Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 28 декабря 2015 г. N 05АП-10842/15

г. Владивосток

28 декабря 2015 г.

Дело N А59-1546/2015

Резолютивная часть постановления оглашена 22 декабря 2015 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 28 декабря 2015 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Е.Л. Сидорович,

судей В.В. Рубановой, Т.А. Солохиной,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Т.С. Гребенюковой,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Сахалинской области,

апелляционное производство N 05АП-10842/2015

на решение от 19.10.2015

судьи Е.С. Логиновой

по делу N А59-1546/2015 Арбитражного суда Сахалинской области

по заявлению Министерства транспорта и дорожного хозяйства Сахалинской области (ИНН 6501155310, ОГРН 1056500607305, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 03.02.2005)

о признании недействительным представления Территориального управления Федеральной службы Финансово-бюджетного надзора в Сахалинской области (ИНН 6501150921, ОГРН 1046500630109, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 17.07.2004) от 26.03.2015 N 61-03-017/486,

третье лицо: Правительство Сахалинской области, Государственное казенное учреждение "Управление автомобильных дорог Сахалинской области",

при участии: лица, участвующие в деле, не явились,

УСТАНОВИЛ:

Министерство транспорта и дорожного хозяйства Сахалинской области (далее - министерство, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Сахалинской области с заявлением к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Сахалинской области (далее - управление, административный орган, заинтересованное лицо) о признании недействительным представления от 26.03.2015 N 61-03-017/486.

Решением от 19.10.2015 требования министерства удовлетворены.

Не согласившись с принятым судебным актом, управление обратилось в суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт. Мотивируя жалобу, управление указывает, что права и обязанности по реализации политики в области дорожного строительства возложены на министерство нормативным правовым актом - Положением о министерстве, в связи с чем, поскольку средства федерального бюджета, выделенные Сахалинской области, находились на едином счете бюджета без движения, результат выделения средств федерального бюджета не достигнут, нарушение совершено министерством в форме бездействия.

Также, управление не согласно с выводом суда первой инстанции о неисполнимости представления с учетом поставленных для исполнения сроков, а также о несоответствии представления положениям Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), поскольку статья 34 БК РФ не имеет отношения к срокам исполнения представления, так как устанавливает обязанность соблюдения принципа эффективности, как при составлении, так и при исполнении бюджетов. В связи с этим, по мнению управления, логически необоснован вывод суда о нарушении норм статей 12, 34 БК РФ, в силу того, что суд не указал, как связаны норма о сроках исполнения представления с нормой, устанавливающей определение финансового года.

Управление считает, что указание суда первой инстанции на существенность допущенного нарушения порядка, выразившегося в выдаче представления до истечения десятидневного срока на представление объектом контроля возражений, является неправомерным, поскольку нормативные правовые акты не определяют такое нарушение, как существенное. Административный орган отмечает, что возражения, представленные министерством на акт проверки, не содержат доводов и доказательств, которые не были предметом рассмотрения в ходе проверки, а указание суда на обязанность управления при наличии возражений принять решение о проведении внеплановой проверки не основано на нормах права.

Министерство по тексту представленного в материалы дела письменного отзыва на доводы апелляционной жалобы возразило, решение суда первой инстанции считает законным и обоснованным, не подлежащим отмене.

В судебное заседание апелляционной инстанции представители министерства, административного органа не явились, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом. В соответствии со статьями 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) судебная коллегия рассмотрела апелляционную жалобу управления в отсутствие представителей сторон, по имеющимся в деле документам.

Из материалов дела судебной коллегией установлено следующее.

Правительство Сахалинской области письмом от 18.01.2014 N 2-278, адресованным заместителю руководителя Росавтодор, просило подтвердить возможность использования в 2014 году остатка неиспользованных средств федерального бюджета по ФЦП "Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007 - 2015 годы" по состоянию на 01.01.2014 в размере 211 363 000 рублей, в том числе в размере 30 300 000 рублей по объекту "Строительство автомобильной дороги к лососевому рыбоводному заводу на озере Благодатное, о. Итуруп", указав при этом, что средства не были использованы в связи с поздним подписанием дополнительного соглашения N 4 (рег. N ФДА 48/86-С-1 от 23.12.2013) к соглашению от 18.07.2011 N УД 48/86-С1.

Письмом от 04.09.2014, исх. N 4.1-07/1-2296/14-0 министерство просило Губернатора Сахалинской области исключить объект "Строительство автомобильной дороги к лососевому рыбоводному заводу на озере Благодатное, о. Итуруп" из перечня пусковых объектов в связи с отсутствием инвестора для строительства рыбоводного завода.

Правительство Сахалинской области письмом от 10.10.2014 N 2-5777, адресованным заместителю руководителя Росавтодор, просило рассмотреть вопрос о перераспределении денежных средств по объекту "Строительство автомобильной дороги к лососевому рыбоводному заводу на озере Благодатное, о. Итуруп" с 2014 года на 2015 год на те же цели, указав в качестве причины то, что строительство автомобильной дороги к заводу на озере Благодатное остров Итуруп в настоящее время производить не целесообразно и не эффективно, поскольку инвестором принято решение о приостановке строительства указанного завода.

18.09.2014 между Правительством Сахалинской области и Федеральным дорожным агентством (далее - агентство, Росавтодор) заключено соглашение N 48/86-С о предоставлении в 2014-2016 годах субсидии из федерального бюджета бюджету Сахалинской области в рамках реализации федеральной целевой программы "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2018 года". Указанным соглашением стороны определили порядок взаимодействия при осуществлении совместных действий по организации финансирования объектов строительства и реконструкции автомобильных дорог общего пользования регионального и местного значения, софинансируемых за счет средств федерального бюджета в форме субсидий в рамках реализации Программы, а также по обеспечению контроля за целевым и результативным использованием Субсидий. В пункте 1.2 соглашения стороны определили, что График перечисления субсидий в бюджет Сахалинской области в рамках реализации федеральной целевой программой "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2018 года" (приложение N 1 к Соглашению), составляемый с учетом оценки ожидаемых платежей, а также Перечень объектов строительства и реконструкции автомобильных дорог общего пользования регионального и местного значения, софинансируемых за счет средств федерального бюджета в форме субсидий, предусмотренных на реализацию федеральной целевой программы (приложение N 2), являются неотъемлемой частью соглашения. В пункте 1.5 соглашения стороны определили, что получателем средств является Правительство Сахалинской области. В пункте 2.3.6 Правительство области приняло на себя обязательства обеспечивать своевременное представление в Росавтодор: отчета об осуществлении расходов бюджета на строительство и реконструкцию автомобильных дорог общего пользования регионального и местного значения, софинансируемых за счет средств федерального бюджета в форме субсидий, предусмотренных федеральной целевой программой "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2018 года", ежеквартально не позднее 15 числа месяца, следующего за отчетным кварталом; ежемесячных отчетов о выполнении обязательств Правительства области по финансированию объектов, включенных в Перечень, в том числе по объектам муниципальной собственности, в срок до 2 числа месяца, следующего за отчетным, а также отчет о выполнении обязательств в целом за текущий год не позднее 10 декабря соответствующего года; ежеквартальной информации об исполнении бюджета Сахалинской области в части финансирования дорожного хозяйства, по направлениям расходования средств, а также по видам доходов, которые являлись источниками формирования расходов бюджета Сахалинской области на дорожное хозяйство, в срок до 15 числа месяца, следующего за отчётным кварталом; ежегодной бюджетной отчетности по использованию средств федерального бюджета с приложением справки по консолидируемым расчетам в срок до 10 февраля года, следующего за отчетным; ежеквартальный отчет об использовании межбюджетных трансфертов из федерального бюджета субъектом Российской Федерации, муниципальными образованиями и территориальным государственным внебюджетным фондом. В пункте 2.3.7 соглашения стороны указали, что Правительство Сахалинской области обязуется обеспечивать контроль за целевым и результативным использованием субсидии, а также за соблюдением сроков выполнения работ в соответствии с графиками производства работ, качеством выполняемых работ, применяемых дорожно-строительных материалов, конструкций и изделий на объектах, включенных в Перечень.

Согласно Приложениям N 1,2 к указанному соглашению в нем согласован график перечисления субсидий и перечень объектов, на строительство которых перечисляются субсидии, расположенных исключительно на о. Сахалин. В частности, в перечень включен следующий объект "Строительство и реконструкция участков автомобильной дороги регионального и местного значения (Южно- Сахалинск - Оха)".

18.09.2014 между Правительством Сахалинской области и Федеральным дорожным агентством (далее - агентство, Росавтодор) заключено соглашение N 48/86-С-1 о предоставлении в 2014-2015 годах субсидии из федерального бюджета бюджету Сахалинской области в рамках реализации федеральной целевой программы "Социально- экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007 - 2015 годы" (далее - Соглашение от 18.09.2014 N 48/86-С-1). В указанном соглашении стороны также определили порядок взаимодействия при осуществлении совместных действий по организации финансирования объектов строительства и реконструкции автомобильных дорог общего пользования регионального и местного значения, софинансируемых за счет средств федерального бюджета в форме субсидий в рамках реализации Программы, а также по обеспечению контроля за целевым и результативным использованием Субсидий. В пункте 1.2 соглашения стороны определили, что График перечисления субсидий в бюджет Сахалинской области в рамках реализации федеральной целевой программой "Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007 - 2015 годы" (приложение N 1 к Соглашению), составляемый с учетом оценки ожидаемых платежей, а также Перечень объектов строительства и реконструкции автомобильных дорог общего пользования регионального и местного значения, софинансируемых за счет средств федерального бюджета в форме субсидий, предусмотренных на реализацию федеральной целевой программы "Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007 - 2015 годы" (приложение N 2), являются неотъемлемой частью соглашения. В пункте 1.5 соглашения стороны определили, что получателем средств является Правительство Сахалинской области. В пунктах 2.3.6 и 2.3.7 соглашения стороны предусмотрели те же обязанности Правительства Сахалинской области, что и в пунктах 2.3.6, 2.3.7 соглашения от 18.09.2014 N 48/86-С.

Согласно Приложениям N 1,2 к указанному соглашению в нем согласован график перечисления субсидий и перечень объектов, на строительство которых перечисляются субсидии. К указанным объектам в 2015 году в части, именуемой "Формирование автодорожной сети в местах размещения рыбоводных заводов на островах Итуруп и Кунашир", в том числе отнесены следующие объекты:

- "Строительство автомобильной дороги к лососевому рыбоводному заводу на реке Саратовка, о. Итуруп";

- "Строительство автомобильной дороги к лососевому рыбоводному заводу на озере Благодатное, о. Итуруп";

- "Строительство автомобильной дороги к лососевому рыбоводному заводу на озере Лебединое, о. Итуруп".

28.10.2014 между Росавтодором и Правительством Сахалинской области заключено дополнительное соглашение N 1 к соглашению от 18.09.2014 N ФДА 48/86-с-1, которым внесены изменения в приложения NN 1, 2 к соглашению - в график перечисления субсидий и перечень объектов, на строительство которых перечисляются субсидии. В частности, в разделе 2014 год в части, именуемой "Формирование автодорожной сети в местах размещения рыбоводных заводов на островах Итуруп и Кунашир", указаны следующие объекты:

- "Строительство автомобильной дороги к лососевому рыбоводному заводу на озере Рейдовое, о. Итуруп";

- "Строительство автомобильной дороги к лососевому рыбоводному заводу на озере Лагунное (р. Первушина), о. Кунашир".

В перечень объектов в части, именуемой "Формирования автодорожной сети в местах размещения рыбоводных заводов на островах Итуруп и Кунашир", на 2015 год включены:

- "Строительство автомобильной дороги к лососевому рыбоводному заводу на реке Саратовка, о. Итуруп";

- "Строительство автомобильной дороги к лососевому рыбоводномузаводу на озере Благодатное, о. Итуруп";

- "Строительство автомобильной дороги к лососевому рыбоводному заводу на озере Лебединое, о. Итуруп".

В соответствии с Перечнем объектов на 2014 год к Соглашению N ФДА 48/86-С-1, заказчиком строительства и реконструкции автомобильных дорог в целях реализации ФЦП "Развитие Курильских островов" являлись Сахавтодор и МО "Курильский городской округ", за счет средств федерального бюджета в общей сумме 934 896,000 тыс. рублей (с учетом остатка по состоянию на 01.01.2014, потребность в котором подтверждена - 211 363,000 тыс. рублей), за счет средств консолидированного областного бюджета - 116 700,000 тыс. рублей (с учетом остатка по состоянию на 01.01.2014 - 13 427,932 тыс. рублей и средств бюджета муниципального образования 1 951,900 тыс. рублей), в том числе по объектам:

"а/д Курильск - Рейдовое", средства федерального бюджета - 363 983,000 тыс. рублей (с учетом остатка по состоянию на 01.01.2014, потребность в котором подтверждена - 39 763,000 тыс. рублей, для погашения кредиторской задолженности), областного бюджета - 64 208,100 тыс. рублей, бюджета муниципального образования -1 951,900 тыс. рублей (получатель МО "Курильский городской округ");

"а/д к ЛРЗ на оз. Лагунное, о. Кунашир", средства федерального бюджета 140 000,000 тыс. рублей, областного бюджета - 10 690,888 тыс. рублей (получатель Сахавтодор);

"а/д к ЛРЗ на оз. Рейдовое, о. Итуруп", средства федерального бюджета -209 550,000 тыс. рублей, областного бюджета - 13 673,771 тыс. рублей (получатель Сахавтодор);

"а/д к ЛРЗ на р. Саратовка, о. Итуруп", средства федерального бюджета -81 700,000 тыс. рублей, областного бюджета - 6 368,856 тыс. рублей, за счет остатков средств бюджетов на 01.01.2014, подтвержденных к использованию в 2014 году (получатель Сахавтодор);

"а/д к ЛРЗ на оз. Лебединое, о. Итуруп", средства федерального бюджета -59 600,000 тыс. рублей, областного бюджета - 4 684,962 тыс. рублей, за счет остатков средств бюджетов на 01.01.2014, подтвержденных к использованию в 2014 году (получатель Сахавтодор);

"а/д к ЛРЗ на оз. Благодатное, о. Итуруп, средства федерального бюджета -30 300,000 тыс. рублей, областного бюджета - 2 374,114 тыс. рублей, за счет остатков средств бюджетов на 01.01.2014, подтвержденных к использованию в 2014 году (получатель Сахавтодор).

В соответствии с Соглашением N ФДА 48/86-С-1 уведомлением от 19.09.2014 N 65/5 (с учетом уточненного уведомления от 05.11.2014 N 65/5) Росавтодором доведены бюджетные назначения до Министерства транспорта и дорожного хозяйства Сахалинской области за счет средств федерального бюджета, предусмотренные на 2014 год, в сумме 723 533,000 тыс. рублей. Также уведомлением от 20.02.2014 N 65/2 Росавтодором доведены бюджетные назначения неиспользованного остатка субсидии за счет средств федерального бюджета на 01.01.2014, потребность в котором подтверждена, в общей сумме 211 363,000 тыс. рублей.

В соответствии с Приказом от 18.02.2015 N 17-р Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Сахалинской области с 18.02.2015 по 27.02.2015 в отношении Министерства транспорта и дорожного хозяйства Сахалинской области проведена проверка, в результате чего 17.03.2015 составлен акт выездной проверки N61-03-017. Согласно указанному акту в результате проверки установлено следующее:

1) по федеральной целевой программе "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2018 года" управлением указано, что средства субсидии из федерального бюджета в общей сумме 722 178,806 тыс. рублей (с учетом остатка, подтвержденного к использованию в 2014 году - 244 007,806 тыс. рублей), софинансирование из областного бюджета в общей сумме 538 452,300 тыс. рублей, министерством использованы в полном объеме.

Фактов нецелевого использования средств федерального бюджета не установлено. Вместе с тем, проверкой установлено, что сроки выполнения работ, услуг, предусмотренные государственными контрактами в соответствии с графиками и объемами сдачи и выполнения работ по вышеуказанному объекту, подрядчиками (ООО "СП "СУ-4" и "ФСК", ГК от 20.11.2012 N 27-05-12; ООО "Тоннельно-мостовой отряд N 30", ГК от 05.09.2014 N 43-02-14-М) и Исполнителями (ОАО "Автодорпроект", ГК от 22.10.2014 N 26-01-15Д; ОАО "Абрис", ГК от 01.12.2014 N 97/3) нарушены. В соответствии с государственными контрактами Сахавтодор предъявил неустойку в адрес ООО "СП "СУ-4" и "ФСК" в общей сумме 771,750 тыс. рублей, в адрес ООО "Тоннельно-мостовой отряд N 30" - 9,463 тыс. рублей, в адрес ОАО "Автодорпроект" - 0,631 тыс. рублей, в адрес ОАО "Абрис" - 5,260 тыс. рублей. На дату окончания проверки оплачена неустойка исполнителем (ОАО Абрис) в полном размере, остальными подрядчиками и исполнителями не оплачена. Других мер, в части обращения в арбитражный суд для принудительного взыскания неустойки за неисполнение обязательств, со стороны заказчика (Сахавтодора) не приняты;

2) по федеральной целевой программе "Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007 - 2015 годы":

- по получателю бюджетных средств - МО "Курильский городской округ" установлено, что согласно данным отчета ф. 0503324, отчетов о состоянии лицевых счетов Министерства, остаток средств федерального бюджета по вышеуказанному объекту по состоянию на 01.01.2014 и на 01.01.2015 не числился. Средства субсидии из федерального бюджета, полученные министерством с последующим доведением администрации в рамках выполнения ФЦП "Развитие Курильских островов" за 2014 год по объекту "а/д Курильск - Рейдово", использованы в общей сумме 304 598,438 тыс. рублей. Софинансирование из областного бюджета и бюджета муниципального образования использованы администрацией на 93,9 % от плана (66 160,000 тыс. рублей), в общем размере 62 156,044 тыс. рублей, пропорционально использованным средствам за счет федерального бюджета;

- по получателю бюджетных средств - Сахавтодор установлено, что согласно данным отчета ф. 0503324, отчетов о состоянии лицевых счетов министерства, остаток средств федерального бюджета по вышеуказанным объектам по состоянию на 01.01.2014 числился в сумме 171 600,000 тыс. рублей, который подтвержден к использованию. Остаток средств федерального бюджета на 01.01.2015 числился в сумме 243 573,618 тыс. рублей, в том числе по объектам:

"а/д к ЛРЗ на оз. Рейдовое о. Итуруп", средства федерального бюджета -178 241,651 тыс. рублей (из них: за счет экономии по сметному расчету, согласно утвержденной цене контракта, в сумме 6 997,658 тыс. рублей; за счет нарушенных сроков выполнения и сдачи работ подрядчиком, согласно установленным Графиком на 2014 год, в сумме 171 243,993 тыс. рублей). Кроме того, за нарушенные сроки Сахавтодором в адрес Подрядчика (ЗАО "Гидрострой") выставлена претензия о взыскании неустойки за просрочку исполнения обязательств в сумме 13 421,110 тыс. рублей, которая до настоящего времени не исполнена. На момент окончания проверки в арбитражный суд для принудительного взыскания неустойки Сахавтодор не обращался;

а/д к ЛРЗ на реке Саратовка, о. Итуруп", средства федерального бюджета -32 253,462 тыс. рублей (из них: за счет экономии по сметному расчету, согласно утвержденной цене контракта, в сумме 6 833,221 тыс. рублей, за счет нарушенных сроков выполнения и сдачи работ подрядчиком, согласно установленным Графиком на 2014 год, в сумме 25 420,241 тыс. рублей). Кроме того, за нарушенные сроки Сахавтодором в адрес Подрядчика (ЗАО "Гидрострой") выставлена претензия о взыскании неустойки за просрочку исполнения обязательств в сумме 484,895 тыс. рублей, которая до настоящего времени не исполнена. На момент окончания проверки в Арбитражный суд для принудительного взыскания неустойки Сахавтодор не обращался"

"а/д к ЛРЗ на оз. Лебединое, о. Итуруп", средства федерального бюджета -2 778,505 тыс. рублей (за счет экономии по сметному расчету подрядных работ, при завершении строительства объекта);

"а/д к ЛРЗ на оз. Благодатное, о. Итуруп" в общей сумме 30 300,000 тыс. рублей (работы не проводились, контракты с подрядчиками Сахавтодором не заключались). При этом доведенное финансирование Росавтодором на лицевой счет министерства по объекту "а/д к ЛРЗ на оз. Благодатное, о. Итуруп" в общей сумме 30 300,000 тыс. рублей на лицевой счет Сахавтодора не доводилось. Также установлено, что средства федерального бюджета для финансирования объекта "а/д к ЛРЗ на оз. Благодатное, о. Итуруп" в министерство от Росавтодора поступили 28 марта 2014 года, за счет подтвержденного остатка к использованию в 2014 году, в сумме 30 300,000 тыс. рублей (платежное поручение от 28.03.2014 N 740). Остаток подтвержден к использованию и доведен по данному объекту, согласно представленному Правительством Сахалинской области в Росавтодор запросу от 18.01.2014 N 2-278 для использования остатков за счет средств федерального бюджета по состоянию на 01.01.2014.

На основании изложенного управлением сделан вывод о том, что министерством не обеспечен контроль за соблюдением сроков выполнения работ в соответствии с графиками производства работ по объектам "а/д к ЛРЗ на оз. Рейдовое о. Итуруп", "а/д к ЛРЗ на реке Саратовка, о. Итуруп", предусмотренный пунктом 2.3.7. Соглашения N ФДА 48/86-С-1, в результате в нарушение статьи 34 БК РФ неэффективное использование средств федерального бюджета по вышеуказанным объектам составило на общую сумму 196 664,234 тыс. рублей (171 243,993 + 25 420,241), то есть министерством не достигнуты заданные результаты с использованием наименьшего объема средств. Кроме того, в результате необоснованного подтверждения потребности в средствах федерального бюджета (заявка на сумму 30 300,000 тыс. рублей) были завышены расходные обязательства Российской Федерации и выделены средства субсидии из федерального бюджета сверх реальной потребности.

За 2014 год не освоено средств федерального бюджета по ФЦП "Развитие Курильских островов" в общей сумме 246 328,258 тыс. рублей, в том числе: 196 664,234 тыс. рублей (171 243,993 + 25 420,241) - за счет не выполнения подрядных работ в установленные сроки; 30 300,000 тыс. рублей - за счет отсутствия инвестора для строительства рыбоводного завода; 19 364,024 тыс. рублей (2 754,640 + 6 997,658 + 6 833,221 + 2 778,505) - за счет экономии средств федерального бюджета, согласно сметным расчетам по государственным контрактам, из них средства в сумме 2 754,640 тыс. рублей на лицевой счет Министерства Росавтодором не доводились.

Согласно представленному годовому отчету министерством Министерству экономического развития Сахалинской области, интегральной показатель эффективности по мероприятиям в рамках ФЦП "Развитие Курильских островов" составил 0,59, т.е. менее 0,83, показатель эффективности ФЦП "Развитие Курильских островов" признается неудовлетворительным.

Таким образом, управлением в акте указано, что министерством в нарушение статьи 34 БК РФ не обеспечено эффективное использование средств федерального бюджета в сумме 226 964,234 тыс. рублей (196 664,234 + 30 300,000), поскольку при наличии и подтверждении потребности в использовании субсидии, допущено не освоение средств, выделенных из федерального бюджета, в том числе по объекту "а/д к ЛРЗ на оз. Благодатное, о. Итуруп" - по причине несвоевременного решения субъектом Российской Федерации организационных вопросов по перераспределению денежных средств на другие объекты или исключению объекта из Перечня объектов на 2014 год к Соглашению N ФДА 48/86-С-1, по объектам "а/д к ЛРЗ на оз. Рейдовое о. Итуруп", "а/д к ЛРЗ на реке Саратовка, о. Итуруп" - не обеспечен контроль за соблюдением сроков выполнения работ в соответствии с графиками производства работ.

Письмом от 17.03.2015 N 61-03-017/418, полученным министерством согласно отметке 18.03.2015, вх. N 1537/15, в министерство направлен акт выездной проверки.

Письмом от 27.03.2015 N 3-08-952/15 министерство в адрес управления направило возражения на акт выездной проверки, в котором указало, что неэффективным в силу статьи 34 БК РФ можно признать использование бюджетных средств, в результате которого не достигнуты заданные результаты. Средства в размере 226 964, 234 рублей министерством использованы не были по причинам, независящим от министерства и по состоянию на 01.01.2015 числились в остатках. Кроме того, министерством указано, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доведены на лицевой счет Сахавтодора в полном объеме, в том числе и средства на финансирование по объекту "а/д к ЛРЗ на оз. Благодатное, о. Итуруп".

26.03.2015 управлением министерству выдано представление, поступившее в министерство 27.03.2015, вх. N 1739/15, согласно которому управлением министерству вменено нарушение в 2014 году статьи 34 БК РФ, выразившееся в неэффективном использовании субсидии (не освоении средств) в денежном выражении 226 964,234 тыс. рублей (30 300,000 + 171 243, 993 + 25 420, 241):

- по объекту "Строительство автомобильной дороги к лососевому рыбоводному заводу на оз. Благодатное, о. Итуруп" вследствие несвоевременного решения субъектом Российской Федерации организационных вопросов по перераспределению денежных средств на другие объекты или исключению объекта из Перечня объектов на 2014 год к Соглашению от 18.09.2014 N ФДА 48/86-С1 при отсутствии инвестора для строительства завода;

- по объектам "Строительство автомобильной дороги к лососевому рыбоводному заводу на озере Рейдовое (р. Минеральный), о. Итуруп", "Строительство автомобильной дороги к лососевому рыбоводному заводу на реке Саратовка, о. Итуруп" вследствие не обеспечения контроля за соблюдением сроков выполнения работ в соответствии с графиками производства работ при невыполнении подрядчиками работ в установленные сроки.

В представлении также указано, что за нарушение сроков выполнения и сдачи работ подведомственное учреждение - Сахавтодор предъявил неустойку в адрес ОАО "Труд" в общей сумме 3 994,601 тыс. рублей, в адрес ЗАО "Гидрострой" - 13 906,005 тыс. рублей, в адрес ООО "СП "СУ-4" и "ФСК" в общей сумме 771,750 тыс. рублей, в адрес ООО "Тоннельно-мостовой отряд N 30" - 9,463 тыс. рублей, в адрес ОАО "Автодорпроект" - 0,631 тыс. рублей, в адрес ОАО "Абрис" - 5,260 тыс. рублей. На дату окончания проверки неустойка подрядчиками (ЗАО "Гидрострой", ООО "СП "СУ-4" и "ФСК", ООО "Тоннельно-мостовой отряд N 30", ОАО "Автодорпроект") не оплачена. Других мер, в части обращения в арбитражный суд для принудительного взыскания неустойки за неисполнение обязательств подрядчиками со стороны Заказчика не приняты.

В связи с выявленным нарушением управление потребовало от министерства: рассмотреть информацию об указанных в данном представлении нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; принять меры выполнения условий в соответствии пунктом 2.3.7 Соглашения N ФДА 48/86-С-1, пунктом 2.3.7 Соглашения N ФДА 48/86-С "О предоставлении в 2014 -2016 годах субсидий из федерального бюджета бюджету Сахалинской области в рамках реализации ФЦП "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2018 года" и требований Бюджетного кодекса РФ о предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджету Сахалинской области путем: 1) обеспечения эффективного использования средств федерального бюджета, предоставленных в виде межбюджетных трансфертов на реализацию мероприятий ФЦП "Развитие Курильских островов", своевременное освоение бюджетных средств; 2) обеспечения принятие мер подведомственным учреждением - Сахавтодором (получателем межбюджетных трансфертов) по взысканию неустойки с подрядчиков (исполнителей) по государственным контрактам, в том числе с ООО "СП "СУ-4" и "ФСК", ООО "Тоннельно-мостовой отряд N 30", ОАО "Автодорпроект", ЗАО "Гидрострой".

Не согласившись с представлением, министерство обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии со статьей 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции считает его подлежащим отмене по следующим основаниям.

Бюджетным кодексом Российской Федерации утверждены принципы формирования бюджетной системы РФ, одним из которых является принцип эффективности использования бюджетных средств (статьи 28 БК РФ).

Согласно положениям статьи 34 БК РФ принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Указанный принцип в силу приведенного определения действует как при составлении, так и при исполнении бюджета. При этом из анализа данного определения следует, что эффективность определяется необходимостью достижения результата. Соответственно, недостижение результата при наличии средств свидетельствует о неэффективности при исполнении бюджета.

Таким образом, соглашаясь с выводом суда первой инстанции, судебная коллегия также считает, что о нарушении принципа эффективности при исполнении бюджета свидетельствует недостижение результата, определенного при составлении бюджета.

Отклоняя доводы министерства, со ссылкой на пункт 23 постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", об обратном, суд первой инстанции правомерно указал, что из разъяснений, содержащихся в указанном пункте, не следует, что нарушение принципа эффективности исполнения бюджета возможно лишь в форме действия, выразившегося в совершении конкретной расходной операции.

В соответствии с положениями статей 158, 162 БК РФ лицами, ответственными за обеспечение результативности использования предусмотренных бюджетных ассигнований, являются как получатели бюджетных средств, так и их главные распорядители (распорядители).

При этом ответственность за обеспечение результативности использования бюджетных средств возложена на всех участников бюджетных правоотношений, которым данные средства передаются.

Удовлетворяя требования заявителя, суд первой инстанции исходил из того, что уполномоченный орган, принимая решение о наличии или отсутствии нарушения норм, регулирующих бюджетные правоотношения, должен не только установить событие нарушения, но и лицо, обязанное совершить действие, несовершение которого является нарушением, а также наличие у такого лица необходимых полномочий (прав) по совершению такого действия, а также правовых средств по их реализации.

Так, суд первой инстанции посчитал, что лицом, ответственным за принятие решения о начале работ, в том числе по проведению закупки, по объекту "Строительство автомобильной дороги к лососевому рыбоводному заводу на оз. Благодатное, о. Итуруп", является не министерство, а Правительство Сахалинской области, поскольку Правительство Сахалинской области является органом исполнительной власти, координирующим работу, подведомственных ему министерств и агентств, по реализации ФЦП в части строительства заводов и дорог к ним, в связи с чем действия министерства в данном случае определяются решениями правительства, как вышестоящего органа исполнительной власти по отношению к министерству, учитывая также и то обстоятельство, что министерство не уполномочено на решение вопросов о строительстве ЛРЗ; именно Правительство Сахалинской области инициировало включение объекта "Строительство автомобильной дороги к лососевому рыбоводному заводу на оз. Благодатное, о. Итуруп" в программу; именно Правительство Сахалинской области является получателем средств субсидии из федерального бюджета на строительство автомобильных дорог (пункт 1.5 соглашения от 18.09.2014 N 48/86-С-1); в соответствии с пунктом 2.3.7 соглашения от 18.09.2014 N 48/86-С-1 правительство приняло на себя обязательства обеспечить контроль за целевым и результативным использованием субсидии, а также за соблюдением сроков выполнения работ в соответствии с графиками производства работ, качеством выполняемых работ, применяемых дорожно-строительных материалов, конструкций и изделий на объектах, включенных в Перечень.

Принимая во внимание вышеизложенные обстоятельства, суд первой инстанции пришел к выводу, что в данном случае министерство не является тем лицом, которое допустило не освоение средств субсидии, выделенных по объекту "Строительство автомобильной дороги к лососевому рыбоводному заводу на оз. Благодатное, о. Итуруп" в 2014, как впрочем, министерство и не является тем органом исполнительной власти Сахалинской области, который в данном случае ответственен за несвоевременное решение организационных вопросов по перераспределению денежных средств на другие объекты или исключению объекта "Строительство автомобильной дороги к лососевому рыбоводному заводу на оз. Благодатное, о. Итуруп" из Перечня объектов на 2014 год к Соглашению от 18.09.2014 N ФДА 48/86-С-1 при отсутствии инвестора для строительства завода.

В отношении нарушения, выразившегося в неэффективном использовании субсидии (не освоение средств) по объектам "Строительство автомобильной дороги к лососевому рыбоводному заводу на озере Рейдовое (р. Минеральный), о. Итуруп", "Строительство автомобильной дороги к лососевому рыбоводному заводу на реке Саратовка, о. Итуруп" вследствие не обеспечения контроля за соблюдением сроков выполнения работ в соответствии с графиками производства работ при невыполнении подрядчиками работ в установленные сроки, суд первой инстанции указал на недоказанность управлением того, что подрядчики по государственным контрактам относятся к числу лиц, в отношении которых министерство наделено какими-либо полномочиями, при том условии, что министерство не является стороной государственных контрактов, заключенных с указанными подрядчиками, а также на отсутствие со стороны управления ссылок на правовые нормы, определяющие право министерства на осуществление контроля за соблюдением сроков выполнения подрядчиками работ по государственным контрактам, заказчиком по которым является учреждение - Сахалинавтодор.

Учитывая отсутствие доказательств того, что именно министерство является лицом ответственным за совершение вмененных ему оспариваемым представлением нарушений, выразившихся в неэффективном использовании субсидии - не освоении средств, а также неисполнимость представления, принимая во внимание нарушение порядка принятия решения о его выдаче, суд первой инстанции пришел к выводу, что оспариваемое представление от 26.03.2015 N 61-03-017/486 не соответствует положениям Бюджетного кодекса Российской Федерации, в связи с чем удовлетворил заявленные министерством требования.

Оценив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия считает вышеуказанные выводы суда первой инстанции ошибочными в силу следующего.

Согласно оспариваемому представлению одним из вмененных министерству нарушений явилось неэффективное использование субсидии - не освоение средств - по объекту "Строительство автомобильной дороги к лососевому рыбоводному заводу на оз. Благодатное, о. Итуруп" вследствие несвоевременного решения субъектом Российской Федерации организационных вопросов по перераспределению денежных средств на другие объекты или исключению объекта из Перечня объектов на 2014 год к Соглашению от 18.09.2014 N ФДА 48/86-С1 при отсутствии инвестора для строительства завода. В частности, из акта проверки следует, что данный объект был включен в перечень объектов, подлежащих строительству в 2014 году, вместе с тем, строительство данного объекта в 2014 году начато не было, несмотря на то, что средства субсидии из федерального бюджета перечислены.

Из материалов дела следует, что объект "Строительство автомобильной дороги к лососевому рыбоводному заводу на оз. Благодатное, о. Итуруп" включен в перечень объектов, подлежащих строительству на основании соглашения от 18.09.2014 N 48/86-С-1 о предоставлении в 2014 - 215 годах субсидий из федерального бюджета бюджету Сахалинской области в рамках реализации федеральной целевой программы "Социально - экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007 -2015 годы".

Как установлено судом апелляционной инстанции, в соответствии с пунктом 1.5 соглашений от 18.09.2014 N ФДА 48/86-С, N ФДА 48/86-С-1 получателем средств федерального бюджета является Правительство Сахалинской области.

В силу пункта 1 статьи 125 Гражданского кодекса Российской Федерации от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Из указанной нормы следует, что субъектом материально-правовых отношений, основанных на праве собственности, является публично-правовое образование (Российская Федерация или субъект Российской Федерации), от имени и в интересах которого действуют специально уполномоченные на то органы государственной власти.

Таким образом, права и обязанности по указанным соглашениям возникли у публично-правового образования - Сахалинской области, а не у Правительства Сахалинской области, подписавшего соглашения.

В соответствии со статьями 29, 34 Устава Сахалинской области Правительство Сахалинской области состоит из высших должностных лиц, в том числе возглавляющих и Министерство транспорта и дорожного хозяйства Сахалинской области. Правительство Сахалинской области осуществляет полномочия через органы исполнительной власти, созданные им.

Компетенция, порядок организации и деятельности органов исполнительной власти Сахалинской области определяются положениями об органах исполнительной власти Сахалинской области, утверждаемыми Правительством Сахалинской области.

Положением о Министерстве транспорта и дорожного хозяйства Сахалинской области, утвержденного постановлением Правительства Сахалинской области N 384 от 21.09.2011 установлено, что Министерство транспорта и дорожного хозяйства Сахалинской области является органом исполнительной власти Сахалинской области.

Министерство осуществляет функции по выработке и реализации региональной политики в сфере дорожного хозяйства. Одной из основных задач министерства является выработка и реализация региональной государственной политики в сфере транспорта и дорожного хозяйства. Также министерство осуществляет полномочия в установленной сфере деятельности, в частности разрабатывает, в том числе совместно с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, другими органами исполнительной власти Сахалинской области концепции и программы по развитию транспортного комплекса и дорожного хозяйства на территории Сахалинской области; реализует отдельные полномочия в соответствии с бюджетным законодательством; осуществляет дорожную деятельность в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения через подведомственные учреждения и государственные унитарные дорожные предприятия Сахалинской области, созданные с целью выполнения работ по содержанию и ремонту автомобильных дорог общего пользования, необходимых для обеспечения сохранности автомобильных дорог, улучшения их транспортно-эксплуатационного состояния и безопасной эксплуатации.

Таким образом, права и обязанности по реализации политики в области дорожного строительства возложены на министерство нормативным правовым актом - Положением о министерстве.

В связи с вышеизложенным, судебная коллегия считает, что вывод суда первой инстанции о возникновении обязанностей по исполнению от имени Сахалинской области соглашений только у Правительства Сахалинской области не соответствует непосредственно действующему Положению о министерстве.

Как указывалось выше, Правительство Сахалинской области уполномочено подписать соглашение, между тем выполнять его обязан уполномоченный по компетенции на осуществление политики в области дорожной деятельности исполнительный орган - Министерство транспорта и дорожного хозяйства Сахалинской области, поскольку именно министерство осуществляет дорожную деятельность, для чего в порядке организации работы привлекает к выполнению возложенных на министерство задач организации, такие как Сахалинавтодор.

При этом судебная коллегия принимает во внимание, что другие органы государственной власти субъекта, наделенные полномочиями на реализацию дорожной политики, в Сахалинской области отсутствуют. Министерство наделено всей полнотой прав, необходимых для выполнения возложенных функций.

В соответствии с пунктом 6.1 Положения о министерстве Министерство несет ответственность за нарушение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, Устава Сахалинской области, законов Сахалинской области и иных нормативных правовых актов Сахалинской области, а также обеспечивает соответствие принимаемых им правовых актов действующему законодательству Российской Федерации и Сахалинской области.

При таких обстоятельствах, учитывая полномочия, перечисленные в Положении о министерстве, министерство, являясь единственным уполномоченным органом государственной власти Сахалинской области в области дорожной деятельности, несет ответственность за неисполнение статьи 34 БК РФ, федерального закона о федеральном бюджете, Федеральной целевой программы, утвержденной Правительством и невыполнение заключенного в целях их реализации соглашений.

Кроме того, суд апелляционной инстанции также принимает во внимание, что согласно Закону Сахалинской области от 05.12.2013 N 112-ЗО "Об областном бюджете Сахалинской области на 2014 годи на плановый период 2015 и 2016 годов" министерство является главным администратором доходов и главным распорядителем межбюджетных трансфертов, зачисляемых в 2014 году в доходы областного бюджета на реализацию мероприятий Федеральной целевой программы "Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007-2015 годы".

В связи с этим, министерство - орган исполнительной власти субъекта, исполнитель и участник Федеральной целевой программы, как главный распорядитель средств, является участником бюджетного процесса.

Не оспаривая сам факт не освоения бюджетных средств, министерство, вместе с тем, указывает на нецелесообразность строительства объекта "Строительство автомобильной дороги к лососевому рыбоводному заводу на оз. Благодатное, о. Итуруп" при отсутствии инвестора для строительства завода.

Однако судебная коллегия, соглашаясь с доводами апелляционной жалобы, считает, что, действительно, завод и дорога - разные объекты строительства, в связи с этим, поскольку федеральным законодательством предусмотрено строительство и софинансирование строительства дорог, соответствующие изменения в федеральное законодательство и соглашения не были внесены, несмотря на переписку областных органов исполнительной власти, соответственно подлежат исполнению нормы действующего законодательства.

При этом судебная коллегия учитывает, что министерством необходимые меры начали приниматься только в сентябре 2014 года, когда министерством в адрес губернатора Сахалинской области было направлено письмо от 04.09.2014 N 4.1-07/1-2296/14-0 на получение разрешения об исключении объекта из Перечня пусковых объектов на 2014 год, несмотря на то, что информация о том, что инвестор строительства рыбоводного завода на о. Благодатное, о. Итуруп - ООО "Континент" планирует начинать строительство завода только в мае 2016 года. Решение Губернатора Сахалинской области об исключении объекта датировано 12.09.2014. При этом меры по распределению в 2014 году средств, предназначенных по данному объекту в сумме 30 300,000 тыс. руб., на строительство других объектов к рыбоводным заводам по мероприятию "Формирование автодорожной сети в местах размещения рыбоводных заводов на о. Итуруп и о. Кунашир", министерством приняты не были, что подтверждается заключенным дополнительным соглашением от 28.10.2014 N 1 к соглашению N ФДА 48/86-С-1, с тем же распределенным объемом средств федерального бюджета на 2014 год по объекту "а/д ЛРЗ на оз. Благодатное, о. Итуруп" в сумме 30 300,000 тыс. руб.

Из оспариваемого представления следует, что министерству также в качестве нарушения вменено неэффективное использование субсидии (не освоение средств) по объектам "Строительство автомобильной дороги к лососевому рыбоводному заводу на озере Рейдовое (р. Минеральный), о. Итуруп", "Строительство автомобильной дороги к лососевому рыбоводному заводу на реке Саратовка, о. Итуруп" вследствие не обеспечения контроля за соблюдением сроков выполнения работ в соответствии с графиками производства работ при невыполнении подрядчиками работ в установленные сроки.

Суд апелляционной инстанции полагает, что вывод суда первой инстанции о том, что управлением необоснованно указано на необеспечение контроля за соблюдением графика выполнения работ без ссылок на нормы бюджетного законодательства, ошибочным, поскольку в соответствии со статьей 158 БК РФ главный распорядитель бюджетных средств обладает бюджетными полномочиями, в том числе:

- обеспечивает результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств;

- обеспечивает соблюдение получателями межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, а также иных субсидий и бюджетных инвестиций, определенных настоящим Кодексом, условий, целей и порядка, установленных при их предоставлении.

Более того, обязанность министерства по контролю за целевым и результативным использованием субсидий, а также соблюдением сроков выполнения работ в соответствии с графиками производства работ предусмотрена пунктом 2.3.7 соглашений, как уполномоченного исполнительного органа Сахалинской области в целях реализации политики в сфере дорожной деятельности.

Кроме того, Постановлением Правительства Сахалинской области от 29.11.2010 N 583 утвержден Порядок осуществления финансового контроля исполнительными органами государственной власти Сахалинской области.

Указанным постановлением органам исполнительной власти субъекта (которым является и министерство) предписано применять Порядок N 583 в целях обеспечения правомерного, целевого, эффективного использования средств областного бюджета, контроля за операциями с бюджетными средствами получателей средств (в том числе казенных учреждений), за исполнением бюджетов муниципальных образований Сахалинской области, являющихся получателями межбюджетных трансфертов.

Согласно пункту 3.2 Порядка N 583 главные распорядители средств областного бюджета в рамках сферы деятельности осуществляют текущий контроль в ходе использования получателями субсидий, субвенций областного бюджета в соответствии с условиями и целями, определенными при предоставлении указанных средств из бюджета; последующий контроль путем проведения проверок подведомственных (распорядителей) получателей бюджетных средств - на предмет правомерного, целевого и эффективного использования средств областного бюджета, а также автономных, бюджетных учреждений, индивидуальных предпринимателей, унитарных предприятий и других юридических лиц, а также муниципальных образований, которые получили субсидии из областного бюджета в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, - на предмет использования субсидий (субвенций), выделенных из областного бюджета, в соответствии с целями и условиями их предоставления.

В соответствии с пунктом 4.5 Порядка N 583 в зависимости от проверяемого объекта и темы проверки в ходе ее проведения в рамках полномочий работниками субъекта финансового контроля проводятся контрольные мероприятия по изучению использования средств областного бюджета, полученных в виде трансфертов (включая субвенции и субсидии, выделенные из бюджета Сахалинской области организациям любых форм собственности, бюджетные кредиты и инвестиции); эффективности (экономичности, продуктивности и результативности) использования бюджетных средств.

Порядком N 583 определены виды проверок, порядок их планирования и проведения, оформления результатов контрольных мероприятий, а также утверждена форма отчета о результатах финансового контроля.

Вместе с тем, доказательства, свидетельствующие об осуществлении министерством контроля в целях обеспечения получателями правомерного, целевого, эффективного использования средств, за использованием средств Сахавтодором, учредителем которого от имени Сахалинской области выступает министерство, являющееся вышестоящим ведомством, или муниципальными образованиями, в материалах дела отсутствуют.

Также судебная коллегия не согласна с выводом суда первой инстанции о том, что поскольку министерство не является стороной государственных контрактов, оно не наделено какими-либо полномочиями в отношении подрядчиков. Соглашаясь с доводами апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции считает необходимым отметить, что управлением вменялось министерству необеспечение контроля ни как стороне государственного контракта, а как уполномоченному органу на реализацию политики в области дорожной деятельности по федеральному соглашению, обязанному организовать и контролировать принятых на себя Сахалинской областью обязательств по строительству дорог в соответствии с Положением о министерстве.

Поскольку министерство, являясь уполномоченным органом Сахалинской области, с использованием выделенных из федерального бюджета средств имело возможность и обязано было организовать должным образом дорожное строительство и обеспечить выполнение условий соглашения о предоставлении в 2014-2015 годах субсидий из федерального бюджета, заключенного между Федеральным дорожным агентством и правительством Сахалинской области, факт нарушения подтверждается материалами дела.

При изложенных обстоятельствах, вывод о неэффективном использовании средств, полученных на реализацию Федеральной целевой программы "Развитие Курильских островов" по объектам "автомобильная дорога к лососевому рыбоводному заводу на оз. Рейдовое, о. Итуруп", "автомобильная дорога к лососевому рыбоводному заводу реке Саратовка, о. Итуруп", "автомобильная дорога к лососевому рыбоводному заводу на оз. Благодатное, о. Итуруп" в общей сумме 226 964,234 тыс. руб. (196 664,234 + 30 300,000), правомерен, поскольку министерством вследствие ненадлежащего исполнения бюджетных полномочий, не обеспечены ни максимальная результативность в использовании средств - достижении заданного результата с использованием наименьшего объема средств, ни минимальная результативность в их использовании - достижение заданного результата при использовании средств, утвержденных бюджетом на эти цели.

Таким образом, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что оспариваемое представление правомерно было выдано именно министерству, являющемуся уполномоченным органом исполнительной власти Сахалинской области в области строительства дорог.

Также судебная коллегия не согласна с выводом суда первой инстанции о неисполнимости оспариваемого представления с учетом установленных для его исполнения сроков, а также о его несоответствии положениям Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Так, делая вывод о неисполнимости пункта 2 представления, суд первой инстанции исходил из положений главы 24 БК РФ, согласно которой исполнение бюджета осуществляется в течение финансового года, который в соответствии со статьей 12 БК РФ соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря. В связи с этим, по мнению суда первой инстанции, обеспечить выполнение требований, содержащихся в подпункте 1 пункта 2 резолютивной части представления, в течение срока, установленного для предоставления информации о рассмотрении и исполнении представления, в силу приведенных норм Бюджетного кодекса Российской Федерации невозможно.

В соответствии со статьей 270.2 БК РФ в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органы государственного (муниципального) финансового контроля составляют представления и (или) предписания.

Под представлением понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений (пункт 2 статьи 270.2 БК РФ).

В подпункте 1 пункта 2 представления указано, что министерство должно принять меры выполнения требований Бюджетного кодекса Российской Федерации о предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджету Сахалинской области путем обеспечения эффективного использования средств федерального бюджета, предоставленных в виде субсидии, и своевременного их освоения.

Судебная коллегия считает, что установленный управлением срок в 30 дней является обоснованным, достаточным для того, чтобы рассмотреть представление, разработать меры для недопущения нарушений бюджетного законодательства в будущем и направить соответствующую информацию в управление.

Довод министерства о том, что ко времени направления управлением представления финансовый год уже завершился, в связи с чем выполнить требование управления о своевременном освоении средств федерального бюджета, невозможно, судом апелляционной инстанции не принимается, поскольку бюджетное законодательство не содержит требований устранить нарушение в том же финансовом году, в котором было выдано представление.

Вывод суда первой инстанции о том, что оспариваемое представление носит неопределенный характер, поскольку в подпункте 2 пункта 2 представления указано на необходимость принятия мер выполнения требований Бюджетного кодекса Российской Федерации о предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджету Сахалинской области путем обеспечения принятия мер подведомственным учреждением по взысканию неустойки с подрядчиков по государственным контрактам, однако, в тоже время, управление не указало способы обеспечения принятия данных мер, а именно не указаны конкретные действия, которые должно совершить министерство, судебная коллегия считает ошибочным, поскольку данное обстоятельство не свидетельствует о его незаконности.

Как указывалось выше, из буквального содержания пункта 2 статьи 270.2 БК РФ следует, что в представлении должна содержаться информация о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

Из оспариваемого представления усматривается, что в нем отражены конкретные нарушения, допущенные министерством, а также в нем указано на обязанность устранить причины и условия, способствовавшие совершению выявленных нарушений, и на принятие мер по недопущению таких нарушений в дальнейшем, что свидетельствует о соответствии его требованиям, предъявляемым к его содержанию пунктом 2 статьи 270.2 БК РФ.

Ссылаясь на отсутствие в представлении управления указаний на конкретные мероприятия, которые должно совершить министерство для устранения причин и условий, способствовавших совершению выявленных нарушений, суд первой инстанции, в свою очередь, не сослался на нормы права, которыми такое требование предусмотрено.

Кроме того, поскольку в силу возложенных полномочий орган государственного (муниципального) финансового контроля только выявляет нарушения нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, установление причин и условий таких нарушений возложено на лицо, допустившее нарушения, и исходя из конкретных нарушений и обстоятельств этому способствовавших, принимает конкретные меры, которые, по его мнению, позволят устранить и не допустить впредь эти нарушения.

В отличие от предписания, направленного на устранение самих нарушений, вынесение представления имеет направленность профилактического характера, соответственно детализирование способов и форм проведения соответствующих мероприятий означало бы неоправданное вмешательство в деятельность министерства.

Удовлетворяя требования министерства, суд первой инстанции также пришел к выводу о нарушении управлением порядка принятия решения о его выдачи в силу того, что оспариваемое представление вынесено управлением до истечения срока, предоставленного объекту контроля для направления возражений, а также до истечения срока, в течение которого материалы проверки могут быть дополнены объектом контроля. Более того, по мнению суда первой инстанции, согласно приведенным нормам управление при наличии письменных возражений от объекта контроля, а также при предоставлении дополнительных материалов должно принять решение о назначении внеплановой выездной проверки.

В соответствии с пунктами 64, 65 Правил осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2013 года N 1092 (далее - Правила N1092), акт выездной проверки (ревизии) в течение 3 рабочих дней со дня его подписания вручается (направляется) представителю объекта контроля. Объект контроля вправе представить письменные возражения на акт выездной проверки (ревизии) в течение 10 рабочих дней со дня его получения. Письменные возражения объекта контроля прилагаются к материалам выездной проверки (ревизии).

Из смысла приведенных положений следует, что представленные объектом контроля возражения приобщаются к материалам проверки в качестве фиксации факта несогласия объекта контроля с актом проверки.

Как следует из материалов проверки, акт проверки от 17.03.2015 N 61-03-017 направлен министерству с сопроводительным письмом и получен последним 18.03.2015, о чем свидетельствует штамп на письме управления. Оспариваемое представление выдано 26.03.2015, то есть до истечения срока, предоставленного объекту контроля для направления возражений - 10 рабочих дней.

Суд апелляционной инстанции полагает, что вынесение управлением оспариваемого представления до истечения десятидневного срока, установленного для представления министерством возражений, в рассматриваемом случае не привело к нарушению прав и законных интересов заявителя.

27.03.2015 - в пределах установленного срока в 10 рабочих дней - письмом N 3-08-952/15 министерство направило в управление соответствующие возражения. Правила осуществления Росфиннадзором полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2013 года N 1092, не обязывают управление выносить письменное заключение по результатам рассмотрения возражений и направлять его объекту контроля.

Вместе с тем, управление рассмотрело представленные возражения, что подтверждается письмом управления от 10.04.2015 N 61-03-017/569. Таким образом, вынесение управлением представления до истечения десятидневного срока для представления возражений объектом контроля не является существенным нарушением порядка рассмотрения материалов проверки и принятия решения по ее результатам, поскольку заявителю было обеспечено его право на представление возражений.

В силу пункта 67 Правил N 1092 по результатам рассмотрения акта и иных материалов выездной проверки (ревизии) руководитель (заместитель руководителя) Службы (ее территориального органа) принимает решение:

а) о направлении предписания и (или) представления объекту контроля и (либо) наличии оснований для направления уведомления о применении бюджетных мер принуждения;

б) об отсутствии оснований для направления предписания, представления и уведомления о применении бюджетных мер принуждения;

в) о назначении внеплановой выездной проверки (ревизии), в том числе при представлении объектом контроля письменных возражений, а также дополнительных информации, документов и материалов, относящихся к проверяемому периоду, влияющих на выводы, сделанные по результатам выездной проверки (ревизии).

Таким образом, руководитель (заместитель руководителя) Службы (ее территориального органа) принимает решение о назначении внеплановой выездной проверки (ревизии) при представлении объектом контроля письменных возражений, а также дополнительных информации, документов и материалов, относящихся к проверяемому периоду, только в том случае, если представленные объектом контроля возражения или дополнительные документы влияют на выводы, сделанные по результатам выездной проверки (ревизии).

Однако заявитель не привел доказательств того, что представленные возражения содержали иные доводы кроме тех, которые были приведены в ходе проверки, дополнительных документов министерством также не представлялось.

При таких обстоятельствах, довод управления об отсутствии нарушения прав и законных интересов заслуживает внимания и принимается судебной коллегией.

Кроме того, в соответствии с пунктом 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов органов местного самоуправления арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, а также устанавливает, нарушает ли оспариваемый акт права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ для заявителя такое нарушение прав и законных интересов должно быть реальным, выражаться в виде определенных и вещественных неблагоприятных конкретно для него последствий от такого нарушения закона. То есть, как указано в данной норме, последствием такого нарушения закона должно быть либо возложение на заявителя каких-либо обязанностей, либо создание для него иных препятствий для осуществления им предпринимательской и иной экономической деятельности.

Кроме того, установленные главой 24 АПК РФ особенности распределения бремени доказывания не отменяют общего правила доказывания, закрепленного в части 1 статьи 65 АПК РФ, согласно которому каждое участвующее в деле лицо должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается в обоснование своих доводов и возражений. То есть, применительно к делам, рассматриваемым в порядке главы 24 АПК РФ, заявитель, ссылаясь на наличие нарушений его прав и законных интересов вследствие совершения должностным лицом государственного органа противоречащих закону действий (бездействия), вынесения того или иного акта, должен указать суду, в чем конкретно выразились данные нарушения и представить надлежащие доказательства наличия этих нарушений и неблагоприятных последствий.

Таким образом, представление управления может быть признано недействительным только при наличии совокупности двух условий: несоответствия указанного акта закону и нарушения им прав и законных интересов общества.

Отсутствие хотя бы одного из условий, является основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.

Изучением текста оспариваемого представления не следует, что оно может каким-либо образом нарушать права и интересы заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что возлагает на заявителя какие-либо дополнительные обязательства.

Так, из текста оспариваемого представления следует, что управление обязывает министерство в срок не позднее 30 календарных дней с даты получения представления рассмотреть информацию об указанных в представлении нарушениях бюджетного законодательства и принять меры по выполнению условий спорных соглашений и проинформировать управление о результатах исполнения.

При этом заявителем не оспаривается, что у управления отсутствуют соответствующие полномочия по привлечению министерства к административной ответственности, несмотря на ошибочное предупреждение в тексте представления об административной ответственности за неисполнение в установленный срок требований представления.

Доводы министерства о том, что оспариваемое представление нарушает их права, поскольку оно необоснованно вменяет нарушение министерству нарушение бюджетного законодательства и незаконно возлагает обязанность по выполнению заведомо невыполнимых требований подлежит отклонению ввиду необоснованности и беспредметности, в силу того, что данные основания направлены на установление судом несоответствия представления закону.

Наличие представления при вышеуказанных обстоятельствах само по себе не свидетельствует о совершении министерством виновных действий, являющихся основанием для его привлечения к административной ответственности. Кроме того, в настоящее время в любом случае истекли сроки привлечения министерства к административной ответственности.

Таким образом, представление управления фактически направлено на выполнение министерством бюджетного законодательства, при этом, не возлагает на министерство каких-либо дополнительных обязательств, не влечет для последнего каких-либо негативных последствий, временных или финансовых затрат.

Министерство не обосновало и не представило ни одного довода о том, что оспариваемое представление нарушает его права и интересы в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Как было указано выше, отсутствие доказательств нарушения оспариваемым актом прав и интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Сахалинской области от 19.10.2015 по делу N А59-1546/2015 отменить.

В удовлетворении требований Министерства транспорта и дорожного хозяйства Сахалинской области отказать.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Сахалинской области в течение двух месяцев.

Председательствующий

Е.Л. Сидорович

Судьи

В.В. Рубанова Т.А. Солохина