Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 декабря 2015 г. N 12АП-11258/15

г. Саратов

23 декабря 2015 г.

Дело N А12-27382/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 17 декабря 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 23 декабря 2015 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Луговского Н.В.,

судей Веряскиной С.Г., Каплина С.Ю.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Курышовой Е.В.,

при участии в судебном заседании с использованием системы ВКС:

представитель Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Волгоградской области Киенко В.М., действующий по доверенности от 18.05.2015,

представитель Государственного казенного учреждения "Центр социальной защиты населения по Центральному району Волгограда" Колесникова В.П., действующая по доверенности от 19.08.2015 N 2811, Когитина Л.В., действующая по доверенности от 12.11.2015 N 3981,

представитель Комитета социальной защиты населения Волгоградской области Герасимова И.О., действующая по доверенности от 02.02.2015 N 01/0401-639,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Волгоградской области

на решение арбитражного суда Волгоградской области от 15 сентября 2015 года по делу N А12-27382/2015 (судья Пономарев А.В.),

по заявлению Государственного казенного учреждения "Центр социальной защиты населения по Центральному району Волгограда" (ИНН: 3444182157, ОГРН: 1103444007347)

к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Волгоградской области

о признании недействительным представления

с участием заинтересованного лица Комитета социальной защиты населения

Волгоградской области,

УСТАНОВИЛ:

Государственное казенное учреждение "Центр социальной защиты населения по Центральному району Волгограда" (далее заявитель, Учреждение, Центр) обратилось в арбитражный суд Волгоградской области с заявлением, в котором просит признать недействительными представление Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Волгоградской области (далее-Управление) N 07-42153/07-14-07/1906 от 01.06.2015 года.

Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 15 сентября 2015 года по делу N А12-27382/2015 заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с вынесенным судебным актом, управление обратилось в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять новый судебный акт, которым отказать в удовлетворении заявленных требований.

В судебном заседании с использованием системы ВКС представитель Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Волгоградской области поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе, просил обжалуемое решение суда первой инстанции отменить, апелляционную жалобу - удовлетворить.

Представитель Государственного казенного учреждения "Центр социальной защиты населения по Центральному району Волгограда" возражал против доводов апелляционной жалобы, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Представитель Комитета социальной защиты населения Волгоградской области возражал против доводов апелляционной жалобы, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Судебное заседание апелляционной инстанции проведено с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Волгоградской области в соответствии с требованиями, предъявляемыми статьей 153.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Согласно части 4 статьи 153.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и пункту 28 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17 февраля 2011 года N 12 "О некоторых вопросах применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в редакции Федерального закона от 27 июля 2010 года N 228-ФЗ "О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации" (размещено на сайте Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации http://www.arbitr.ru 15.03.2011) при использовании систем видеоконференц-связи в арбитражном суде, рассматривающем дело, а также в арбитражном суде, осуществляющем организацию видеоконференц-связи, составляется протокол, ведется видеозапись судебного заседания. Материальный носитель видеозаписи судебного заседания направляется в пятидневный срок в суд, рассматривающий дело, и приобщается к протоколу судебного заседания.

В силу изложенного, протокол судебного заседания суда апелляционной инстанции и материальный носитель записи судебного заседания Арбитражного суда Волгоградской области (суда, осуществлявшего организацию видеоконференц-связи) подлежит приобщению к материалам настоящего дела.

Исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции считает, что апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Волгоградской области (далее - ТУ Росфиннадзора) по результатам плановой выездной проверки использования субвенций, предоставленных из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию переданных полномочий по обеспечению мер социальной поддержки отдельным категориям граждан по оплате жилищно-коммунальных услуг, предусмотренных постановлением Правительства Российской Федерации от 12.12.2007 N 861, за 2014 год, государственному казенному учреждению "Центр социальной защиты населения по Центральному району Волгограда" выдано представление от N 07-42153/07-14-07/1906.

Основанием для принятия указанного представления послужило выявленное в ходе проверки неправомерное расходование средств областного бюджета, источником финансового обеспечения которых являются субвенции из федерального бюджета, на сумму 48165,84 рублей при предоставлении 27 гражданам мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг за пользование отоплением, водопроводом, газом и электроэнергией льготных категорий граждан в соответствии с Законом Российской Федерации от 15.05.1991 N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" (далее - Закона Российской Федерации N 1244-1).

В акте выездной проверки ТУ Росфиннадзора отражено, что расчет мер социальной поддержки по оплате коммунальных услуг данной категории граждан должен осуществляться не с учетом площади жилого помещения, исходя из федерального стандарта 18 кв. метров на 1 гражданина, а с учетом фактически занимаемой гражданином (льготником) площади жилья (т.е. на долю льготника в жилом помещении), в связи с чем в 2014 году Центром не обеспечена результативность использования бюджетных ассигнований (оплата сверх стоимости фактически оказанных коммунальных услуг, приходящихся на льготника).

Согласно п. 2 представления N 07-42153/07-14-07/1906 от 01.06.2015 г. Управления ГКУ "Центр социальной защиты населения по Центральному району Волгограда" должно принять меры по предоставлению ежемесячных денежных выплат на оплату коммунальных услуг (в размере 50 процентов за пользование отоплением, водопроводом, газом и электроэнергией) гражданам, указанным в пунктах 1 и 2 части первой статьи 13 Закона Российской Федерации N 1244-1, в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации" и нормативными правовыми актами Волгоградской области.

Не согласившись с указанным представлением, Учреждение обратилось в суд первой инстанции с настоящим заявлением.

Судебная коллегия считает, что удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции обоснованно руководствовался следующим.

Согласно акту проверки (стр. 14) личные дела граждан, относящихся к федеральным льготникам в соответствии с Законом Российской Федерации от 15.05.1991 N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" (далее именуется - Закон N 1244-1) проверены сплошным порядком по фактически произведенным выплатам в 2014 году за счет субвенций из федерального бюджета в количестве 147 дел, то есть по 147 гражданам (льготникам).

В отношении всех 147 граждан Учреждением применялся один и тот же механизм расчета выплаты за коммунальные услуги, то есть с учетом площади жилого помещения исходя из федерального стандарта - 18 кв. метров на 1 гражданина, который, по мнению ТУ Росфиннадзора, является неправомерным.

Разница в личных делах указанных граждан заключалась лишь в том, что у 27 граждан доля жилой площади, приходящейся на гражданина-льготника, составляла менее 18 кв. м, а у 120 граждан - более 18 кв. м.

Подтверждением того, что личные дела указанных граждан являлись объектом проверки, является Приложение N 8 к акту проверки.

В соответствии с пунктом 3 статьи 4 Закона Российской Федерации N 1244-1 гражданам, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС предоставляется оплата в размере 50 процентов занимаемой общей площади в домах государственного и муниципального фондов и в приватизированных жилых помещениях (в пределах норм, предусмотренных законодательством Российской Федерации), в том числе и членам их семей, проживающим с ними; оплата в размере 50 процентов за пользование отоплением, водопроводом, газом и электроэнергией, а проживающим в домах, не имеющих центрального отопления, - предоставление скидки в размере 50 процентов со стоимости топлива, приобретаемого в пределах норм, установленных для продажи населению, включая транспортные расходы.

Суд первой инстанции правомерно пришел к выводу, что указанная норма не содержит императивного указания на представление указанных мер социальной поддержки на долю жилого помещения, фактически занимаемую льготником.

В соответствии со статьей 5 Конституции Российской Федерации Волгоградская область имеет свой устав и законодательство. Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В связи с чем законодательство Волгоградской области, как субъекта Российской Федерации, является частью законодательства Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 3 ст. 14 Закона РФ N 1244-1 гражданам, указанным в пунктах 1 и 2 части первой статьи 13 настоящего Закона, гарантируются: компенсация расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг в размере 50 процентов:

платы за наем и (или) платы за содержание жилого помещения, включающей в себя плату за услуги, работы по управлению многоквартирным домом, за содержание и текущий ремонт общего имущества в многоквартирном доме, исходя из занимаемой общей площади жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов и в приватизированных жилых помещениях соответственно (в пределах норм, предусмотренных законодательством Российской Федерации), в том числе проживающим совместно с ними членам их семей;

взноса на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме, но не более 50 процентов указанного взноса, рассчитанного исходя из минимального размера взноса на капитальный ремонт на один квадратный метр общей площади жилого помещения в месяц, установленного нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, и занимаемой общей площади приватизированных жилых помещений (в пределах норм, предусмотренных законодательством Российской Федерации), в том числе проживающим совместно с ними членам их семей;(абзац введен Федеральным законом от 29.06.2015 N 176-ФЗ)

платы за холодную воду, горячую воду, электрическую энергию, тепловую энергию, потребляемые при содержании общего имущества в многоквартирном доме, независимо от вида жилищного фонда, а также за отведение сточных вод в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме;

платы за коммунальные услуги, рассчитанной исходя из объема потребляемых коммунальных услуг, определенного по показаниям приборов учета, но не более нормативов потребления, утверждаемых в установленном законодательством Российской Федерации порядке. При отсутствии указанных приборов учета плата за коммунальные услуги рассчитывается исходя из нормативов потребления коммунальных услуг, утверждаемых в установленном законодательством Российской Федерации порядке;

оплаты стоимости топлива, приобретаемого в пределах норм, установленных для продажи населению, и транспортных услуг для доставки этого топлива - при проживании в домах, не имеющих центрального отопления.

Меры социальной поддержки по оплате коммунальных услуг предоставляются лицам, проживающим в жилых помещениях независимо от вида жилищного фонда, и не распространяются на установленные Правительством Российской Федерации случаи применения повышающих коэффициентов к нормативам потребления коммунальных услуг.

Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по предоставлению мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг, установленных настоящим пунктом.

Средства на реализацию передаваемых полномочий по предоставлению указанных мер социальной поддержки предусматриваются в федеральном бюджете в виде субвенций.

Объем субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации определяется исходя из числа лиц, имеющих право на указанные меры социальной поддержки; утвержденных Правительством Российской Федерации федерального стандарта предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг на 1 квадратный метр общей площади жилья в месяц и федерального стандарта социальной нормы площади жилья, применяемых для расчета межбюджетных трансфертов, а также установленного конкретным субъектом Российской Федерации минимального размера взноса на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме.

Данная статья регламентирует также механизм образования и объем мер по обеспечению положений Закона РФ N 1244-1. В частности, ею предусмотрено, что средства на реализацию переданных субъектам полномочий предусматриваются в составе Федерального фонда компенсаций, образованного в федеральном бюджете, в виде субвенций. Объем данных средств по оплате жилищно-коммунальных услуг определяется исходя из числа лиц, имеющих право на указанные меры социальной поддержки, утвержденных Правительством РФ федерального стандарта предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. метр общей площади жилья в месяц и федерального стандарта социальной нормы площади жилья. Субвенции зачисляются в установленном для исполнения бюджета порядке на счета бюджетов субъектов РФ. Порядок расходования и учета указанных средств устанавливается Правительством РФ. В статье содержится императивное указание на строго целевой характер использования средств на реализацию указанных полномочий.

Объем и механизм предоставления мер социальной поддержки определен Законом РФ N 1244-1.

Кроме того, анализ положений данной статьи Закона РФ N 1244-1, а также упомянутых выше нормативных актов, позволяет прийти к выводу о том, что предоставление льгот производится на основании и в пределах субвенции, выделяемой субъекту РФ, рассчитанной, в свою очередь, исходя из федерального стандарта предельной стоимости услуг и стандарта социальной нормы площади жилого помещения.

Таким образом, на федеральном уровне реализация предусмотренных Законом Российской Федерации N 1244-1 мер социальной поддержки обеспечивается именно в указанном объеме, т.е. с учетом социальной нормы площади жилья.

Согласно подпункту "а" пункта 6 Правил осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора при осуществлении деятельности по контролю в финансово-бюджетной сфере осуществляет полномочия по контролю за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. При осуществлении данных полномочий Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (ее территориальный орган) направляет представления, содержащие обязательную для рассмотрения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений (подпункт "а" пункта 68 указанных Правил).

В статье 34 БК РФ определен один из принципов бюджетной системы Российской Федерации - принцип эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

В соответствии со статьей 162 БК РФ получатель бюджетных средств обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

На основании пункта 23 постановления Пленума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 декабря 2007 г. N 861 утверждена "Методика распределения субвенций из федерального бюджета между бюджетами субъектов Российской Федерации на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан и Правил предоставления субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан и осуществления расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, источником финансового обеспечения которых являются указанные субвенции".

Пунктом 2 данной методики предусмотрен размер субвенции, предоставляемой бюджету i-го субъекта Российской Федерации, определяется по формуле:

Где - это федеральный стандарт социальной нормы площади жилого помещения в размере 18 кв. метров общей площади жилья на 1 гражданина, установленный постановлением Правительства Российской Федерации от 29 августа 2005 г. N 541 "О федеральных стандартах оплаты жилого помещения и коммунальных услуг", а не фактический размер жилой площади.

Таким образом ЕДВ на оплату ЖКУ должны предоставляться только на федеральный стандарт социальной нормы площади жилого помещения - 18 кв. м, несмотря на количество членов семьи льготника.

В акте выездной проверки не содержится сведений о количестве граждан льготной категории, проживающих в жилых помещениях, доля площади, приходящаяся на которых, превышает социальную норму площади жилья 18 кв. м, и меры социальной поддержки по оплате жилищных услуг которым предоставляются именно на 18 кв. м. Двоякий подход ТУ Росфиннадзора к проверке личных дел граждан, когда ТУ Росфиннадзор полагает правильным расчет выплаты за коммунальные услуги в отношении 27 граждан из 147 проверенных - с учетом "фактически занимаемой гражданином (льготником) площади жилья, а в отношении 120 граждан - с учетом площади жилого помещения исходя из федерального стандарта - 18 кв. метров на 1 гражданина, что позволяет сделать вывод о недоказанности факта нарушения Учреждением положений статей 34, 162 БК РФ, а также не позволяет Учреждению исполнить требование Представления об устранении причин и условий, способствующих выявленному нарушению.

Реализация Учреждением меры социальной поддержки на оплату 50% за пользование отоплением, водопроводом, газом и электроэнергией осуществляется за счет средств субвенций из федерального бюджета, предоставляемых для осуществления соответствующих полномочий.

Обоснованность применяемого Учреждением механизма расчета, в основу которого была положена норма жилой площади 18 кв.м, была предметом рассмотрения Тракторозаводского районного суда г.Волгограда, по иску Суслина Н.Н. -инвалида вследствие чернобыльской катастрофы. Решением суда от 18.11.2010 по делу N 2-3289/2010 в удовлетворении исковых требований истцу отказано. В мотивировочной части решения дана оценка обоснованности производимого расчета. Кассационным определением Волгоградского областного суда решение суда первой инстанции оставлено в силе. Законность судебных актов подтвердил Верховный суд Российской Федерации в постановлении от 19 января 2011 г. N 16-Г10-60. Указанный судебный акт является дополнительным доказательством по настоящему делу.

Расчет авансовых сумм на оплату 50% за пользование отоплением, водопроводом, газом и электроэнергией осуществляется во всех центрах социальной защиты населения Волгоградской области в рамках единого программного обеспечения -автоматизированной системы "Социальный регистр населения Волгоградской области, которая внедрена приказом Управления социальной защиты населения Администрации Волгоградской области от 19.04.2010 N 213, то есть механизм расчета един.

Следовательно, учреждением правомерно, при определении размера льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг, в соответствии с положениями статей 14, 16 Закона N 5-ФЗ, статьи 17 Закона N 181-ФЗ, статьи 14 Закона N 1244-1, оплачивалась льгота спорным категориям граждан за счет средств субвенций с учетом федерального стандарта социальной нормы площади жилого помещения в размере 18 кв. м.

С учетом установленных обстоятельств, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Волгоградской области не доказано по правилам ст. ст.198, 201, 65 АПК РФ, положений ст. ст. 34, 162 БК РФ, что поставленные перед государственным казенным учреждением "Центр социальной защиты населения по Центральному району Волгограда", как участником бюджетного процесса, задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Доводы апелляционной жалобы направлены на переоценку выводов суда первой инстанции, поскольку, не опровергая выводов суда, они сводятся исключительно к несогласию с оценкой установленных обстоятельств по делу, что не может рассматриваться в качестве основания для отмены судебного акта. Податель апелляционной жалобы не представляет по делу новых доказательств и на наличие таковых не ссылается. Само по себе несогласие с выводами суда не является основанием для отмены судебного акта.

Судебная коллегия, проанализировав предоставленные в материалы дела письменные доказательства, приходит к выводу о том, что доводы, изложенные в апелляционной жалобе, по существу направлены на переоценку фактических обстоятельств и представленных доказательств, правильно установленных и оцененных судом, опровергаются материалами дела и не отвечают требованиям действующего законодательства.

На основании вышеизложенного, судебная коллегия считает, что при рассмотрении заявления по существу суд первой инстанции полно и всесторонне определил круг юридических фактов, подлежащих исследованию и доказыванию, которым дал обоснованную юридическую оценку, и сделал правильный вывод о применении в данном случае конкретных норм материального и процессуального права, в связи с чем у судебной коллегии нет оснований для изменения или отмены судебного акта.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение арбитражного суда Волгоградской области от 15 сентября 2015 года по делу N А12-27382/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Н.В.Луговской

Судьи

С.Г.Веряскина С.Ю.Каплин