимова О.А. Сулименко