Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 12 февраля 2016 г. N 13АП-32044/15

г. Санкт-Петербург

12 февраля 2016 г.

Дело N А56-50237/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 01 февраля 2016 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 12 февраля 2016 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Толкунова В.М.

судей Зотеевой Л.В., Сомовой Е.А.

при ведении протокола судебного заседания: секретарем Серегиной О.Г.,

при участии:

от заявителя: Вандышев А.В. по доверенности от 29.01.2016, Ермолаева А.В. по доверенности от 14.01.2015

от заинтересованного лица: Теватросян И.С. по доверенности от 03.12.2015

от 3-х лиц: 1), 2) не явились, извещены

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-32044/2015) Администрации муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 12.11.2015 по делу N А56-50237/2015 (судья Радынов С.В.), принятое

по заявлению Администрации муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области

к УФАС по Ленинградской области

3-и лица: 1) индивидуальный предприниматель Михно И.П., 2) Сосновоборское муниципальное бюджетное учреждение "Эзра"

об оспаривании решения и предписания

установил:

Администрация муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области (ОГРН 1024701763382, ИНН 4714003646, адрес: 188540, Ленинградская обл., г. Сосновый Бор, ул. Ленинградская, д.46; далее - заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области (ОГРН 1089847323026, ИНН 7840396953, адрес: 191124, г. Санкт-Петербург, ул. Смольного, д.3; далее - УФАС, антимонопольный орган) о признании недействительными решения и предписания от 29.05.2015 по делу N 19.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены индивидуальный предприниматель Михно Игорь Павлович (далее - ИП Михно И.П.) и Сосновоборское муниципальное бюджетное учреждение "Эзра" (далее - СМБУ "Эзра").

Решением суда от 12.11.2015 в удовлетворении заявленных требований отказано.

В апелляционной жалобе Администрация просит отменить решение суда и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

По мнению Администрации, оказание услуг, являющихся предметом спора, муниципальным бюджетным учреждением закреплено на законодательном уровне. Как считает Администрация, СМБУ "Эзра" не является коммерческой организацией, что давало бы основание считать его хозяйствующим субъектом, следовательно, Администрацией не создается преимущественных условий и не нарушаются требования антимонопольного законодательства; преобразование унитарного предприятия в бюджетное учреждение не направлено и не может привести к устранению конкуренции на рынке ритуальных услуг.

В судебном заседании представители Администрации поддержали доводы апелляционной жалобы.

Представитель УФАС против удовлетворения апелляционной жалобы возразил, просил оставить решение суда без изменения, считая его правильным.

В приобщении со стороны заявителя имеющихся в деле и дополнительных доказательств (перечислены в пунктах 3-9 приложения к апелляционной жалобе) отказано, поскольку в отношении дополнительных доказательств не установлено уважительных причин непредставления в суд первой инстанции (часть 2 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) (далее - АПК РФ).

Третьи лица о времени и месте судебного разбирательства извещены, представителей в судебное заседание не направили.

Законность и обоснованность решения суда проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела, в УФАС поступило обращение ИП Михно И.П., указывающее, что на территории Сосновоборского городского округа функции специализированной организации по вопросам похоронного дела, совмещая функции органов местного самоуправления, осуществляло Сосновоборское муниципальное унитарное предприятие "Эзра", Администрацией была произведена реорганизация указанного предприятия в СМБУ "Эзра".

29.05.2015 по результатам проверки УФАС принято решение по делу N 19, которым в действиях Администрации установлен факт нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции), выразившегося в утверждении и включении в устав Сосновоборского муниципального унитарного предприятия "Эзра" в пункт 2.3 следующих видов основной деятельности: транспортировка тел умерших (погибших) из внебольничных мест в морг, содержание мест захоронений умерших (погибших), не имеющих супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего, содержание и благоустройство мест захоронения, (общественных кладбищ, воинских, мемориальных комплексов), - выполнение которых не может быть возложено на бюджетное учреждение в силу требований Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон о погребении), и которые приводят к устранению конкуренции на рынке услуг по содержанию и благоустройству мест захоронений и услуг по транспортировке тел умерших из внебольничных мест в морг.

29.05.2015 Администрации выдано предписание N 19 о прекращении нарушения антимонопольного законодательства, которым предписано в месячный срок с момента его получения прекратить нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, а именно: исключить из пункта 2.3 устава СМБУ "Эзра" названные выше виды основной деятельности, дать указания директору СМБУ "Эзра" зарегистрировать соответствующие изменения.

Посчитав принятые решение и предписание незаконными, Администрация обратилась в суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, посчитал доказанным наличие в действиях Администрации нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Исследовав и оценив материалы дела, изучив доводы жалобы, выслушав явившихся представителей, апелляционный суд пришел к следующим выводам.

Согласно статье 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и их должностными лицами принимаются муниципальные правовые акты.

На основании пункта 23 части 1 статьи 16 названного Закона к вопросам местного значения городского округа относится организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Как верно отметил антимонопольный орган, данные вопросы местного значения являются разными по своей сути и характеру, исключающими их взаимозаменяемость, под организацией ритуальных услуг понимается процесс налаживания оказания ритуальных услуг, под содержанием мест захоронения понимается комплекс мероприятий по уходу за территорией кладбища, включая уборку, очистку территории и расположенных на ней объектов.

В соответствии со статьей 3 Закона о погребении погребение рассматривается как обрядовые действия по захоронению тела (останков) человека после его смерти в соответствии с обычаями и традициями, не противоречащими санитарным и иным требованиям. Погребение может осуществляться путем предания тела (останков) умершего земле (захоронение в могилу, склеп), огню (кремация с последующим захоронением урны с прахом), воде (захоронение в воду в порядке, определенном нормативными правовыми актами Российской Федерации).

В силу пункта 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Из указанных норм следует, что акты, в том числе органов местного самоуправления, подлежат антимонопольному контролю в том случае, если они ущемляют либо могут привести к ущемлению прав хозяйствующих субъектов в сфере конкуренции на товарных рынках.

Статьей 17 Закона N 131-ФЗ предусмотрено, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают муниципальные предприятия и учреждения, финансируют муниципальные учреждения, формируют и размещают муниципальные заказы, а также устанавливают тарифы на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, правовое положение которых определяется Гражданским кодексом Российской Федерации.

Статья 51 указанного Закона предусматривает право органов местного самоуправления на создание муниципальных предприятий и учреждений, участия в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.

Согласно статье 25 Закона о погребении гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с настоящим Федеральным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности. Организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

При этом, из указанной нормы Федерального закона не следует, что субъектный состав участников рынка ритуальных услуг ограничен созданием специализированных служб, и другие хозяйствующие субъекты (юридические лица и индивидуальные предприниматели) лишены права заниматься деятельностью по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг.

В силу требований статьи 29 Закона о погребении органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов в целях реализации своих полномочий в данной сфере создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с настоящим Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших. Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления районов, поселений и городских округов.

Из буквального толкования положений данной статьи следует, что органы местного самоуправления создают специализированные службы по вопросам похоронного дела.

Согласно пункту 2.1 постановления Администрации от 29.09.2014 N 2282 "О реорганизации Сосновоборского муниципального унитарного предприятия "Эзра" путем преобразования в СМБУ "Эзра" основной целью создаваемого учреждения является обеспечение надлежащего уровня оказания ритуальных услуг и содержание мест захоронения на территории муниципального образования.

Постановлением от 23.12.2014 N 3061 Администрацией был утвержден устав СМБУ "Эзра".

Согласно пункту 2.1 устава данное учреждение создано в целях обеспечения реализации полномочий органов местного самоуправления в сферах деятельности, определенных Законом о погребении. В пункте 2.3 устава указано, что для выполнения данных целей учреждение осуществляет, в том числе, оспоренные УФАС виды основной деятельности.

В соответствии с частью 1 статьи 9.2. Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Из вышеизложенного определения вытекает следующее: бюджетное учреждение - это некоммерческая организация; может создаваться муниципальным образованием; создается для выполнения работ в строго определенных целях, а именно, в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в определенных сферах.

В соответствии с частью 1 статьи 29 Закона о погребении органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с настоящим Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших.

Как видно, Федеральным законом предусматривается возможность органа местного самоуправления создать специализированную службу, вместе с тем, закон прямо возлагает на такую службу только обязанность по погребению умерших.

Решая вопрос о создании муниципального бюджетного учреждения, орган местного самоуправления вправе создать специализированную службу по вопросам похоронного дела в форме бюджетного учреждения, вместе с тем, в качестве вида деятельности, а также вида работ, для которых создается такое учреждение, может быть заявлено только погребение умерших.

Поскольку следующие виды работ: транспортировка тел умерших (погибших) из внебольничных мест в морг; содержание мест захоронения умерших (погибших), не имеющих супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего; содержание и благоустройство мест захоронения (общественных кладбищ, воинских, мемориальных комплексов) составляют муниципальную нужду и являются одними из функций муниципальных органов, что соответствует Федеральному закону от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", - учитывая характер перечисленных работ, они могут быть решены только путем осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд за счет соответствующего бюджета муниципального образования.

Перечисленные виды работ относятся к конкурентным видам и образуют товарный рынок, в частности, аналогичные работы по содержанию и благоустройству мест захоронения в 2014 году выполнял ИП Михно И.П.

Для применения запрета статьи 15 Закона о защите конкуренции достаточно угрозы (возможности) ограничения конкуренции.

Следует также отметить, что установлено предоставление бюджетному учреждению субсидии, в том числе на выполнение работ по содержанию мест захоронения. В апелляционной жалобе Администрация обозначила общую сумму субсидий на обеспечение деятельности учреждения на 2015 год - 12 885 995 руб.

Таким образом, денежные средства, выделяемые бюджетному учреждению на виды работ, которые в силу действующего законодательства исключительно бюджетное учреждение выполнять не может, распределяются не на основе публичных процедур, вследствие чего устраняется конкуренция на рынке услуг по содержанию и благоустройству территорий, а также услуг по транспортировке тел умерших.

В силу вышеизложенного решение УФАС следует признать правомерным, самостоятельных оснований оспаривания выданного на его основе предписания по мотиву неправомочности, неисполнимости заявитель не приводит и судом не установлено.

Принимая во внимание, что дело рассмотрено судом первой инстанции полно и всесторонне, в соответствии со статьей 71 АПК РФ оценены доводы и представленные сторонами доказательства в их совокупности и взаимосвязи, нормы материального и процессуального права не нарушены, выводы суда о применении норм права соответствуют установленным по делу обстоятельствам и имеющимся доказательствам, у апелляционного суда не имеется оснований для отмены либо изменения решения суда.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 АПК РФ безусловным основанием для отмены судебного акта, не установлено.

На основании вышеизложенного и руководствуясь статьями 176, 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 12.11.2015 по делу N А56-50237/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

В.М. Толкунов

Судьи

Л.В. Зотеева Е.А. Сомова