Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19 января 2016 г. N 19АП-7253/15

г. Воронеж

19 января 2016 г.

Дело N А36-565/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 12.01.2016.

Постановление в полном объеме изготовлено 19.01.2016.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Миронцевой Н.Д.,

судей Донцова П.В.,

Протасова А.И.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Выборновой И.В.,

при участии:

от Управления имущественных и земельных отношений Липецкой области: Овчинникова О.С., представитель по доверенности от 06.07.2015 N 4889-01;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Липецкой области: Шелестенко Д.А., представитель по доверенности от 11.01.2016,

рассмотрев апелляционную жалобу Управления имущественных и земельных отношений Липецкой области на решение Арбитражного суда Липецкой области от 22.10.2015 по делу N А36-565/2014 (судья Хорошилов А.А.) по заявлению Управления имущественных и земельных отношений Липецкой области к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Липецкой области о признании недействительными решения от 31.01.2014 и предписания N3 от 31.01.2014,

УСТАНОВИЛ:

Управление имущественных и земельных отношений Липецкой области (далее - Управление, заявитель) 11.02.2014 обратилось в Арбитражный суд Липецкой области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Липецкой области (далее - Липецкое УФАС России) о признании недействительными решения от 31.01.2014 и предписания N 3 от 31.01.2014.

Решением Арбитражного суда Липецкой области от 22.10.2015 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Считая принятое решение незаконным и необоснованным, Управление имущественных и земельных отношений Липецкой области обратилось в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить данное решение полностью и принять по делу новый судебный акт.

Ссылается на неполное выяснение судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствие выводов, изложенных в решении обстоятельствам дела.

Указывает, что часть запрошенных договоров, копии которых не были представлены, не имеют отношения к предмету проверки.

В судебном заседании представитель УФАС России по Липецкой области апелляционную жалобу поддержал.

Представитель Управления имущественных и земельных отношений Липецкой области возражал против ее удовлетворения.

В ходе судебного разбирательства установлено следующее.

Липецким УФАС России был издан приказ N 290 от 17.10.2013 "О проведении внеплановой выездной проверки", которым предусматривалось проведение проверки в отношении Управления в период с 28.10.2013 по 28.11.2013 на предмет соблюдения требований Федерального закона от 26.07.2013 N 35-ФЗ "О защите конкуренции".

В качестве основания для проведения внеплановой выездной проверки Управления указано: исполнение поручения ФАС России от 29.01.2013 N ИА/2803-ПР/13 и исполнение поручения первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации И.И. Шувалова от 29.11.2012 N ИШ-П9-7245, в соответствии с которыми УФАС было предписано провести проверки органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение на рынках жилищного строительства и производства строительных материалов на предмет соблюдения требований антимонопольного законодательства.

Приказом Липецкого УФАС России N 321 от 21.11.2013 "О продлении срока проведения внеплановой выездной проверки" срок проведения внеплановой выездной проверки Управления был продлен до 25.01.2014.

Управление имущественных и земельных отношений Липецкой области 10.12.2013 обратилось в Арбитражный суд Липецкой области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Липецкой области о признании недействительным приказа Липецкого УФАС России N 290 от 17.10.2013 "О проведении внеплановой выездной проверки", о признании недействительным приказа Липецкого УФАС России N 321 от 21.11.2013 "О продлении срока проведения внеплановой выездной проверки", о признании незаконными действий Липецкого УФАС России по проведению внеплановой выездной проверки Управления имущественных и земельных отношений Липецкой области.

Заявление Управления было принято Арбитражным судом Липецкой области, было возбуждено производство по делу N А36-6246/2013.

Решением Арбитражного суда Липецкой области от 13.03.2014 по делу N А36-6246/2013 заявленные требования были удовлетворены.

Постановлением Девятнадцатого Арбитражного апелляционного суда от 09.07.2014 решение Арбитражного суда Липецкой области от 13.03.2014 по делу N А36-6246/2013 было оставлено без изменений.

Постановлением от 08.10.2014 Арбитражный суд Центрального округа полностью отменил решение Арбитражного суда Липецкой области от 13.03.2014, постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.07.2014 по делу N А36-6246/2013 и отказал Управлению имущественных и земельных отношений Липецкой области в удовлетворении требования о признании недействительным (незаконным) приказа Управления Федеральной антимонопольной службы по Липецкой области от 17.10.2013 N 290 "О проведении внеплановой выездной проверки". В остальной части дело N А36-6246/2013 было направлено арбитражным судом кассационной инстанции на новое рассмотрение в Арбитражный суд Липецкой области. Определением судьи Верховного Суда РФ N 310-КГ14-6832 от 20.01.2015 Управлению имущественных и земельных отношений Липецкой области отказано в передаче его кассационной жалобы на постановление Арбитражного суда Центрального округа от 08.10.2014 по делу N А36-6246/2013 Арбитражного суда Липецкой области для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ.

Таким образом, законность приказа N 290 от 17.10.2013 "О проведении внеплановой выездной проверки" подтверждена вступившим в законную силу постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 08.10.2014 по делу N А36-6246/2013.

В ходе осуществления мероприятий по контролю на основании приказа N 290 от 17.10.2013 Липецким УФАС России в адрес Управления было направлено требование N 7166-02 от 24.12.2013 о предоставлении в течение трех рабочих дней с даты получения требования документов (информации), а именно заверенных копий договоров с указанием их конкретных номеров и дат.

Требование N 7166-02 от 24.12.2013 было получено Управлением 25.12.2013.

В соответствии с письмом от 27.12.2013 N 15054-08 Управление частично исполнило требование N 7166-02 от 24.12.2013, представив 30.12.2013 в антимонопольный орган заверенные копии 14 договоров аренды земельных участков, а также указало на необоснованность истребования остальных договоров по причине их неотносимости к предмету проверки.

Руководителем Липецкого УФАС России 14.01.2014 года был издан приказ N 4 о возбуждении дела N 3 по признакам нарушения Управлением части 1 статьи 25 Федерального закона от 26.07.2006 N 35-ФЗ "О защите конкуренции" и создании комиссии по рассмотрению данного дела.

Решением от 31.01.2014 по делу N 3 комиссия Липецкого УФАС России признала в Управление нарушившим ч.1 ст.25 ФЗ "О защите конкуренции" (далее - решение от 31.01.2014). Как следует из содержания решения от 31.01.2014, нарушение ч. 1 ст. 25 ФЗ "О защите конкуренции" выразилось в непредставлении Управлением антимонопольному органу в полном объеме документов, указанных в требовании N 7166-02 от 24.12.2013.

На основании решения от 31.01.2014 комиссия Липецкого УФАС России выдала предписание N 3 от 31.01.2014, которым обязала Управление в срок до 13.02.2014 прекратить нарушение антимонопольного законодательства путем предоставления ранее запрошенной информации по требованию N 7166-02 от 24.12.2013.

Управление, полагая, что решение от 31.01.2014 и выданное на его основании предписание N 3 от 31.01.2014 приняты комиссией Липецкого УФАС России незаконно, обратилось в Арбитражный суд Липецкой области с заявленными требованиями.

Исследовав материалы дела, суд пришел к следующему.

Частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (АПК РФ) определено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом ненормативные правовые акты могут быть признаны недействительными только при наличии одновременно двух условий, а именно, не соответствия закону или иному нормативному правовому акту и нарушения прав и законных интересов заявителя.

В силу части 1 статьи 49 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" Комиссия УФАС при принятии решения по делу о нарушении антимонопольного законодательства:

1) оценивает доказательства и доводы, представленные лицами, участвующими в деле;

2) оценивает заключения и пояснения экспертов, а также лиц, располагающих сведениями о рассматриваемых комиссией обстоятельствах;

3) определяет нормы антимонопольного и иного законодательства Российской Федерации, нарушенные в результате осуществления рассматриваемых комиссией действий (бездействия);

4) устанавливает права и обязанности лиц, участвующих в деле;

5) разрешает вопрос о выдаче предписаний и об их содержании, а также о необходимости осуществления других действий, направленных на устранение и (или) предотвращение нарушения антимонопольного законодательства, в том числе вопрос о направлении материалов в правоохранительные органы, об обращении в суд, о направлении предложений и рекомендаций в государственные органы или органы местного самоуправления.

Согласно п. 11 ч. 1 ст. 23 ФЗ "О защите конкуренции" к полномочиям антимонопольного органа отнесено проведение проверок соблюдения антимонопольного законодательства коммерческими организациями, некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, физическими лицами.

В силу ч. 1 ст. 25.1 ФЗ "О защите конкуренции" в целях осуществления контроля за соблюдением антимонопольного законодательства антимонопольный орган вправе проводить плановые и внеплановые проверки федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, коммерческих и некоммерческих организаций, физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей (далее также - проверяемое лицо). Некоммерческие организации подлежат проверке исключительно в части соблюдения ими положений статей 10, 11, 14 - 17.1, 19 - 21 настоящего Федерального закона при осуществлении ими предпринимательской деятельности или координации экономической деятельности других хозяйствующих субъектов. На основании настоящего Федерального закона не могут проводиться проверки соответствия деятельности некоммерческих организаций целям деятельности, предусмотренным учредительными документами таких организаций. Плановые и внеплановые проверки проводятся в форме выездных и документарных проверок.

Согласно ч. 4 ст. 25.1 ФЗ "О защите конкуренции" основаниями для проведения внеплановой проверки являются в том числе:

материалы, поступившие из правоохранительных органов, других государственных органов, из органов местного самоуправления, от общественных объединений, от Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, уполномоченных по защите прав предпринимателей в субъектах Российской Федерации и указывающие на признаки нарушения антимонопольного законодательства;

истечение срока исполнения предписания, выданного по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, или при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией в порядке, установленном главой 7 настоящего Федерального закона;

поручения Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

обнаружение антимонопольным органом признаков нарушения антимонопольного законодательства.

Приказом ФАС России от 25.05.2012 N 340 утвержден "Административный регламент Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по проведению проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства Российской Федерации" (Зарегистрировано в Минюсте России 18.06.2012 N 24593, далее - Административный регламент N 340), который дополнительно регламентирует такие вопросы, как: предмет государственного контроля; права и обязанности должностных лиц антимонопольного органа при осуществлении государственного контроля (надзора); права и обязанности лиц, в отношении которых осуществляются мероприятия по контролю (надзору); состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур (действий), требования к порядку их выполнения.

В силу части 9 статьи 25.1 Федерального закона N 135-ФЗ срок проведения проверки составляет не более чем один месяц с даты начала ее проведения, указанной в приказе, по дату передачи или направления по почте проверяемому лицу акта проверки. В исключительных случаях на основании мотивированных предложений должностных лиц, проводящих проверку, указанный срок может быть продлен на два месяца руководителем антимонопольного органа.

К основанию продления срока проведения проверки относится необходимость проведения экспертиз, исследований, испытаний, осуществления перевода на русский язык документов, представленных проверяемым лицом на иностранном языке, и других необходимых мероприятий, без которых невозможно оценить соответствие деятельности проверяемого лица требованиям антимонопольного законодательства. При этом порядок продления срока проведения проверки устанавливается федеральным антимонопольным органом (часть 10 статьи 25.1 Федерального закона N 135-ФЗ).

Общий срок проведения проверки составляет не более трех месяцев (пункт 3.49 Административного регламента N 89).

В силу пункта 11 части 1 статьи 23 ФЗ "О защите конкуренции" антимонопольный орган проводит проверку соблюдения антимонопольного законодательства, получает необходимые документы и информацию, объяснения в письменной или устной форме, в установленном законодательством Российской Федерации порядке обращается в органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, с просьбой о проведении оперативно-розыскных мероприятий.

Аналогичное право антимонопольного органа предусмотрено частью 5 статьи 45 ФЗ "О защите конкуренции".

Данному праву корреспондирует установленная частью 1 статьи 25 ФЗ "О защите конкуренции" обязанность представления (в том числе коммерческими организациями) в антимонопольный орган (его должностным лицам) по его мотивированному требованию в установленный срок необходимых антимонопольному органу в соответствии с возложенными на него полномочиями документов, объяснений, информации в письменной и устной форме (в том числе информации, составляющей коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну), включая акты, договоры, справки, деловую корреспонденцию, иные документы и материалы, выполненные в форме цифровой записи или в форме записи на электронных носителях.

Документы и информация, которые были истребованы в ходе проведения проверки, представляются в течение трех рабочих дней с даты вручения соответствующего требования.

Если проверяемое лицо не имеет возможности представить истребуемые документы и информацию в течение трех рабочих дней, оно в течение дня, следующего за днем получения требования о необходимости представления документов и информации, уведомляет в письменной форме должностных лиц антимонопольного органа, проводящих проверку, о невозможности представления в установленный срок документов и информации с указанием причин, по которым они не могут быть представлены в установленный срок, и срока, в течение которого проверяемое лицо может представить истребуемые документы и информацию. В течение двух рабочих дней с даты получения такого уведомления должностное лицо антимонопольного органа на основании этого уведомления в порядке, установленном федеральным антимонопольным органом, принимает мотивированное решение об установлении нового срока представления документов и информации или принимает мотивированное решение об отказе в продлении срока с указанием обоснования отказа. Копия принятого решения, удостоверенная в установленном порядке, направляется проверяемому лицу любым доступным способом (ч. 3 ст. 25.4 ФЗ "О защите конкуренции").

Непредставление в срок проверяемым лицом или представление им заведомо недостоверных сведений и информации, истребуемых в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, влечет за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации (ч. 4 ст. 25.4 ФЗ "О защите конкуренции").

В Постановлении Президиума ВАС РФ от 16.11.2010 N 9532/10 по делу N А40-122193/09-122-808 разъяснено, что в силу правовых норм ФЗ "О защите конкуренции" комиссия антимонопольного органа по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в целях реализации возложенных на нее полномочий вправе запрашивать необходимую информацию, как до начала рассмотрения, так и во время рассмотрения ею соответствующего дела.

Как указано в постановлении Президиума ВАС РФ от 27.11.2012 N 8039/12 по делу N А12-15018/2011, положения Закона о защите конкуренции не обязывают антимонопольный орган в запросе детально раскрывать цели и обстоятельства проводимых проверок, а также вопросы, возникшие при рассмотрении дел.

Исходя из части 1 статьи 25 Закона о защите конкуренции, мотивирование требования антимонопольного органа не означает, что перед лицом, которому направлен соответствующий запрос, должна быть раскрыта полная информация о существе дела, целях и задачах истребования документов. Объем запрашиваемых сведений, порядок и сроки их представления определяются антимонопольным органом в каждом конкретном случае в зависимости от предмета проверки и иных существенных обстоятельств.

Указание в запросе на объективную необходимость представления запрашиваемых документов и информации для рассмотрения конкретных дел свидетельствует о соблюдении антимонопольным органом требований части 1 статьи 25 Закона о защите конкуренции о мотивированности запроса. Таким образом, запросы, содержащие указание на процессуальный повод истребования информации (например, ссылку на конкретное дело) и нормативно-правовое основание (статья 25 Закона о защите конкуренции) являются мотивированными.

Не требует формулировать в запросе о предоставлении документов (информации) конкретные вопросы, возникшие при рассмотрении дела, и Административный регламент.

Все запрошенные договоры связаны со строительством. Предмет проверки, также, связан со строительством. При таких обстоятельствах, единственным законным основанием непредставления запрошенных сведений и документов в установленный срок является объективная невозможность, о чем должно быть обязательно сообщено в антимонопольный орган.

Доказательств невозможности представления указанных договоров по объективным причинам Управление не представило и не обосновало.

Вопрос о необходимости их предоставления был рассмотрен на заседании Комиссии УФАС, заявителю предоставлялась возможность изложить свое мнение, и оно учитывалось при вынесении решения. Решение принято коллегиально.

Таким образом, никаких нарушений, влекущих ущемление интересов заявителя при принятии оспариваемых актов антимонопольным органом допущено не было.

Тот факт, что в отношении Управления не было возбуждено дело о привлечении к административной ответственности не нарушает его прав.

Выданное предписание является законным, исполнимым и не нарушает прав заявителя.

Обратное из материалов дела и доводов сторон не следует.

В связи с изложенным, выводы арбитражного суда области по существу спора апелляционная коллегия полагает верным

Доводы апелляционной жалобы не опровергают выводов суда первой инстанции, не свидетельствуют о неправильном применении и нарушении им норм материального права, а, по сути, выражают несогласие с указанными выводами, что не может являться основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Нарушений норм процессуального законодательства, являющихся в соответствии со статьей 270 АПК РФ безусловным основанием для отмены судебного акта, допущено не было.

Оснований для удовлетворения апелляционной жалобы, отмены или изменения решения суда не имеется.

Вопрос о распределении судебных расходов судом не решается, поскольку исходя из субъектного состава, государственная пошлина уплате не подлежит.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269 и статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса РФ, Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Липецкой области от 22.10.2015 по делу N А36-565/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Центрального округа в двухмесячный срок согласно части 1 статьи 275 АПК РФ.

Председательствующий судья

Н.Д. Миронцева

Судьи

П.В. Донцов А.И. Протасов