Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 22 декабря 2015 г. N 13АП-23559/15

г. Санкт-Петербург

22 декабря 2015 г.

Дело N А56-18213/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 16 декабря 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 22 декабря 2015 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Лопато И.Б.

судей Есиповой О.И., Семеновой А.Б.

при ведении протокола судебного заседания: Сафроновой В.А.

при участии:

от заявителя: Калинина А.П. по доверенности от 12.01.2015 N 3,

от заинтересованного лица: Квакина Е.Ю. по доверенности от 16.01.2015 N 03/537;

от 3-х лиц: 1. Вовк В.С. по доверенности от 12.01.2015 N 16/15-00, 2. Длуголенская В.П. по доверенности от 07.12.2015, 3. Лашер А.И. по доверенности от 01.10.2015, Горшков А.В. по доверенности от 01.06.2015;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы (регистрационный номер 13АП-23559/2015, 13АП-24741/2015) Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу и общества с ограниченной ответственностью "Похоронная служба" на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 07.08.2015 по делу N А56-18213/2015 (судья Галкина Т.В.), принятое

по заявлению Санкт-Петербургского государственного казенного учреждения "Специализированная служба Санкт-Петербурга по вопросам похоронного дела"

к Управлению Федеральной Антимонопольной Службы по Санкт-Петербургу

3-и лица: 1. Комитет по развитию предпринимательства и потребительского рынка Санкт-Петербурга, 2. Санкт-петербургское государственное унитарное предприятие "Ритуальные услуги", 3. Общество с ограниченной ответственностью "Похоронная служба"

об оспаривании решения и предписания

установил:

Санкт-Петербургское государственное казенное учреждение "Специализированная служба Санкт-Петербурга по вопросам похоронного дела" (место нахождения: 191036, г. Санкт-Петербург, ул. 1-я Советская, д. 8, ОГРН: 5067847213033, далее - Учреждение, заявитель) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительными пунктов 2 и 3 решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу (место нахождения:199004, Санкт-Петербург, В.О. 4-я линия, д. 13, далее - Управление, антимонопольный орган) N 03/2767 от 11.02.2015 по делу N К03-82/14 и предписания от 28.01.2015 по делу N К03-82/14 исх.N 03/2767-1 от 11.02.2015.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Комитет по развитию предпринимательства и потребительского рынка Санкт-Петербурга (далее -Комитет), Санкт-Петербургское государственное унитарное предприятие "Ритуальные услуги" (далее - Предприятие, ГУП "Ритуальные услуги"), Общество с ограниченной ответственностью "Похоронная служба" (далее - Общество).

Решением суда от 07.08.2015 заявленные требования удовлетворены.

В апелляционной жалобе Управление, ссылаясь на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, просит отменить решение и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявления. Управление полагает, что если "специализированная служба" (ГУП "Ритуальные услуги") не оказывает услуги по перечню согласно пункту 1 статьи 9 Закона о погребении самостоятельно, то привлечение иных организаций для оказания этих услуг должно осуществляться на конкурентных принципах в соответствии с требованиями Федерального закона N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе, Закон N 44-ФЗ), поскольку оказание указанных услуг относится к государственным нуждам, и финансируется из бюджета субъекта Российской Федерации - города Санкт-Петербурга.

ООО "Похоронная служба" в обоснование доводов своей апелляционной жалобы указывает, что ГУП "Ритуальные услуги" статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела не наделялось, погребение умерших по гарантированному перечню в Санкт-Петербурге осуществляется ООО "Ритуал", также не наделенного статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела, договор между ООО "Ритуал" и ГУП "Ритуальные услуги" заключен без проведения конкурентных процедур.

В судебном заседании представители Управления и Общества поддержали доводы апелляционных жалоб, а представитель Учреждения возражал против ее удовлетворения. Представители Комитета и Предприятия поддержали позицию заявителя.

Законность и обоснованность решения суда проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела, 15.04.2014 в Управление обратилось ООО "Промышленно-строительная компания "Энергия" (правопредшественник ООО "Похоронная служба") с заявлением о признаках нарушения антимонопольного законодательства в действиях Правительства Санкт-Петербурга, Комитета и Учреждения, в том числе, при организации оказания услуг по погребению умерших (погибших) по гарантированному перечню, путем предоставления без проведения конкурса права оказания указанных услуг ГУП "Ритуальные услуги".

Решением Управления от 11.02.2015 N 03/2767 по делу N КОЗ-82/14 (пункт 2) в действиях (бездействии) Учреждения признано нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", которое привело:

- к предоставлению преимущественных условий деятельности коммерческих организаций (в частности, Санкт-Петербургского государственного унитарного предприятия "Ритуальные услуги", ООО "Ритуал", ОАО "Кронштадтский Некрополь", ООО "Энозис", Санкт-Петербургского государственного унитарного предприятия "Реквием") на рынке ритуальных (похоронных) услуг по погребению умерших (погибших) по гарантированному перечню за счет бюджета;

- к необоснованному препятствованию осуществления указанной деятельности иными хозяйствующими субъектами, в том числе Обществу с ограниченной ответственностью "Промышленно-строительная компания "Энергия", путем предоставления права ГУП "Ритуальные услуги" передавать объемы выполнения работ по государственному контракту, заключенному с единственным исполнителем, иным хозяйствующим субъектам без проведения торгов, что может ограничить конкуренцию на рынке ритуальных (похоронных) услуг Санкт-Петербурга.

В соответствии с пунктом 3 решения Учреждению выдано предписание от 28.01.2015 исх.N 2767-1 от 11.02.2015 по делу N К03-82/14 о прекращении нарушения антимонопольного законодательства и совершения действий, направленных на обеспечение конкуренции, для чего исполнителей услуг по погребению умерших (погибших), не имеющих родственников осуществлять на конкурентной основе путем проведения торгов.

Учреждение не согласилось с пунктами 2 и 3 решения и предписанием и обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявление, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что государственные контракты от 03.02.2014 N 277 и от 11.11.2014 N 295 на оказание услуг по погребению умерших (погибших) по гарантированному перечню правомерно заключены Учреждением на основании пункта 6 части 1 статьи 93 Закона N 44-ФЗ; привлечение ГУП "Ритуальные услуги" третьих лиц к оказанию услуг действующему законодательству не противоречит.

Исследовав материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, проверив правильность применения судом норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены решения суда и удовлетворения апелляционных жалоб Управления и Общества в связи со следующим.

Согласно положениям части 1 статьи 1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ) данный Закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона N 135-ФЗ).

Для квалификации действий субъекта права применительно к части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ необходимо установить запрещенные законом, не соответствующие нормативно-правовым положениям и совершенные им действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, то есть соперничества на значимом, определенном товарном рынке, в сферы обращения определенного товара (работ, услуг) либо взаимозаменяемых товаров (работ, услуг).

Из данного положения следует, что достаточным основанием для вывода о нарушении требований части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ является создание условий, возможность наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

Закрепленные приведенной нормой запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Согласно правовой позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 05.04.2011 N 14686/10, достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции. В тех случаях, когда требуется проведение конкурса, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, его непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении конкурса в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо право ведения деятельности на нем.

Как следует из материалов настоящего дела, заявителю вменяется совершение действий, влекущих ограничение конкуренции на рынке предоставления гарантированного перечня услуг по погребению умерших.

В соответствии со статьей 25 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон о погребении, Закон N 8-ФЗ) организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления, а для городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в соответствии с законами указанных субъектов Российской Федерации.

Статьей 9 Закона N 8-ФЗ предусмотрен гарантированный перечень услуг по погребению. Супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантируется оказание на безвозмездной основе следующего перечня услуг по погребению: 1) оформление документов, необходимых для погребения; 2) предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; 3) перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); 4) погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом). Качество предоставляемых услуг должно соответствовать требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления (пункт 1 статьи 9 Закона N 8-ФЗ).

Пунктом 2 статьи 9 Закона N 8-ФЗ предусмотрено, что услуги по погребению, указанные в пункте 1, оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела.

Согласно положениям статей 25 и 29 Закона N 8-ФЗ гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с данным Законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности. Организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

В развитие данных положений Закона о погребении в Санкт-Петербурге принят Закон Санкт-Петербурга от 13.09.2006 N 408-64 "О погребении и похоронном деле в Санкт-Петербурге" (далее - Закон N 408-64).

В силу статьи 3 Закона N 408-64 Правительство Санкт-Петербурга обладает, в том числе, следующими полномочиями по регулированию отношений, связанных с похоронным делом и погребением: организация похоронного дела, в том числе определение статуса кладбищ, установление видов (комплекса) ритуальных услуг, предоставляемых населению на возмездной основе по единому рекомендуемому тарифу; создание специализированной службы Санкт-Петербурга по вопросам похоронного дела, определение порядка ее деятельности.

Реализуя свои полномочия, Правительство Санкт-Петербурга приняло постановление от 07.03.2006 N 210 "Об организации похоронного дела в Санкт-Петербурге", которым утверждено Положение об организации похоронного дела в Санкт-Петербурге (далее - Положение N 210).

Согласно пункту 5 Положения N 210 ГУ "Специализированная служба" (в данном споре - заявитель, Учреждение) обладает статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела, которая, в том числе, обеспечивает: координацию деятельности лиц, заключивших с ГУ "Специализированная служба" договоры на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории соответствующего кладбища, включая оказание гарантированного перечня услуг по погребению, а также иных лиц, осуществляющих ритуальные услуги, осуществление контроля за выполнением ими обязательств по заключенным с ГУ "Специализированная служба" договорам.

Пунктом 6.1. Положения N 210 определено, что выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории соответствующего кладбища осуществляются на основании договора, заключаемого ГУ "Специализированная служба" по результатам конкурса, проводимого в порядке, определяемом Комитетом по развитию предпринимательства и потребительского рынка Санкт-Петербурга.

Означенный пункт Положения N 210, равно как и пункт 6.2 это акта, Постановлением ФАС Северо-Западного округа от 01.08.2014 по делу N А56-498/2014 признаны соответствующими части 1 статьи 15, части 3 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ.

В соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться заказчиком в случае закупки работы или услуги, выполнение или оказание которых может осуществляться только органом исполнительной власти в соответствии сего полномочиями либо подведомственными ему государственным учреждением, государственным унитарным предприятием, соответствующие полномочия которых устанавливаются федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, законодательными актами соответствующего субъекта Российской Федерации.

Порядок осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) регламентирован частями 2-4 статьи 93 Закона N 44-ФЗ. Нарушение требований данной нормы (срок размещения извещения о закупке, обоснование способа размещения и цены закупки, уведомление контрольного органа и т.д.) при заключении Учреждением договоров от 03.02.2014 N 277 и от 11.11.2014 N 295 с ГУП "Ритуальные услуги" на оказание услуг по погребению умерших (погибших) по гарантированному перечню антимонопольным органом не установлено.

Таким образом, Учреждением правомерно заключены означенные договоры на основании пункта 6 части 1 статьи 93 Закона N 44-ФЗ.

Привлечение ГУП "Ритуальные услуги", также являющейся специализированной службой по вопросам похоронного дела, третьих лиц к оказанию услуг действующему законодательству не противоречит.

Закон о контрактной системе не предусматривает запрета на привлечение третьих лиц к исполнению государственного контракта. Заказчик не вправе ограничить привлечение исполнителем третьих лиц по государственному контракту, в том числе и заключенному неконкурентным способом определения исполнителя.

Согласно статьям 421, 422, 313, пункта 1 статьи 706 Гражданского кодекса Российской Федерации юридические лица свободны в заключении договора и исполнение обязательства может быть возложено на третье лицо, если из закона, иных правовых актов, условий обязательства не вытекает требование исполнить обязательство лично.

ГУП "Ритуальные услуги" осуществляет закупки товаров, работ, услуг в соответствии с положениями Федерального закона от 18 июля 2011 года N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон N 223).

В соответствии с частью 2 статьи 2 Закона N 223 документом, регламентирующим закупочную деятельность заказчика, и содержащим требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения, является Положение о закупке.

Согласно пункту 19.3.8 Положения о закупках товаров, работ, услуг для нужд ГУП "Ритуальные услуги", утвержденного приказом от 24.10.2013 N 118, закупкой у единственного исполнителя приобретаются услуги в целях реализации актов органов власти.

Таким образом, суд первой инстанции правильно установил, что привлечение ГУП "Ритуальные услуги" третьих лиц к захоронению умерших по гарантированному перечню, в целях исполнения государственных контрактов N 277 от 03.02.2014 и N 295 от 11.11.2014, действующему законодательству не противоречит.

В пункте 6.1 Положения N 210, нормативно закреплен принцип выбора администрации кладбища на конкурсной основе. Конкурсный принцип отбора организаций направлен как на выявление лучших условий предоставления услуг в сфере похоронного дела, так и на обеспечение беспрепятственного равного доступа на городские кладбища хозяйствующим субъектам, круг которых не ограничен. Процедура конкурсного отбора по своей природе направлена на обеспечение конкуренции, поскольку именно посредством конкурсного отбора реализуется возможность любого хозяйствующего субъекта получить доступ к соответствующему товарному рынку.

Статус администрации кладбищ приобретен ООО "Энозис", ООО "Ритуал", ГУП "Реквием", ОАО "Кронштадтский Некрополь" в результате конкурсного отбора, в котором любое заинтересованное лицо, имеющее намерение оказывать соответствующие услуги на рынке ритуальных услуг, может участвовать.

При таких обстоятельствах следует согласиться с выводом суда первой инстанции о том, что привлечение ГУП "Ритуальные услуги" к исполнению части комплекса услуг по погребению, ООО Энозис", ООО "Ритуал", ГУП "Реквием", ОАО "Кронштадтский Некрополь", изначально выбранных на основе конкурентного способа, не создает им преимущественные условия деятельности на рынке ритуальных услуг и не препятствует осуществлению этой деятельности иным хозяйствующим субъектам.

В рассматриваемом случае антимонопольным органом выдано предписание от 28.01.2015 по делу N К03-82/14 исх.N 03/2767-1 от 11.02.2015 о прекращении нарушений антимонопольного законодательства путем совершения действий, направленных на обеспечение конкуренции, для чего выбор исполнителей услуг для государственных нужд по погребению по гарантированному перечню осуществлять на конкурентной основе путем проведения торгов.

Вместе с тем, антимонопольным органом не учтено, что в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 31 Закона о закупках при осуществлении закупки заказчик устанавливает единое требование к участникам закупки - соответствие требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставку товара, выполнение работы, оказание услуги, являющихся объектом закупки.

Следует отметить, что решение антимонопольного органа, устанавливая в качестве нарушения антимонопольного законодательства необоснованную передачу без проведения торгов оплачиваемых из бюджета услуг по погребению по гарантированному перечню хозяйствующим субъектам, не являющимся специализированными службами по вопросам похоронного дела, противоречит предписанию. Поскольку выбор исполнителя на торгах не исключает возможности привлечения к исполнению такого контракта третьих лиц без проведения торгов, так как действие Закона N 44 ФЗ не распространяется на юридических лиц, не являющихся казенными и бюджетными учреждениями.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции обоснованно признал пункты 2 и 3 решения от 11.02.2015 и выданное по результатам рассмотрения дела предписание 28.01.2015 по делу N К03-83/14 не соответствующими Закону N 135-ФЗ.

Принимая во внимание, что судом правильно установлены обстоятельства дела, в соответствии со статьей 71 АПК РФ исследованы и оценены имеющиеся в деле доказательства, применены нормы материального права, подлежащие применению в данном споре, и нормы процессуального права при рассмотрении дела не нарушены, обжалуемое решение суда является законным и обоснованным и отмене не подлежит.

Распределение судебных расходов по оплате государственной пошлины по апелляционной жалобе производятся в соответствии с пунктом 1 статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 07.08.2015 по делу N А56-18213/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу и общества с ограниченной ответственностью "Похоронная служба" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

И.Б. Лопато

Судьи

О.И. Есипова А.Б. Семенова