Постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 3 февраля 2016 г. N 21АП-2080/15

3 февраля 2016 г.

Дело N А83-2678/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 27.01.2016.

В полном объеме постановление изготовлено 03.02.2016.

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Горошко Н.П., судей Градовой О.Г., Омельченко В.А,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Ждера А.Р.,

при участии представителей:

от Общества с ограниченной ответственностью "Гурзуфский Бриз", Формус Ю.В., доверенность б/н от 01.07.2015; от Отдела экологии Управления земельного и градостроительного муниципального контроля, начальник отдела экологии управления земельного и градостроительного муниципального контроля, Грамотенко А.П., удостоверение N 169 от 29.06.2015; от Департамента архитектуры и градостроительства Администрации города Ялты, Никоры В.В., доверенность б/н от 11.01.2016,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Департамента архитектуры и градостроительства Администрации города Ялты и Администрации города Ялты на решение Арбитражного суда Республики Крым от 20.10.2015 по делу N А83-2678/2015 (судья Кузнякова С. Ю.),

по заявлению Общества с ограниченной ответственностью "Гурзуфский Бриз"

к Администрации города Ялты,

главному архитектору города Ялты Приступе Владимиру Ивановичу,

начальнику отдела экологии управления земельного и градостроительного муниципального контроля Администрации города Ялты Грамотенко Александру Петровичу,

Департаменту архитектуры и градостроительства Администрации города Ялты

Отделу экологии Управления земельного и градостроительного муниципального контроля Администрации города Ялты,

о признании незаконными решений, действий и бездействий,

установил:

Общество с ограниченной ответственностью "Гурзуфский Бриз" обратилось в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением к Администрации города Ялты, главному архитектору города Ялты Приступу Владимиру Ивановичу, начальнику отдела экологии управления земельного и градостроительного муниципального контроля Администрации города Ялты Грамотенко Александру Петровичу, в котором заявитель просит суд: признать незаконным решение, в виде предписания, исходящий N 01.1-135 от 25.06.2015 года Департамента Архитектуры и градостроительства Администрации города Ялты, а также бездействие Администрации города Ялта по не отправке указанного Предписания в адрес ООО "Гурзуфский Бриз"; признать незаконным решение, в виде предписания, исходящий N 011- 05/654 от 29.06.2015 года Департамента Архитектуры и градостроительства Администрации города Ялты и действия Главного архитектора города Ялты Приступы Владимира Ивановича по его изданию и вручению ООО "Гурзуфский Бриз"; признать незаконным решение, в виде предписания, исходящий N 13 от 26.06.2015 года Отдела Экологии Управления земельного и градостроительного контроля Администрации города Ялты, и действия начальника Отдела Грамотенко Александра Петровича, по его изданию и вручению ООО "Гурзуфский Бриз".

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 20.10.2015 по делу N А83-2678/2015 заявление общества с ограниченной ответственностью "Гурзуфский Бриз" удовлетворено частично. Признано недействительным предписание исходящий N01.1-135 от 25.06.2015 года Департамента Архитектуры и градостроительства Администрации города Ялты. Признано недействительным предписание исходящий N011-05/654 от 29.06.2015 года Департамента Архитектуры и градостроительства Администрации города Ялты. Признано недействительным предписание исходящий N13 от 26.06.2015 года Отдела Экологии Управления земельного и градостроительного контроля Администрации города Ялты. В остальной части заявленных требований отказано.

Не согласившись с указанным решением Департамент архитектуры и градостроительства Администрации города Ялты и Администрация города Ялты обратились с апелляционными жалобами, в которых просят решение суда первой инстанции в части признания предписаний Департамента Архитектуры и градостроительства Администрации города Ялты и отдела Экологии Управления земельного и градостроительного контроля Администрации города Ялты отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований заявителя.

Заявители апелляционных жалоб ссылаются на то, что предписания исх. N 01.1-135 от 25.06.2015 и исх. N 011- 05/654 от 29.06.2015 Департамента Архитектуры и градостроительства Администрации города Ялты являются обоснованными, поскольку ООО "Гурзуфский бриз" в нарушение постановления администрации города Ялты от 13.05.2015 N 662-п "О приостановлении всех видов строительных работ в центральной части муниципального образования городской округ Ялта" производит строительные работы подготовительного периода (снос зеленых насаждений, вертикальную разработку участка и т.п.) в районе ул. Ленинградской в пгт. Гурзуф.

Начальник отдела экологии управления земельного и градостроительного муниципального контроля Администрации города Ялты Грамотенко А.П. ссылался на то, что в связи с многочисленными телефонными обращениями жителей Гурзуфа, проведением ими схода граждан, а также публикацией материалов в СМИ о вырубке зеленых насаждений, 26.06.2015 сотрудниками отдела экологического муниципального контроля Управления земельного и градостроительного муниципального контроля города Ялты, был осуществлен выезд по адресу: г. Ялта, пгт. Гурзуфский, в районе стадиона. При визуальном осмотре были отмечены следы удаления зеленых насаждений (пеньки), а так же отсутствие зеленых насаждений, подлежащих пересадке в соответствии с актом N 8 от 28.04.2015. Эти обстоятельства и стали основанием направления обжалуемого предписания.

Как следует из материалов дела, Департаментом архитектуры и градостроительства Администрации города Ялты в отношении общества с ограниченной ответственностью "Гурзуфский бриз" вынесены предписания от 25.06.2015 N 01.1-135 и от 29.06.2015 N 01.1-05/654, в которых, указано, что на основании обращений граждан по вопросу производства строительных работ на территории муниципального образования городской округ Ялта республики Крым и соблюдения требований земельного и градостроительного законодательства, незамедлительно прекратить выполнение строительных работ ООО "Гурзуфский бриз", в соответствии с Постановлением администрации города Ялты "О приостановлении всех видов строительных работ на территории муниципального образования городской округ Ялта администрации города Ялты".

26.06.2015 Отдел экологии Управления земельного и градостроительного муниципального контроля Администрации города Ялты вынес ООО "Гурзуфский Бриз" предписание N 13, в котором указано, что при осмотре земельного участка, расположенного по адресу: г. Ялта, пгт. Гурзуф, в районе стадиона, установлен снос зеленых насаждений. По предварительным данным отсутствуют зеленые насаждения, подлежащие пересадке, в соответствии с актом N 8 от 28.04.2015. Данные зеленые насаждения не подлежат удалению и переданы ООО "Гурзуфский Бриз" на ответственное хранение.

Учитывая вышеизложенное, в целях проведения всесторонней объективной проверки, руководствуясь ст. 16 Федерального Закона Российской Федерации от 06.10.2003 N 131-ФЗ, ст. 11 Устава муниципального образования городской округ Ялта, утвержденного решением 1 сессии Ялтинского городского совета 1 го созыва от 19.11.2014 N 78, отдел экологии Управления земельного и градостроительного муниципального контроля администрации города Ялты предписывает остановить работы по удалению зеленых насаждений.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционных жалоб, заслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, апелляционный суд находит основания для отмены судебного акта в части признания недействительным предписание исходящий N 13 от 26.06.2015 года отдела Экологии Управления земельного и градостроительного контроля Администрации города Ялты.

Статья 4 АПК РФ предусматривает, что заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном АПК РФ.

По смыслу части 1 статьи 197, части 1 статьи 199 АПК РФ предметом спора по делам, рассматриваемым по правилам главы 24 АПК РФ, может быть требование о признании недействительным ненормативного правового акта.

Под ненормативным правовым актом понимается документ, исходящий от уполномоченного органа или должностного лица, содержащий обязательные для исполнения властно-распорядительные требования, устанавливающие, изменяющие или отменяющие права и обязанности конкретного лица.

Из положений статей 65, 71, 198, 200, 201 АПК РФ следует, что ненормативный правовой акт может быть признан недействительным, если не соответствует закону или иным нормативным правовым актам и содержит предписания, нарушающие права и законные интересы заявителя, влекущие для него неблагоприятные последствия.

Доказывание фактов нарушения прав и законных интересов возлагается на заявителя, а доказывание законности и обоснованности оспариваемого акта - на ответчика.

Арбитражный суд оценивает представленные доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств, как каждого в отдельности, так и в их совокупности.

Следовательно, обстоятельства спора определяются по доказательствам, представленным сторонами, и с учетом подлежащих применению правовых норм влекут установление наличия либо отсутствия условий для признания недействительным оспариваемого ненормативного акта.

При этом необходимо учитывать, что, исходя из разъяснений в пункте 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих", при рассмотрении указанных споров надлежит выяснять следующие: имеет ли орган (лицо) полномочия на принятие решения или совершение действия; не допущено ли существенное несоблюдение установленного порядка принятия решений, совершения действий; соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного действия (бездействия) требованиям закона и иного нормативного правового акта, регулирующих данные правоотношения.

В настоящем деле предметом оспаривания являлись: Предписание Департамента Архитектуры и градостроительства Администрации города Ялты N 01.1-135 от 25.06.2015 и бездействие Администрации по неотправке в адрес ООО "Гурзуфский Бриз" Предписания Департамента Архитектуры и градостроительства Администрации города Ялты N 01.1-135 от 25.06.2015, а также действия Главного архитектора города Ялты Приступы Владимира Ивановича по его изданию и вручению ООО "Гурзуфский Бриз"; предписания, исходящий N 13 от 26.06.2015 года Отдела Экологии Управления земельного и градостроительного контроля Администрации города Ялты и действия начальника Отдела Грамотенко Александра Петровича, по его изданию и вручению ООО "Гурзуфский Бриз".

В соответствии с частями 1, 4 статьи 1 Закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" от 26.12.2008 N 294-ФЗ (далее - Закон N 294-ФЗ) отношения в области муниципального контроля регулируются названным законом с учетом некоторых особенностей организации и проведения проверок, которые установлены другими федеральными законами.

Согласно положениям статей 6 и 17 Закона N 294-ФЗ определение органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности, определение перечня должностных лиц таких органов и их полномочий осуществляются в соответствии с уставом муниципального образования и иным муниципальным правовым актом.

Согласно части 1 статьи 10 Закона N 294-ФЗ предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.

В силу пункта 2 части 2 статьи 10 Закона N 294-ФЗ основанием для проведения внеплановой проверки является, в том числе, поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах: а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

Внеплановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки (часть 4 статьи 10 указанного Закона N 294-ФЗ).

Должностные лица органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны, среди прочего, по результатам проверки выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений.

Суд первой инстанции пришел к обоснованному, по мнению судебной коллегии, выводу, что издание Департаментом Архитектуры и градостроительства Администрации города Ялты о приостановлении строительных работ противоречат нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации и Уставу Муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым, так как Департамент Архитектуры и градостроительства Администрации города Ялты не наделен полномочиями на принятие предписаний на приостановление строительных работ. Кроме того, указанные предписания вынесены с нарушением требований действующего законодательства по результатам проведения проверочных мероприятий, установленных Законом N 294-ФЗ.

Из материалов дела усматривается, что Постановлением администрации города Ялты от 13 мая 2015 года N 662-п "О приостановлении всех видов строительных работ в центральной части муниципального образования городской округ Ялта", приостановлено проведение всех видов строительных работ с 01.06.2015 по 30.09.2015. В приложении к данному постановлению указаны улицы, в районе которых производство строительных работ (кроме аварийно-восстановительных) должно быть приостановлено (в указанный период). ООО "Гурзуфский Бриз" в нарушение вышеуказанных норм произвело строительные работы подготовительного периода (снос зеленых насаждений, вертикальную разбивку участка и т.п.) в районе ул. Ленинградской в пгт. Гурзуф.

С целью недопущения нарушения требований вышеуказанного постановления администрации города Ялты Департаментом архитектуры и градостроительства администрации города Ялты были выданы Предписания о незамедлительном прекращении строительных работ ООО "Гурзуфский Бриз".

Согласно положения о Департаменте Архитектуры и градостроительства Администрации города Ялты Республики Крым, принятого на 1 -ой сессии 1 -го созыва Ялтинского городского Совета от 25.11.2014 N 123 Департамент архитектуры и градостроительства администрации города Ялты Республики Крым (далее - Департамент) является функциональным отраслевым органом администрации города Ялты Республики Крым (далее - Администрация), осуществляющим управление в сфере архитектуры, градостроительства и экологии.

Указанным Положением о Департаменте Архитектуры и градостроительства Администрации города Ялты Республики Крым не предусмотрено право на вынесение предписаний о прекращении строительных работ.

Судебная коллегия считает ошибочным вывод суда первой инстанции о недействительности решения (в виде предписания) отдела Экологии Управления земельного и градостроительного контроля Администрации города Ялты N 13 от 26.06.2015 об остановке работ по удалению зеленых насаждений.

Так, из материалов дела, усматривается, что основанием для проведения осмотра земельного участка, расположенного по адресу: г. Ялта, пгт. Гурзуф, в районе стадиона (ул. Ленинградская), являлись многочисленные телефонные обращения жителей пгт. Гурзуф, а также публикация материалов в СМИ о вырубке зеленых насаждений ООО "Гурзуфский Бриз".

25.06.2015 Прокурором Республики Крым в отношении директора ООО "Гурзуфский Бриз" Кузнецовой Л.А. вынесено предостережение о недопустимости нарушения требований федерального закона в области землепользования и градостроительства в связи с, освоением земельного участка ООО "Гурзуфский Бриз" для дальнейшего на нем строительства объекта недвижимого имущества, удалением зеленых насаждений на земельном участке, который принадлежит на праве постоянного пользования КП "Гурзуф", согласно государственному акту серии ЯЯ N 012384 24 10.2012.

26.06.2015 г. сотрудниками отдела экологического муниципального контроля Управления земельного и градостроительного муниципального контроля администрации города Ялты, осуществлен выезд по адресу г. Ялта, пгт. Гурзуф, в районе стадиона; при визуальном осмотре были отмечены следы удаления зеленых насаждений (пеньки), а также отсутствие стволов зеленых насаждений, подлежащих пересадке в соответствии с актом N 8 от 28.04.2015.

Согласно Правил содержания, использования, воспроизводства и охраны зелёных насаждений, произрастающих на территории муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым", утверждённых решением 2-й сессии Ялтинского городского совета 1-го созыва N 18 от 13.02. 2015, при освоении земельных участков "допускается удаление зелёных насаждений с уплатой их восстановительной стоимости в местный бюджет, кроме зелёных насаждений, произрастающих вне зоны планируемого строительства, которые сохраняются", градостроительные условия предоставляются "после предоставления документов, подтверждающих оплату восстановительной стоимости в местный бюджет".

ООО "Гурзуфский бриз" не были предоставлены документы об уплате восстановительной стоимости в полном объёме в сумме 2835200 рублей; фактически была уплачена сумма 1853600 рублей; недоплата составляет 981200 рублей. Работы по удалению зелёных насаждений были начаты до оплаты восстановительной стоимости удаляемых зелёных насаждений в полном объёме, как это было предусмотрено актами обследования N 8 от 28.04. 2015.

Кроме того, в акте N 8 от 28.04.2015 содержатся требования о предоставлении графического плана с указанием мест пересадки зеленых насаждений, что также не было предоставлено ООО "Гурзуфский Бриз" на момент осмотра, и послужило основанием для вынесения предписания.

Относительно признания незаконным предписания N 13 от 26.06.2015 и действий начальника отдела Экологии Управления земельного и градостроительного контроля Администрации города Ялты N 13 от 26.06.2015 отдела Экологии Управления земельного и градостроительного контроля Администрации города Ялты, суд отмечает следующие.

Пунктом 1.1. Положения об отделе экологического муниципального контроля Управления земельного и градостроительного муниципального контроля администрации города Ялты Республики Крым установлено, что отдел экологического муниципального контроля Управления земельного и градостроительного муниципального контроля администрации города Ялты Республики Крым (далее - Отдел) является структурным подразделением Управления земельного и градостроительного муниципального контроля администрации города Ялты Республики Крым (далее - Управление), подчиненным, подотчётным и подконтрольным начальнику Управления.

Отдел для осуществления своих функций имеет право в рамках действующего законодательства и предоставленных полномочий: проводить плановые, внеплановые проверки соблюдения природоохранного законодательства; участвовать в обследовании зеленых насаждений; составлять первичные материалы и предписания по выявленным нарушениям природоохранного законодательства, в рамках предоставленных полномочий, привлекать нарушителей к административной ответственности за нарушение природоохранного законодательства.

При таких обстоятельствах, суд считает, что Предписание N 13 от 26.06.2015 вынесено отделом Экологии Управления земельного и градостроительного контроля Администрации города в пределах полномочий предусмотренных законодательством Российской Федерации и оснований для признания его недействительным не имеется.

Судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о недоказанности заявителем нарушенных его прав и законных интересов оспариваемыми действиями Администрации города Ялта по не отправке предписания исходящий N 01.1-135 от 25.06.2015 в адрес ООО "Гурзуфский Бриз", действий Главного архитектора города Ялты Приступы Владимира Ивановича по изданию и вручению ООО "Гурзуфский Бриз" предписания исходящий N 011-05/654 от 29.06.2015.

Таким образом, судебная коллегия считает, что решение суда первой инстанции подлежит отмене в части признания недействительным предписание исходящий N 13 от 26.06.2015 года отдела Экологии Управления земельного и градостроительного контроля Администрации города Ялты.

Руководствуясь статьями 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Республики Крым от 20.10.2015 по делу N А83-2678/2015 в части признания недействительным предписание исходящий N13 от 26.06.2015 года отдела Экологии Управления земельного и градостроительного контроля Администрации города Ялты - отменить. В этой части заявленных Обществом с ограниченной ответственностью "Гурзуфский Бриз" требований - отказать.

В остальной части решение Арбитражного суда Республики Крым от 20.10.2015 по делу N А83-2678/2015 оставить без изменения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Н.П. Горошко

Судьи

О.Г. Градова В.А. Омельченко