Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 28 декабря 2015 г. N 03АП-6891/15

г. Красноярск

28 декабря 2015 г.

Дело N А33-17123/2015

Резолютивная часть постановления объявлена "21" декабря 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен "28" декабря 2015 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Морозовой Н.А.,

судей: Борисова Г.Н., Юдина Д.В.,

секретаря судебного заседания Елистратовой О.М.,

при участии:

заявителя - индивидуального предпринимателя Садыгова Джамиля Латиф - оглы,

от ответчика (Правительства Красноярского края) - Захаровой Т.Н., представителя по доверенности от 15.01.2015 N 3-0173,

от ответчика (Управления Федеральной миграционной службы по Красноярскому краю) - Рыбалко Н.В., представителя по доверенности от 25.07.2014 N 72/2014,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Садыгова Джамиля Латиф оглы

на решение Арбитражного суда Красноярского края

от "30" октября 2015 года по делу N А33-17123/2015, принятое судьёй Раздобреевой И.А.,

установил:

индивидуальный предприниматель Садыгов Джамиль Латиф - оглы (ИНН 246300044603, ОГРН 304246332400132) (далее - заявитель, предприниматель, ИП Садыгов Д.Л.о.) обратился в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к Правительству Красноярского края (далее - Правительство), к Управлению Федеральной миграционной службы по Красноярскому краю (далее - Управление ФМС, УФМС по Красноярскому краю) о признании незаконным бездействия, выразившегося в не наделении индивидуального предпринимателя полномочиями по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче иностранным гражданам патентов, в том числе осуществления приема заявлений и документов, необходимых для выдачи или переоформления патента, а также оказания содействия в проведении обязательной государственной дактилоскопической регистрации иностранных граждан, обращающихся за получением патента, и их фотографирования, без привлечения средств федерального бюджета, в несогласовании кандидатуры заявителя для участия в осуществлении указанной деятельности.

Решением Арбитражного суда Красноярского края от "30" октября 2015 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с данным судебным актом, заявитель обратился в Третий арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит обжалуемое решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт.

В обоснование апелляционной жалобы заявитель ссылается на следующие обстоятельства.

- Из совокупности пункта 9 статьи 13 Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 25.07.2002 N 115-ФЗ), положений Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Федеральный закон от 27.07.2010 N210-ФЗ, Закон о предоставлении государственных услуг), Федерального закона от 27.07.2006 N 152-ФЗ "О персональных данных" и пунктов 1, 2 статьи 3, статьи 32 Конституции Российской Федерации вытекает возможность наделения полномочиями государственного органа и его должностных лиц любой организации независимо от формы собственности и организационно правовой формы и любого гражданина независимо от национальности, расы, пола и религиозных убеждений при условии соблюдения ими требований и предписаний этих федеральных законов и иных нормативных правовых актов.

- Из двух регулирующих возможность участия организаций в осуществлении полномочий по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче иностранным гражданам патентов, а также оказанию содействия в проведении обязательной государственной дактилоскопической регистрации иностранных граждан норм пункта 8 части 1 статьи 2 и части 2 статьи 6 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ и пункта 9 статьи 13 Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ последняя имеет более позднюю дату принятия (издания), и регулирует конкретные правоотношения в конкретной сфере (отрасли) и именно она и подлежит применению при решении данного конкретного вопроса.

- Не установление законодателем в пункте 9 статьи 13 Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ порядка участия организаций в осуществлении полномочий по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче иностранным гражданам патентов, а также оказанию содействия в проведении обязательной государственной дактилоскопической регистрации иностранных граждан - поскольку этот порядок установлен Федеральным законом от 27.07.2010 N 210-ФЗ, Федеральным законом от 27.07.2006 N 152-ФЗ "О персональных данных" и иными нормативными правовыми актами - не является основанием для классификации правил пункта 9 статьи 13 Федерального закона от 25.07.2002 N115-ФЗ как частного случая и для отказа в удовлетворении требований заявителя.

- Указание судом первой инстанции на не установление пунктом 9 статьи 13 Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ порядка участия организаций в осуществлении полномочий по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче иностранным гражданам патентов, а также оказанию содействия в проведении обязательной государственной дактилоскопической регистрации иностранных граждан можно расценивать как указание на наличие пробела в действующем публичном законодательстве Российской Федерации, что в соответствии с общепринятыми правилами применения и толкования противоречащих друг другу норм и пробелов действующего публичного законодательства и обстоятельств дела по публичным спорам должно быть истолковано в пользу заявителя, как менее защищенной стороны публично-правовых отношений.

- В Федеральном законе от 27.07.2010 N 210-ФЗ и Федеральном законе от 25.07.2002 N 115-ФЗ нет прямых указаний на необходимость аккредитации претендующих на участие в осуществлении полномочий по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче иностранным гражданам патентов, а также оказанию содействия в проведении обязательной государственной дактилоскопической регистрации иностранных граждан.

- УФМС по Красноярскому краю оказывает платную государственную услугу по оформлению и выдаче иностранным гражданам патентов, в то время как данная услуга не входит в Перечень платных услуг, установленных Постановлением Правительства РФ от 06.05.2011 N 352 "Об утверждении перечня услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении государственных услуг, и определении размера платы за их оказание". Однако, поскольку вменение пунктом 9 статьи 13 Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ участвующим в оказании указанной государственной услуги организациям обязанности её оказания только без привлечения бюджетных средств предполагает возможность оказания этой государственной услуги за плату, то данная платная государственная услуга входит в рынок платных услуг и регулируется общими рыночными законами, - из чего следует, что любые препятствия и ограничения для организаций и индивидуальных предпринимателей к рынку данной услуги нарушают права, свободы и законные интересы последних.

Правительство в отзыве на апелляционную жалобу не согласился с изложенными в ней доводами, просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, в удовлетворении апелляционной жалобы отказать.

Заявитель в судебном заседании изложил доводы апелляционной жалобы, просил отменить решение суда первой инстанции.

Представитель Правительства доводы апелляционной жалобы не признал по основаниям, изложенным в отзыве на апелляционную жалобу; просил суд оставить решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Представитель Управления ФМС доводы апелляционной жалобы не признал, просил суд оставить решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции установлены следующие, имеющие значение для дела, обстоятельства.

Садыгов Д.Л.о. 15.02.2015 обратился с заявлением на имя губернатора Красноярского края Толоконского В.А. о наделении его, как индивидуального предпринимателя, или ООО ПКФ "Авеста" (учредителем и руководителем которого он является), полномочиями по осуществлению услуг по оформлению и выдаче иностранным гражданам патентов, в том числе осуществления приема заявлений и документов, необходимых для выдачи или переоформления патента, а также оказания содействия в проведении обязательной государственной дактилоскопической регистрации иностранных граждан, обращающихся за получением патента, и их фотографирования.

Письмом от 17.02.2015 N 41-41-1919 Администрация Губернатора Красноярского края сообщила заявителю, что его обращение направлено для рассмотрения в Управление Федеральной миграционной службы по Красноярскому краю, в министерство экономического развития и инвестиционной политики Красноярского края.

Письмом от 17.03.2015 N С/з-12 УФМС по Красноярскому краю сообщило Садыгову Д.Л.о., что постановлением Правительства Красноярского края от 06.03.2015 N 85-п определена уполномоченная организация, участвующая в осуществлении полномочий по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче иностранным гражданам патентов.

Министерство экономического развития и инвестиционной политики Красноярского края письмом от 10.03.2015 N 85-349 сообщило заявителю, что его вопрос находится в стадии изучения.

20.03.2015 Садыгов Д.Л.о. вновь обратился с заявлением на имя губернатора Красноярского края Толоконского В.А., в котором выразил свое несогласие с полученными ответами, указал на их несоответствие Федеральному закону "О защите конкуренции".

Указанное обращение было направлено Администрацией Губернатора Красноярского края для рассмотрения в Управление Федеральной миграционной службы по Красноярскому краю (письмо от 24.03.2015 N 41-41-3605).

Письмом от 03.04.2015 N С/з-26 УФМС по Красноярскому краю сообщило Садыгову Д.Л.о., что решение вопроса, обозначенного в обращении, не входит в компетенцию Управления, а также о том, что ранее Садыгов Д.Л. был проинформирован об определении постановление Правительства Красноярского края от 06.03.2015 N 85-п уполномоченной организации, участвующей в осуществлении полномочий по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче иностранным гражданам патентов.

Полагая, что бездействие органов исполнительной власти Красноярского края в лице Правительства Красноярского края по ненаделению индивидуального предпринимателя полномочиями по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче иностранным гражданам патентов, а также бездействие Управления Федеральной миграционной службы по Красноярскому краю в несогласовании кандидатуры заявителя для участия в осуществлении указанной деятельности противоречит требованиям нормативных актов и нарушает его права, заявитель обратился в Арбитражный суд Красноярского края с соответствующим заявлением.

Оценив обстоятельства дела и исследованные по делу доказательства в их совокупности, апелляционный суд пришел к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 118 Конституции Российской Федерации, судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

При этом каждый из судов действует в пределах своих полномочий, предусмотренных соответствующим кодексом (законом). Арбитражные суды, в частности, не рассматривают вопросы о конституционности законов, о противоречии одних нормативных актов другим, большей юридической силы, и не могут давать оценку правомерности существующего правового регулирования, в том числе и бездействию органов по заполнению пробелов в правовом регулировании.

Обращаясь в арбитражный суд, лицо может рассчитывать только на результат в виде рассмотрения спора в пределах компетенции такого суда.

В рамках настоящего дела заявитель обратился в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Суд первой инстанции рассмотрел дело в соответствии с выбранным заявителем способом защиты.

В соответствии с пунктом 1 статьи 9 Гражданского кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица по своему усмотрению осуществляют принадлежащие им гражданские права, в том числе самостоятельно избирают порядок и способ защиты гражданских прав и интересов.

Защита гражданских прав осуществляется перечисленными в статье 12 Гражданского кодекса Российской Федерации способами. Данная статья не исключает возможности защиты гражданских прав иными способами, предусмотренными федеральными законами, помимо установленных этой нормы права.

Избрание способа защиты своего нарушенного права является прерогативой истца, однако избранный им способ защиты должен соответствовать содержанию нарушенного права и спорного правоотношения, характеру нарушения.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно разъяснению, содержащемуся в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 основанием для признания ненормативного правового акта недействительным, решений, действий (бездействия) незаконными является одновременно несоответствие оспариваемого акта, решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Из содержания статей 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными, суд должен установить наличие одновременно двух условий:

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту,

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон. В соответствии со статьей 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основания своих требований и возражений, представить доказательства.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту в соответствии с частью 5 статьи 200 АПК РФ возлагается на государственный орган, должностное лицо.

Заявитель полагает, что бездействие органов исполнительной власти Красноярского края в лице Правительства Красноярского края по ненаделению индивидуального предпринимателя полномочиями по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче иностранным гражданам патентов, а также бездействие Управления Федеральной миграционной службы по Красноярскому краю в несогласовании кандидатуры заявителя для участия в осуществлении указанной деятельности противоречит требованиям нормативных актов и нарушает его права.

Апелляционный суд полагает, что указанные органы не вправе совершить требуемые от них действия в рамках действующего правового регулирования.

Органы государственной власти, участвуя в публичных правоотношениях, могут совершать только те действия, совершение которых прямо предписано им законодательством или совершение которых разрешено им при соблюдении условий, указанных в законодательстве. Данные органы не могут выходить за пределы своей компетенции, в том числе не могут расширительно толковать свои полномочия.

Как следует из материалов дела, заявитель обращался с заявлениями о наделении его, как индивидуального предпринимателя, или ООО ПКФ "Авеста" (учредителем и руководителем которого он является), полномочиями по осуществлению услуг по оформлению и выдаче иностранным гражданам патентов, на имя губернатора Красноярского края Толоконского В.А.

Согласно статье 85 Устава Красноярского края Губернатор края является высшим должностным лицом края и возглавляет исполнительную власть края.

В соответствии с пунктом "и" статьи 90 Устава Красноярского края Губернатор Красноярского края руководит органами исполнительной власти края, подчиненными Губернатору края в соответствии со структурой органов исполнительной власти края.

Вместе с тем, Губернатор не возглавляет Правительство Красноярского края, Правительство возглавляется первым заместителем Губернатора края - председателем Правительства края (статьи 97 и 104 Устава Красноярского края).

Губернатор Красноярского края, как высшее должностное лицо Красноярского края, и высший орган исполнительной власти Красноярского края - Правительство Красноярского края, обладают каждый своей компетенцией.

Ответы заявителю давались Администрацией Губернатора Красноярского края.

Статья 95 Устава Красноярского края устанавливает, что организационное, материально-техническое, консультационное и экспертное обеспечение полномочий Губернатора края осуществляет Администрация Губернатора Красноярского края. Правовой статус, структура и порядок деятельности Администрации Губернатора края определяется Губернатором края в соответствии с настоящим Уставом. Администрация Губернатора края может быть образована в форме государственного органа края.

Указом Губернатора Красноярского края от 10.07.2008 N 119-уг утверждено Положение об Администрации Губернатора Красноярского края, где указано, что администрация Губернатора Красноярского края (далее - Администрация) является государственным органом Красноярского края, который осуществляет организационное, материально-техническое, консультационное и экспертное обеспечение полномочий Губернатора Красноярского края, а также функции органа Красноярского края по профилактике коррупционных и иных правонарушений.

Как следует из материалов дела, Администрация Губернатора Красноярского края перенаправляла обращения предпринимателя в органы в соответствии с их компетенцией (часть 3 статьи 8 Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации").

Среди данных органов не было Правительства Красноярского края. В силу этого апелляционный суд не находит оснований для оценки действий (бездействий) Правительства Красноярского края в рамках его взаимоотношений с заявителем по рассмотрению его обращений, как того требует рассмотрение спора в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Администрация Губернатора Красноярского края, будучи первоначально привлеченной в качестве ответчика, была заменена на Правительство Красноярского края определением от 28.09.2015.

Требования заявителя к Правительству основаны на том, что истребуемые им действия входят в компетенцию Правительства Красноярского края. Заявитель просит

- о наделении его, как индивидуального предпринимателя, или ООО ПКФ "Авеста" (учредителем и руководителем которого он является), полномочиями по осуществлению услуг по оформлению и выдаче иностранным гражданам патентов, в том числе осуществления приема заявлений и документов, необходимых для выдачи или переоформления патента, а также оказания содействия в проведении обязательной государственной дактилоскопической регистрации иностранных граждан, обращающихся за получением патента, и их фотографирования;

- и полагает, что бездействие органов исполнительной власти Красноярского края в лице Правительства Красноярского края по ненаделению индивидуального предпринимателя полномочиями по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче иностранным гражданам патентов, а также бездействие Управления Федеральной миграционной службы по Красноярскому краю в несогласовании кандидатуры заявителя для участия в осуществлении указанной деятельности противоречит требованиям нормативных актов и нарушает его права.

Апелляционный суд не находит оснований для того, что бы согласиться с доводами заявителя.

Согласно статье 97 Устава Красноярского края Правительство края как высший постоянно действующий орган исполнительной власти края обладает общей компетенцией и возглавляет органы исполнительной власти края специальной компетенции, образующие вместе с ним единую систему органов исполнительной власти края.

Правительство края организует исполнение настоящего Устава, законов края и договоров (соглашений) края и с этой целью в пределах своих полномочий принимает нормативные правовые акты, осуществляет распорядительную деятельность, руководит органами исполнительной власти края, подчиненными ему в соответствии со структурой органов исполнительной власти края.

Как было ранее указано, частью 9 статьи 13 Федерального закона N 115-ФЗ предусмотрено, что на основании соглашения о взаимодействии между федеральным органом исполнительной власти в сфере миграции и субъектом Российской Федерации уполномоченная данным субъектом Российской Федерации организация участвует в осуществлении полномочий по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче иностранным гражданам патентов, в том числе осуществляет прием заявлений и документов, необходимых для выдачи или переоформления патента, а также оказывает содействие в проведении обязательной государственной дактилоскопической регистрации иностранных граждан, обращающихся за получением патента, и их фотографировании. Указанные участие и содействие осуществляются без привлечения средств федерального бюджета.

Типовая форма указанного соглашения, а также требования к информационному взаимодействию уполномоченной субъектом Российской Федерации организации и территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере миграции, включая правила передачи данных по каналам связи с использованием информационных систем, устанавливаются федеральным органом исполнительной власти в сфере миграции.

Таким образом, осуществление полномочий по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче иностранным гражданам патентов относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Из материалов дела следует, что постановлением Правительства Красноярского края от 06.03.2015 N 85-п определена уполномоченная организация, участвующая в осуществлении полномочий по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче иностранным гражданам патентов, а именно, ФГУП "Паспортно-визовый сервис" Федеральной миграционной службы (филиал по Красноярскому краю).

Определяя организацию, уполномоченную на предоставление государственной услуги по оформлению и выдаче иностранным гражданам патентов, Правительство Красноярского края действовало в пределах предоставленной законом компетенции.

Оценка законности постановления Правительства Красноярского края от 06.03.2015 N 85-п не входит в компетенцию арбитражного суда. Данный нормативный акт является действующим.

Довод предпринимателя о том, что при принятии данного акта Правительство Красноярского края нарушило требования Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" так же не может быть предметом оценки настоящего спора; как следует из материалов дела, заявитель обратился в антимонопольный орган, как пояснили в судебном заседании лица, участвующие в деле, заявление находится на рассмотрении в Федеральной антимонопольной службе Российской Федерации.

Арбитражный суд, со своей стороны, известил антимонопольный орган о настоящем споре, исполнив тем самым свои процессуальные обязанности в соответствии с пунктом 21 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства".

Между Федеральной миграционной службой и Правительством Красноярского края 29.04.2015 заключено соглашение о взаимодействии между указанными органами, предусматривающее участие уполномоченной Правительством Красноярского края организации в осуществлении полномочий по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства патентов.

Таким образом, со стороны Правительства Красноярского края, как органа власти, обязанного во исполнение законов совершать действия в пределах своей компетенции - в данном случаев в рамках осуществления государственной функции по осуществлению нормативного регулирования, и полномочий по взаимодействию с иными органами, возложенные на него в силу закона были исполнены.

Вторым ответчиком является Управление Федеральной миграционной службы по Красноярскому краю.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.07.2012 N 711 "О вопросах Федеральной миграционной службы" установлено, что Федеральная миграционная служба (ФМС России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере миграции, правоприменительные функции, функции по федеральному государственному контролю (надзору) и предоставлению (исполнению) государственных услуг (функций) в сфере миграции.

Пункт 12 Постановления указывает, что ФМС России состоит из центрального аппарата Федеральной миграционной службы, ее территориальных органов, загранаппарата и иных входящих в систему Службы организаций и подразделений.

Управление Федеральной миграционной службы по Красноярскому краю является территориальным органом федерального органа исполнительной власти (часть 1 статьи 78 Конституции Российской Федерации). Территориальные органы создаются для осуществления полномочий органа в пределах какой-то территории.

Ранее суд уже указывал, что частью 9 статьи 13 Федерального закона N 115-ФЗ предусмотрено, что организация участвует в осуществлении полномочий по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче иностранным гражданам патентов на основании соглашения о взаимодействии между федеральным органом исполнительной власти в сфере миграции и субъектом Российской Федерации, и уполномочивается при этом субъектом Российской Федерации.

Федеральный орган исполнительной власти - это Федеральная миграционная служба (ФМС России).

Соответственно, Управление Федеральной миграционной службы по Красноярскому краю, как территориальный орган федерального органа исполнительной власти, не обладает полномочиями по заключению каких либо соглашений, выбору каких либо организаций, и должно взаимодействовать с той организацией, которая определена в установленном законом порядке.

Соответственно, те действия, которые заявитель требовал от Управления Федеральной миграционной службы по Красноярскому краю, и бездействие по совершению которых им оспаривается, вообще не входило в его компетенцию.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований суд первой инстанции пришел к выводу о том, что предприниматель, а также и ООО "Авеста" не являются субъектами, которым в силу действующего законодательства может быть предоставлена возможность оказывать испрашиваемую услугу.

Апелляционный суд согласен с выводами суда первой инстанции на основании следующего.

По сути, доводы заявителя основываются на допущении о том, что государственные полномочия могут быть делегированы. Вместе с тем, делегирование таких полномочий возможно только в случаях, на условиях и субъектам, которые указаны в законе.

Как следует из содержания статьи 13 Федерального закона N 115-ФЗ, оформление и выдача иностранным гражданам патентов является государственной услугой.

Отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия, регулируются Федеральным законом от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".

Согласно части 2 статьи 1 Закона о предоставлении государственных услуг, действие настоящего Федерального закона распространяется также на деятельность организаций, участвующих в предоставлении предусмотренных частью 1 настоящей статьи государственных и муниципальных услуг.

Под государственной услугой, предоставляемой федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, согласно статье 2 Закона о предоставлении государственных услуг, понимается деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги;

В пункте 8 части 1 статьи 2 Закона о предоставлении государственных услуг дано понятие подведомственной государственному органу или органу местного самоуправления организации как государственного или муниципального учреждения либо унитарного предприятия, созданных соответственно государственным органом Российской Федерации, органом государственной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления.

Частью 2 статьи 6 Закона о предоставлении государственных услуг предусмотрено, что подведомственные государственным органам или органам местного самоуправления организации, участвующие в предоставлении предусмотренных частью 1 статьи 1 настоящего Федерального закона государственных и муниципальных услуг, обязаны предоставлять в органы, предоставляющие государственные услуги, органы, предоставляющие муниципальные услуги, и многофункциональные центры по межведомственным запросам таких органов и многофункциональных центров документы и информацию, необходимые для предоставления государственных и муниципальных услуг, за исключением документов, включенных в определенный частью 6 статьи 7 настоящего Федерального закона перечень документов, безвозмездно, а также получать от органов, предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, иных государственных органов, органов местного самоуправления, многофункциональных центров такие документы и информацию.

Статья 7 Закона о предоставлении государственных услуг, устанавливающая требования к взаимодействию с заявителем при предоставлении государственных и муниципальных услуг, предусматривает, что для обработки органами, предоставляющими государственные услуги, органами, предоставляющими муниципальные услуги, иными государственными органами, органами местного самоуправления, подведомственными государственным органам или органам местного самоуправления организациями, участвующими в предоставлении предусмотренных частью 1 статьи 1 настоящего Федерального закона государственных и муниципальных услуг, персональных данных в целях предоставления персональных данных заявителя, имеющихся в распоряжении таких органов или организаций, в орган, предоставляющий государственную услугу, орган, предоставляющий муниципальную услугу, либо подведомственную государственному органу или органу местного самоуправления организацию, участвующую в предоставлении предусмотренных частью 1 статьи 1 настоящего Федерального закона государственных и муниципальных услуг, либо многофункциональный центр на основании межведомственных запросов таких органов или организаций для предоставления государственной или муниципальной услуги по запросу заявителя, а также для обработки персональных данных при регистрации субъекта персональных данных на едином портале государственных и муниципальных услуг и на региональных порталах государственных и муниципальных услуг не требуется получение согласия заявителя как субъекта персональных данных в соответствии с требованиями статьи 6 Федерального закона от 27 июля 2006 года N 152-ФЗ "О персональных данных".

Часть 5 указанной статьи предусматривает, что органы, предоставляющие государственные услуги, органы, предоставляющие муниципальные услуги, иные государственные органы, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды, подведомственные государственным органам или органам местного самоуправления организации, участвующие в предоставлении предусмотренных частью 1 статьи 1 настоящего Федерального закона государственных и муниципальных услуг, многофункциональные центры, организации, указанные в части 1.1 статьи 16 настоящего Федерального закона, организации, предоставляющие услуги, являющиеся необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг, а также работники указанных органов и организаций обязаны соблюдать конфиденциальность ставшей известной им в связи с осуществлением деятельности по предоставлению государственных и муниципальных услуг или услуг, являющихся необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг, информации, которая связана с правами и законными интересами заявителя или третьих лиц. В случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, представление информации, доступ к которой ограничен федеральными законами, в орган, предоставляющий государственную услугу, орган, предоставляющий муниципальную услугу, либо подведомственную государственному органу или органу местного самоуправления организацию, участвующую в предоставлении государственных и муниципальных услуг, предусмотренных частью 1 статьи 1 настоящего Федерального закона, на основании межведомственных запросов, в многофункциональный центр либо в организацию, указанную в части 1.1 статьи 16 настоящего Федерального закона, может осуществляться с согласия заявителя либо иного обладателя такой информации.

Согласно статье 10 Закона о предоставлении государственных услуг, при предоставлении государственных и муниципальных услуг в электронной форме осуществляются:

- подача заявителем запроса и иных документов, необходимых для предоставления государственной или муниципальной услуги, и прием таких запроса и документов органом, предоставляющим государственную услугу, органом, предоставляющим муниципальную услугу, либо подведомственной государственному органу или органу местного самоуправления организацией, участвующей в предоставлении государственной или муниципальной услуги, с использованием информационно-технологической и коммуникационной инфраструктуры, в том числе единого портала государственных и муниципальных услуг и (или) региональных порталов государственных и муниципальных услуг (пункт 2);

- взаимодействие органов, предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, участвующих в предоставлении предусмотренных частью 1 статьи 1 настоящего Федерального закона государственных и муниципальных услуг (пункт 4).

Из анализа приведенных норм и других положений названного Закона следует, что государственные и муниципальные услуги могут оказываться только определенной категорий лиц - органом, предоставляющим государственную услугу, органом, предоставляющим муниципальную услугу, либо подведомственной государственному органу или органу местного самоуправления организацией, участвующей в предоставлении государственной или муниципальной услуги.

Как указано выше, подведомственной государственному органу или органу местного самоуправления организацией, участвующей в предоставлении государственной или муниципальной услуги, является государственное или муниципальное учреждение либо унитарное предприятие, созданные соответственно государственным органом Российской Федерации, органом государственной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления.

ИП Садыгов Д.Л.о., а также и ООО "Авеста" не относятся к указанным учреждениям (предприятиям), следовательно, не имеет права участвовать в предоставлении государственной или муниципальной услуги.

В связи с изложенным, как обоснованно указано судом первой инстанции, бездействие ответчиков, выразившееся в не наделении индивидуального предпринимателя полномочиями по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче иностранным гражданам патентов, в том числе осуществления приема заявлений и документов, необходимых для выдачи или переоформления патента, а также оказания содействия в проведении обязательной государственной дактилоскопической регистрации иностранных граждан, обращающихся за получением патента, и их фотографирования, без привлечения средств федерального бюджета, и в несогласовании кандидатуры заявителя для участия в осуществлении указанной деятельности, не является незаконным и не нарушает права и интересы заявителя.

Заявитель считает, что из совокупности пункта 9 статьи 13 Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ, положений Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ, Федерального закона от 27.07.2006 N 152-ФЗ "О персональных данных" и пунктов 1, 2 статьи 3, статьи 32 Конституции Российской Федерации вытекает возможность наделения полномочиями государственного органа и его должностных лиц любой организации независимо от формы собственности и организационно правовой формы и любого гражданина независимо от национальности, расы, пола и религиозных убеждений при условии соблюдения ими требований и предписаний этих федеральных законов и иных нормативных правовых актов.

Апелляционный суд считает указанные доводы заявителя ошибочными, основанными на неверном толковании законодательных норм.

Апелляционный суд указывает, что в данном случае необходимо отличать реализацию государственных полномочий от конституционных гарантий в сфере управления делами государства, и положениями федерального законодательства.

Государственное полномочие носит властный и субординационный характер, реализация такого государственного полномочия как предоставления государственных услуг подробно регламентирована в Федеральном законе от 27.07.2010 N 210-ФЗ, который не предусматривает возможность передачи его осуществления любым организациям и гражданам.

Уполномоченная организация, указанная в пункте 9 статьи 13 Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ и определенная постановлением Правительства Красноярского края от 06.03.2015 N 85-п "Об определении уполномоченной организации, участвующей в осуществлении полномочий по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства патентов на территории Красноярского края", участвует в предоставлении государственной услуги по оформлению и выдаче иностранным гражданам патентов, саму данную услугу предоставляют территориальные органы Федеральной миграционной службы (пункт 13 Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по оформлению и выдаче иностранным гражданам патентов, утвержденного приказом ФМС России от 15.01.2015 N 5, далее - Административный регламент).

При этом правовая возможность такого участия в предоставлении государственной услуги государственного унитарного предприятия прямо предусмотрена в Федеральном законе от 27.07.2010 N 210-ФЗ (часть 2 статьи 1, пункт 8 части 1 статьи 2, часть 2 статьи 6, статьи 7, 10).

В силу части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов (по которыми понимаются, в том числе, коммерческая организация, индивидуальный предприниматель), за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, если иное не установлено определенными федеральными законами.

Таким образом, наделение государственным полномочием по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче иностранным гражданам патентов, ИП Садыгова Д.Л.о., а также ООО "Авеста" невозможно, поскольку это противоречит действующему законодательству.

В апелляционной жалобе заявитель указывает, что из двух регулирующих возможность участия организаций в осуществлении полномочий по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче иностранным гражданам патентов, а также оказанию содействия в проведении обязательной государственной дактилоскопической регистрации иностранных граждан норм пункта 8 части 1 статьи 2 и части 2 статьи 6 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ и пункта 9 статьи 13 Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ последняя имеет более позднюю дату принятия (издания), и регулирует конкретные правоотношения в конкретной сфере (отрасли) и именно она и подлежит применению при решении данного конкретного вопроса.

Также заявитель указывает, что не установление законодателем в пункте 9 статьи 13 Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ порядка участия организаций в осуществлении полномочий по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче иностранным гражданам патентов, а также оказанию содействия в проведении обязательной государственной дактилоскопической регистрации иностранных граждан - поскольку этот порядок установлен Федеральным законом от 27.07.2010 N 210-ФЗ, Федеральным законом от 27.07.2006 N 152-ФЗ "О персональных данных" и иными нормативными правовыми актами - не является основанием для классификации правил пункта 9 статьи 13 Федерального закона от 25.07.2002 N115-ФЗ как частного случая и для отказа в удовлетворении требований заявителя.

Кроме того заявитель считает, что указание судом первой инстанции на не установление пунктом 9 статьи 13 Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ порядка участия организаций в осуществлении полномочий по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче иностранным гражданам патентов, а также оказанию содействия в проведении обязательной государственной дактилоскопической регистрации иностранных граждан можно расценивать как указание на наличие пробела в действующем публичном законодательстве Российской Федерации, что в соответствии с общепринятыми правилами применения и толкования противоречащих друг другу норм и пробелов действующего публичного законодательства и обстоятельств дела по публичным спорам должно быть истолковано в пользу заявителя, как менее защищенной стороны публично-правовых отношений.

Апелляционный суд не принимает данные доводы жалобы в силу вышеизложенного, а так же в связи со следующим.

Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ является основным нормативным правовым актом, который регулирует отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных услуг, в то время как нормами Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ регулируются только особенности предоставления одной из государственных услуг - по оформлению и выдаче иностранным гражданам патентов.

Поскольку Федеральный закон от 25.07.2002 N 115-ФЗ не определяет требования в отношении уполномоченной организации, подлежит применению Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ, который в пункте 8 части 1 статьи 2 ограничивает перечень таких организаций государственными или муниципальными учреждениями либо унитарными предприятиями, созданными соответственно государственным органом Российской Федерации, органом государственной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления.

При этом иное толкование, "в пользу заявителя, как менее защищенной стороны публично-правовых отношений", как указывается в апелляционной жалобе, невозможно, поскольку это будет противоречить положениям Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ.

Ссылка заявителя на решение Верховного Суда Российской Федерации от 28.12.2010 N ГКПИ10-1298 обоснованно признана судом первой инстанции несостоятельной и не изменяющей выводы суда по настоящему делу в связи со следующим.

Верховным судом РФ проверена законность Постановления Правительства Российской Федерации от 02.12.2009 N 984 "О перечне платных услуг, оказываемых организациями в целях предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг" в части, исключающей возможность для организаций, не относящихся к федеральным органам исполнительной власти, федеральным государственным учреждениям и федеральным государственным унитарным предприятиям, оказывать платные услуги по проведению санитарно-эпидемиологической экспертизы, расследования, обследования, исследования, испытания, токсикологических, гигиенических и других видов оценок.

Решение Верховного суда РФ основано на положении Федерального закона N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", предусматривающим возможность оказания определенного перечня государственных услуг организациями, аккредитованными в установленном порядке, а также на аналогичном положении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденного Приказом Минздравсоцразвития от 19.10.2007 N 657. Выводы Верховного Суда РФ касаются только организаций, имеющих аккредитацию на предоставление такого рода услуг.

Однако Федеральный закон от 25.07.2002 N 115-ФЗ, Закон о предоставлении государственных услуг не предусматривает возможности аккредитации, либо иной формы подтверждения права любой организации на оказание государственной услуги по оформлению и выдаче иностранным гражданам патентов, поскольку являются именно специальными нормами в рассматриваемых правоотношениях.

Апелляционный суд также отклоняет довод заявителя о том, что УФМС по Красноярскому краю оказывает платную государственную услугу по оформлению и выдаче иностранным гражданам патентов, в то время как данная услуга не входит в Перечень платных услуг, установленных Постановлением Правительства РФ от 06.05.2011 N 352 (ред. от 17.05.2014) "Об утверждении перечня услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении государственных услуг, и определении размера платы за их оказание". Однако, поскольку вменение пунктом 9 статьи 13 Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ участвующим в оказании указанной государственной услуги организациям обязанности её оказания только без привлечения бюджетных средств предполагает возможность оказания этой государственной услуги за плату, то данная платная государственная услуга входит в рынок платных услуг и регулируется общими рыночными законами из чего следует, что любые препятствия и ограничения для организаций и индивидуальных предпринимателей к рынку данной услуги нарушают права, свободы и законные интересы последних.

Постановление Правительства Российской Федерации от 02.12.2009 N 984 "О перечне платных услуг, оказываемых организациями в целях предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг" (далее - Постановление N 984) признано утратившим силу постановлением Правительства Российской Федерации от 06.05.2011 N 352 "Об утверждении перечня услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления федеральными органами исполнительной власти, Государственной корпорацией по атомной энергии "Росатом" государственных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении государственных услуг, и определении размера платы за их оказание".

Постановление N 984 регулировало услуги, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных услуг. В отношении данных услуг, не являющимися государственными, в Федеральном законе от 27.07.2010 N210-ФЗ действительно отсутствует ограничения в отношении субъектов, их предоставляющих.

При этом в отношении государственной услуги по оформлению и выдаче патентов иностранным гражданам в качестве необходимой и обязательной услуги указано медицинское освидетельствование с выдачей документа, подтверждающего отсутствие у иностранного гражданина заболевания наркоманией и инфекционных заболеваний, которые представляют опасность для окружающих, а также получение сертификата об отсутствии у него заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекция) (пункт 42 Административного регламента).

ФГУП "Паспортно-визовый сервис" ФМС России в г. Красноярске не оказывает государственную услугу по оформлению и выдаче патентов иностранным гражданам, а участвует в ее оказании, не оказывает услуги, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления данной государственной услуги.

На основании изложенного, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы, оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции, предусмотренных статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не имеется.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьей 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации расходы общества по оплате государственной пошлины в сумме 150 рублей, уплаченных по платежному поручению от 16.11.2015 за рассмотрение апелляционной жалобы подлежат отнесению на индивидуального предпринимателя Садыгова Джамиля Латиф - оглы.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Красноярского края от "30" октября 2015 года по делу N А33-17123/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд, принявший решение.

Председательствующий

Н.А. Морозова

Судьи

Г.Н. Борисов Д.В. Юдин