Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 февраля 2016 г. N 15АП-556/16

город Ростов-на-Дону

17 февраля 2016 г.

дело N А32-38109/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 15 февраля 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 17 февраля 2016 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Сурмаляна Г.А.,

судей Смотровой Н.Н., Филимоновой С.С.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Костенко М.А.,

при участии судебном заседании:

от заявителя: представитель не явился, извещен;

от заинтересованного лица: представитель не явился, извещен,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Государственной жилищной инспекции Краснодарского края на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 26.11.2015 по делу N А32-38109/2015 по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Городская управляющая компания - Краснодар", заинтересованное лицо: Государственная жилищная инспекция Краснодарского края, принятое в составе судьи Погорелова И.А.,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Городская управляющая компания - Краснодар", г. Краснодар (далее - заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением о признании незаконным и отмене предписания Государственной жилищной инспекции Краснодарского края, г. Краснодар (далее - заинтересованное лицо, административный орган, жилищная инспекция) от 07.09.2015 N 002531.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 26.11.2015 заявленные требования удовлетворены.

Судебный акт мотивирован несоответствием предписания предъявляемым к его содержанию требованиям (конкретности и исполнимости), а также недоказанностью совершения обществом перечисленных в предписании нарушений.

Государственная жилищная инспекция Краснодарского края обжаловала решение суда первой инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и просила отменить решение суда, принять по делу новый судебный акт.

Апелляционная жалоба мотивирована тем, что в предписании от 07.09.2015 N 002531 дословно указаны требования пункта 44 Правил, ссылка на пункт 44 Правил, четко указано, что необходимо сделать ООО "ГУК-Краснодар", чтобы исполнить предписание, а именно: "Провести перерасчет по начислению платы за коммунальные услуги по холодному и горячему водоснабжению, предоставленные на общедомовые нужды потребителям в многоквартирном доме N 52 по ул.Бургасской в г. Краснодаре за период с января 2015 по настоящее время согласно пункту 44 Правил. Соблюдать действующее законодательство, в дальнейшем производить начисление платы за коммунальные услуги, предоставленные на общедомовые нужды в соответствии с пунктом 44 Правил". Таким образом, госжилинспекция края использовала в предписании словарные обороты, соответствующие пункту 44 Правил, в предписании указана конкретная норма права, которая нарушена ООО "ГУК-Краснодар", а также указаны конкретные действия, которые необходимо совершить ООО "ГУК-Краснодар" для устранения выявленного нарушения, в связи с чем, возможность двоякого толкования предписания отсутствует, предписание от 07.09.2015 N 002531 является законным и обоснованным.

Общество отзыв на апелляционную жалобу не представило.

От Государственной жилищной инспекции Краснодарского края поступило ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие своего представителя.

Лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили.

Дело рассмотрено в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом.

Исследовав материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, в период с 17.08.2015 по 09.09.2015 на основании распоряжения органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении внеплановой документарной проверки от 12.08.2015 N 3376 административным органом была проведена проверка в отношении заявителя. Проверка проводилась с целью рассмотрения обращения (вх.О75-22276 от 06.08.2015) о фактах нарушения порядка начисления платы за коммунальные услуги по холодному и горячему водоснабжению.

Решением общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме в городе Краснодаре по улице Бургасской N 52 (далее - МКД) (протокол N 3 от 15.12.2008) ООО "ГУК-Краснодар" выбрано в качестве управляющей организации. Управление данным МКД осуществляет ООО "ГУК-Краснодар" на основании договора управления от 18.12.2008 N 3471.

МКД оборудован общедомовыми приборами учета тепловой энергии и холодного водоснабжения, 109 жилых помещений оборудовано индивидуальными приборами учета холодного, горячего водоснабжения, 8 жилых помещений не имеют приборов учета.

Расчет индивидуального потребления холодного, горячего водоснабжения в жилых помещениях, оборудованных индивидуальным приором учета холодного, горячего водоснабжения, определяется исходя из показаний индивидуальных приборов учета в жилых помещениях, не оборудованных индивидуальными приборами учета исходя из нормативов потребления.

Объем холодной и горячей воды, предоставленный на общедомовые нужды, определяется как разница между объемом, учтенным общедомовым прибором учета, и суммой объемов индивидуального потребления во всех жилых и части нежилых помещениях в доме, определенных как по показаниям индивидуальных приборов учета, так и исходя из нормативов потребления. Весь полученный объем распределяется по всем жилым помещениям в МКЖ пропорционально их площади.

Однако ООО "ГУК-Краснодар" не представлен к проверке протокол общего собрания собственников помещений МКД о принятии решения о распределении объема коммунальной услуги по холодному и горячему водоснабжению в размере превышения объема коммунальной услуги, предоставленной на ОДН, определенного исходя из показаний общедомового прибора учета над объемом, рассчитанном исходя из нормативов потребления коммунальной услуги, предоставленной на ОДН, между всеми жилыми и нежилыми помещениями пропорционально размеру общей площади каждого жилого и нежилого помещения. Таким образом, к распределению собственникам и потребителям в МКД предъявляется весь объем ОДН по холодному и горячему водоснабжению, что является нарушением требований пункта 44 Правил представления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений многоквартирных домов и жилых домов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 06.05.2011 N 354.

Данные нарушения закреплены в акте проверки от 07.09.2015 N 004004.

07.09.2015 административным органом было вынесено предписание N 002531, которым предписано в срок до 12.10.2015 произвести перерасчет по начислению платы за коммунальные услуги по холодному и горячему водоснабжению, предоставленные на общедомовые нужды потребителям в многоквартирном доме N 52 по ул. Бургасской в городе Краснодаре за период с января 2015 по настоящее время согласно пункту 44 Правил N 354.

Не согласившись с вышеуказанным предписанием, заявитель обратился в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением о признании его недействительным.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

С учётом изложенного, оспариваемое в деле предписание инспекции как ненормативный правовой акт может быть признано недействительным при наличии совокупности двух условий: несоответствия данного акта закону и нарушения им прав и законных интересов заявителя по делу.

Дополнительно оценив обстоятельства дела, суд апелляционной инстанции признаёт правомерным вывод суда первой инстанции о наличии в деле указанной совокупности условия для признания оспариваемого предписания инспекции недействительным.

При этом суд первой инстанции обоснованно руководствовался следующим.

Порядок организации и проведения проверок органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора), регламентирован Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ).

Согласно части 1 статьи 10 Закона N 294-ФЗ предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.

В силу части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

Таким образом, предписание об устранении нарушений законодательства представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного надзора, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций.

По смыслу статьи 17 Закона N 294-ФЗ предписание выносится в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения.

При этом предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для него в силу закона.

Согласно положению о Государственной жилищной инспекции в Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.09.1994 г. N 1086, государственная жилищная инспекция является органом обеспечения государственного контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда и общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, осуществляющим контроль, в том числе за использованием жилищного фонда, общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме и придомовых территорий; за техническим состоянием жилищного фонда, общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме и их инженерного оборудования, своевременным выполнением работ по их содержанию и ремонту в соответствии с действующими нормативно-техническими и проектными документами; за соблюдением порядка и правил перевода жилых домов и помещений в нежилые.

Вопросы управления в многоквартирных домах решаются в соответствии с разделом VIII Жилищного кодекса Российской Федерации, которым установлено, что право выбора способа управления принадлежит собственникам помещений в многоквартирном доме.

В соответствии со статьей 161 Жилищного кодекса Российской Федерации управление многоквартирным домом должно обеспечивать благоприятные и безопасные условия проживания граждан, надлежащее содержание общего имущества в многоквартирном доме, решение вопросов пользования указанным имуществом, а также предоставление коммунальных услуг гражданам, проживающим в таком доме.

Правительство Российской Федерации устанавливает стандарты и правила деятельности по управлению многоквартирными домами.

Согласно статьи 44 Жилищного кодекса Российской Федерации, органом управления многоквартирным домом является общее собрание собственников помещений в многоквартирном доме, к компетенции которого относится, в том числе выбор способа управления многоквартирным домом.

На основании статьи 157 Жилищного кодекса Российской Федерации, постановлением Правительства Российской Федерации от 06.05.2011 г. N 354 утверждены Правила предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов (далее - Правила).

Согласно пункту 2 Правил, под коммунальными ресурсами понимаются холодная вода, горячая вода, электрическая энергия, газ, тепловая энергия, бытовой газ в баллонах, твердое топливо при наличии печного отопления, используемые для предоставления коммунальных услуг. К коммунальным ресурсам приравниваются также сточные бытовые воды, отводимые по централизованным сетям инженерно-технического обеспечения.

Как следует из пункта 13 Правил, предоставление коммунальных услуг обеспечивается управляющей организацией посредством заключения с ресурсоснабжающими организациями договоров о приобретении коммунальных ресурсов в целях использования таких ресурсов при предоставлении коммунальных услуг потребителям.

Согласно пункту 14 Правил, управляющая организация, выбранная в установленном жилищным законодательством Российской Федерации порядке для управления многоквартирным домом, приступает к предоставлению коммунальных услуг потребителям в многоквартирном доме с даты, указанной в решении общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме о выборе управляющей организации, или с даты заключения договора управления многоквартирным домом.

Согласно пункту 44 Правил представления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений многоквартирных домов и жилых домов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 06.05.2011 N 354, размер платы за коммунальную услугу, предоставленную на общедомовые нужды в многоквартирном доме, оборудованном коллективным (общедомовым) прибором учета, за исключением коммунальной услуги по отоплению, определяется в соответствии с формулой 10 приложения N 2 к названным Правилам.

Распределяемый между потребителями объем коммунальной услуги, предоставленной на общедомовые нужды за расчетный период, не может превышать объема коммунальной услуги, рассчитанного исходя из нормативов потребления коммунальной услуги, предоставленной на общедомовые нужды, за исключением случаев, когда общим собранием собственников помещений в многоквартирном доме, проведенным в установленном порядке, принято решение о распределении объема коммунальной услуги в размере превышения объема коммунальной услуги, предоставленной на общедомовые нужды, определенного исходя из показаний коллективного (общедомового) прибора учета, над объемом, рассчитанным исходя из нормативов потребления коммунальной услуги, предоставленной на общедомовые нужды, между всеми жилыми и нежилыми помещениями пропорционально размеру общей площади каждого жилого и нежилого помещения.

В случае, если указанное решение не принято, объем коммунальной услуги в размере превышения объема коммунальной услуги, предоставленной на общедомовые нужды, определенного исходя из показаний коллективного (общедомового) прибора учета, над объемом, рассчитанным исходя из нормативов потребления коммунальной услуги, предоставленной на общедомовые нужды, исполнитель оплачивает за счет собственных средств.

Установленный абзацами вторым и третьим названного пункта порядок расчета не распространяется на случаи, при которых в соответствии с названными Правилами исполнителем коммунальной услуги является ресурсоснабжающая организация. В указанных случаях объем коммунальной услуги, предоставленной на общедомовые нужды за расчетный период, рассчитывается и распределяется между потребителями пропорционально размеру общей площади принадлежащего каждому потребителю (находящегося в его пользовании) жилого или нежилого помещения в многоквартирном доме в соответствии с формулами 11 - 14 приложения N 2 к названным Правилам.

Как следует из материалов дела, ООО "ГУК-Краснодар" не представлено к проверке протокол общего собрания собственников помещений МКД о принятии решения о распределении объема коммунальной услуги по холодному и горячему водоснабжению в размере превышения объема коммунальной услуги, предоставленной на ОДН, определенного исходя из показаний общедомового прибора учета над объемом, рассчитанном исходя из нормативов потребления коммунальной услуги, предоставленной на ОДН, между всеми жилыми и нежилыми помещениями пропорционально размеру общей площади каждого жилого и нежилого помещения.

Также в обжалуемом предписании отсутствует указание инспекции со ссылкой на документальное подтверждение наличия превышения объема коммунальной услуги по холодному и горячему водоснабжению, предоставленной на общедомовые нужды - имеется только констатация на неправомерность распределения полного объема коммунальных услуг, приходящихся на ОДН, в отсутствие протокола общего собрания собственников о распределении объемов коммунальных услуг предоставленных на ОДН в полном объеме.

При этом в предписании отсутствуют ссылки на доказательства того, что в доме N 52 имеется какое-то превышение объема коммунальных услуг по холодному и горячему водоснабжению, предоставленный на общедомовые нужды за период с января 2015 по июнь 2015, однако нет ссылок на цифры, а также на платежные и на расчетные документы, подтверждающие этот вывод инспекции. Такие указания также отсутствуют в акте проверки, на основании которого выдано предписание.

Обязанность по доказыванию законности выданного предписания лежит именно на инспекции.

Таким образом, доводы подателя жалобы являются необоснованными и недоказанными, не соответствуют материалам дела.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности его, поскольку оно исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступают определенные последствия для общества.

Так, предписание должностного лица, содержащее законные требования, должно содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения.

Таким образом, предписание должностного лица, осуществляющего государственный надзор, должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо (индивидуального предпринимателя, гражданина) может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона.

В предписании должны быть указаны конкретные причины и условия, законные и обоснованные меры для их устранения, при этом данные меры должны быть реальными и исполнимыми.

Выявление смысла ненормативного акта путем сопоставления его текста с иными документами, в которых государственный орган выявил факт нарушения законодательства, является недопустимым, так как неисполнение нарушителем таких ненормативных актов ввиду неясности приведет к применению в отношении него санкции, предусмотренной законодательством Российской Федерации за неисполнение требований.

При этом, лицо, обязанное исполнить указания имеющего властный характер ненормативного акта уполномоченного органа, само определяет мероприятия, связанные с его исполнением, однако, оно должно знать, что именно подлежит устранению. Между тем, оспариваемое предписание не содержит указаний на тариф, который, по мнению административного органа, подлежит применению при перерасчете размера платы за коммунальные услуги по холодному и горячему водоснабжению, предоставленные на общедомовые нужды. При указанных обстоятельствах оспариваемый обществом ненормативный правовой акт (предписание) не соответствует действующему законодательству, не конкретизирован, в связи с чем, не обладает принципом исполнимости.

Фактически исполнить предписание в точности практически невозможно ввиду его неконкретности. По сути, вопрос о том, исполнило общество предписание в полном объеме или нет, будет зависеть от субъективного усмотрения конкретного должностного лица управления, осуществляющего проверку исполнения предписания, которое может любые действия общества по исполнению предписания квалифицировать как неполное исполнение предписания.

Выдав обществу предписание без указания на конкретные действия, которые обществу предписывается совершить, инспекция фактически создала себе условия для толкования содержания возложенных на общество обязанностей по усмотрению его отдельных должностных лиц, которым в последствии будет поручена проверка исполнения обществом предписания.

Исходя из содержания оспариваемого предписания, ни подтвердить, ни опровергнуть обстоятельства, о которых спорят заявитель и заинтересованное лицо по делу, фактически невозможно, ввиду отсутствия в нем полной и ясной информации об основаниях для вынесения предписания.

Ненормативный правовой акт государственного органа должен содержать предписание по конкретному вопросу, обращенное к конкретному лицу и направленное на установление, изменение или прекращение определенных правоотношений с целью в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав. При этом, содержание ненормативного правового акта должно толковаться только буквально, поскольку в публичных правоотношениях применимый к гражданско-правовым отношениям принцип диспозитивности не действует. В публичных правоотношениях разрешено только то, что разрешено, и лицо обязано совершить только те действия, на необходимость совершения прямо указано в соответствующем властнораспорядительном акте.

Содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования и необходимость их дополнительного разъяснения лицу, в адрес которого оно выдано.

Основываясь на изложенном суд первой инстанции пришёл к правомерному выводу о том, что заявление о признании недействительным оспариваемого в деле предписания инспекции подлежало удовлетворению.

Аналогичная правовая позиция изложена в постановлении Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 09.12.2015 г. по делу N А32-8597/2015 по аналогичному спору.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по уплате государственной пошлины правомерно распределены судом первой инстанции.

Доводы апелляционной жалобы, сводящиеся к иной, чем у суда первой инстанции трактовке тех же обстоятельств дела и норм права, не опровергают правомерность и обоснованность выводов суда первой инстанции, не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Нарушения и неправильного применения норм процессуального права, влекущих отмену судебного акта в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

Таким образом, суд первой инстанции вынес законное и обоснованное решение, доводов, которые не были предметом исследования в суде первой инстанции, не приведено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 26.11.2015 по делу N А32-38109/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в срок, не двух месяцев со дня его вступления в законную силу, через Арбитражный суд Краснодарского края.

Председательствующий

Г.А. Сурмалян

Судьи

Н.Н. Смотрова С.С. Филимонова