Постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 18 февраля 2016 г. N 21АП-1914/15

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 23 июня 2016 г. N Ф10-1854/16 настоящее постановление оставлено без изменения

Требование: о признании незаконным акта органа власти

Вывод суда: решение суда первой инстанции отменено

18 февраля 2016 г.

Дело N А83-2865/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 15 февраля 2016 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 18 февраля 2016 года.

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Полынкиной Н.А., судей Омельченко В.А., Приваловой А.В. при ведении протокола секретарем судебного заседания Букуевой М.А., при участии: от общества с ограниченной ответственностью "Гурзуфский Бриз" - Формус Ю.В. по доверенности от 01.07.2015, от администрации города Ялта Республики Крым -Низамутдинова М.И. по доверенности от 28.12.2015 N 02.11-07/1271, от прокуратуры Республики Крым - Куинджи М.А. на основании служебного удостоверения ТО N 180813, в отсутствии представителя коммунального предприятия "Гурзуф", надлежаще уведомленного о дате, месте и времени проведения судебного заседания, рассмотрев в открытом судебном заседании по правилам, установленным для рассмотрения дела в суде первой инстанции, дело N А83-2865/2015 по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Гурзуфский Бриз" к администрации города Ялта Республики Крым, при участии в деле прокурора Республики Крым и заинтересованного лица - коммунального предприятия "Гурзуф" о признании незаконным постановления администрации города Ялта N 1033-п от 08 июля 2015 года "Об отмене решения 70-й сессии Гурзуфского поселкового совета 6-го созыва от 14 марта 2014 года N16",

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Гурзуфский Бриз" (далее - ООО "Гурзуфский Бриз", общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением к администрации города Ялта Республики Крым (далее - администрация) о признании незаконным постановления администрации N 1033-п от 08.07.2015 "Об отмене решения 70-й сессии Гурзуфского поселкового совета 6-го созыва от 14 марта 2014 года N16".

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 10.09.2015 заявление удовлетворено, при этом суд первой инстанции исходил из того, что при принятии оспариваемого постановления администрацией не было обосновано нарушение каких-либо правовых норм, допущенных при принятии решения 70-ой сессии Гурзуфского поселкового совета 6-го созыва от 14.03.2014 N 16. Принимая во внимание, что договор о совместной деятельности не признан недействительным в установленном законом порядке, не расторгнут и не изменен, а право муниципальной собственности на землю возникает по основаниям, предусмотренным статьей 19 Земельного кодекса Российской Федерации, а не в связи с отменой постановления местного органа самоуправления об утверждении гражданско-правового договора, суд первой инстанции пришел к выводу о незаконности оспариваемого постановления.

Не согласившись с указанным судебным актом, администрация обратилась в Двадцать первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции и принять новое решение, которым в удовлетворении заявления отказать. При этом заявитель жалобы указывает, что на момент принятия решения N 16 от 14.03.2014 об утверждении договора о совместной деятельности по строительству объекта недвижимости у Гурзуфского поселкового совета отсутствовали полномочия для реализации обязательств, взятых на себя по договору, утвержденному этим решением. Считает, что принятие решения N 16 от 14.03.2014 об утверждении договора о совместной деятельности по строительству объекта недвижимости на момент его принятия противоречило законодательству Украины и в настоящее время противоречит законодательству Российской Федерации, а именно пункту 4 статьи 7 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Изучив материалы дела, рассмотрев доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что имеются основания для отмены решения суда первой инстанции в силу пункта 6 части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

В ходе рассмотрения апелляционной жалобы апелляционной коллегией установлено, что определение о завершении предварительного заседания и открытии судебного заседания в первой инстанции, после вынесения которого начинается непосредственно судебное разбирательство по существу спора, отсутствует в деле как в виде отдельного судебного акта, так и в виде протокольного определения, поскольку сведения о нем не занесены в протокол предварительного судебного заседания от 04.09.2015. В связи с этим суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что протокол судебного заседания арбитражного суда первой инстанции, отражающий ход судебного разбирательства, в деле фактически отсутствует.

Согласно пункту 6 части 4 статьи 270 АПК РФ основанием для отмены решения арбитражного суда первой инстанции в любом случае является отсутствие в деле протокола судебного заседания или подписание его не теми лицами, которые указаны в статье 155 настоящего Кодекса.

В соответствии с частью 6.1 статьи 268 АПК РФ при наличии оснований, предусмотренных частью 4 статьи 270 АПК РФ, арбитражный суд апелляционной инстанции рассматривает дело по правилам, установленным для рассмотрения дела в арбитражном суде первой инстанции. О переходе к рассмотрению дела по правилам суда первой инстанции выносится определение с указанием действий лиц, участвующих в деле, и сроков осуществления этих действий.

Определением от 16.11.2015 суд апелляционной инстанции перешел к рассмотрению дела по правилам, установленным АПК РФ для рассмотрения дела в суде первой инстанции на основании части 6.1 статьи 268 АПК РФ. Также определением Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 16.11.2015 привлечено к участию в деле в качестве заинтересованного лица коммунальное предприятие "Гурзуф" (далее - КП "Гурзуф"). Кроме того 16.11.2015 в участие в деле вступил прокурор Республик Крым. Дело было назначено к судебному разбирательству в судебном заседании Двадцать первого арбитражного апелляционного суда.

Рассмотрев материалы дела, выслушав мнение представителей лиц, участвующих в деле, исследовав представленные доказательства, суд апелляционной инстанции установил следующие обстоятельства, касающиеся существа спора.

В средствах массовой информации 24.06.2015 размещена публикация "В пгт. Гурзуф для строительства фито-центра вырубили реликтовые насаждения". Прокуратурой г. Ялты (далее - прокуратура) проведена проверка указанной публикации. В результате проверки прокуратурой установлено, что Гурзуфским поселковым советом КП "Гурзуф" для размещения парка развлечений в постоянное пользование передан земельный участок площадью 1,800 га, расположенный по адресу: пгт. Гурзуф, в районе стадиона, что подтверждается государственным актом на право постоянного пользования земельным участком серия ЯЯ N 012384.

Между Гурзуфским поселковым советом, КП "Гурзуф" и ООО "Гурзуфский Бриз" 04.03.2014 был заключен договор о совместной деятельности по строительству объекта недвижимости - часть земельного участка площадью 1,800 га, расположенного в границах пгт. Гурзуф по адресу: Автономная Республика Крым, г. Ялта, пгт. Гурзуф, в районе стадиона (далее - договор о совместной деятельности). В договоре о совместной деятельности стороны изъявили намерение произвести строительство здания фитоцентра в парке развлечений по адресу: г. Ялта, пгт. Гурзуф, в районе стадиона, а также здания общественного туалета. Согласно пункту 3.1 договора о совместной деятельности на основании акта за исполнение обязательств, определенных договором, ООО "Гурзуфский Бриз" получает в собственность здание фитоцентра в парке развлечений, а Гурзуфский поселковый совет - здание общественного туалета.

Гурзуфский поселковый совет 14.03.2014 на 70 сессии 6 созыва принял решение N 16 "Об утверждении договора о совместной деятельности по строительству объекта недвижимости", которым утвердил указанный выше договор.

Посчитав, что договор заключен и утвержден Гурзуфским поселковым советом в нарушение законодательства, прокуратурой в рамках полномочий, определенных ФЗ "О прокуратуре Российской федерации", 29.06.2015 главе администрации внесено представление об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных при заключении договора от 04.03.2015, с предложением принять конкретные и исчерпывающие меры, направленные на его расторжение.

В связи с указанным 08.07.2015 администрацией принято постановление N 1033-п "Об отмене решения 70 сессии Гурзуфского поселкового совета 6 созыва от 14.03.2014 N 16", которым решение Гурзуфского поселкового совета N 16 от 14.03.2014 отменено, принято решение оформить право муниципальной собственности муниципального образования городской округ Ялта на земельный участок площадью 1,800 га, расположенный по адресу: Республика Крым, город Ялта, пгт. Гурзуф в районе стадиона, юридическому управлению администрации провести претензионно-исковую работу по расторжению договора о совместной деятельности.

Считая незаконным постановление администрации N 1033-п от 08 июля 2015 года, ООО "Гурзуфский Бриз" обратилось в суд с настоящим заявлением.

Суд считает, что оспариваемое постановление не подлежит признанию незаконным по следующим основаниям.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, должностных лиц, если полагают, что ненормативный акт, действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

По смыслу приведенных норм для признания арбитражным судом недействительным ненормативного правового акта необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие его закону или иным нормативным правовым актам и нарушение им прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В статье 24 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" установлено, что представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

То есть представление прокурора, вынесенное в связи с выявленными нарушениями закона уполномоченному на устранение этих нарушений лицу, являются обязательными для исполнения тем, кому оно адресовано.

Решение N 16 "Об утверждении договора о совместной деятельности по строительству объекта недвижимости" было принято Гурзуфским поселковым советом 14.03.2014 на 70 сессии 6 созыва.

Между Российской Федерацией и Республикой Крым 18.03.2014 заключен Договор о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя. Также 21.03.2014 принят Федеральный конституционный закон N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя".

В связи с вхождением Республики Крым в Российскую Федерацию Ялтинским городским советом было принято решение N 10 от 29.09.2014 "О ликвидации Гурзуфского поселкового совета". Согласно пункту 6 указанного решения Ялтинский городской совет первого созыва стал правопреемником прав и обязанностей органов местного самоуправления, действовавших на момент проведения выборов 14 сентября 2014 года на территориях, которые отнесены к территории вновь образованного муниципального образования городской округ Ялта на основании Закона Республики Крым N 15-ЗРК от 05.06.2014 "Об установлении границ муниципальных образований и статусе муниципальных образований в Республике Крым". То есть фактически Ялтинский городской совет стал правопреемником Гурзуфского поселкового совета.

Согласно пункту 3 абзаца 1 статьи 52 Устава муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым, принятого Ялтинским городским советом, администрация муниципального образования городской округ Ялта в области использования земли и охраны природы осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности в порядке, установленном Ялтинским городским советом. Указанное согласуется с частью 6 статьи 26 Закона Республики Крым от 21.08.2014 N 54-ЗРК "Об основах местного самоуправления в Республике Крым"

В части 1 статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закреплено, что муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а также судом. Указанное также закреплено в статье 69 Устава муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым.

Таким образом, принимая постановление от 08.07.2015 N 1033-п "Об отмене решения 70 сессии Гурзуфского поселкового совета 6 созыва от 14.03.2014 N 16", принятого ликвидированным Гурзуфским поселковым советом, администрация действовала в соответствии с имеющимися у нее на то полномочиями, выполняя при этом обязательное для нее представление прокуратуры.

Проверяя законность оспариваемого постановления администрации, судом апелляционной инстанции принято во внимание, что им затрагиваются правоотношения, возникшие 14.03.2014, то есть до вхождения Республики Крым в состав Российской Федерации и в период распространения на них права Украины. В связи с указанным, суд при рассмотрении спора применяет нормы материального права украинского законодательства, регулирующие правоотношения на момент их возникновения, а также нормы права Российской Федерации, действующие на момент принятия оспариваемого постановления. При применении правовых норм украинского законодательства суд, руководствуясь частью 1 статьи 14 АПК РФ, устанавливает содержание этих норм в соответствии с их официальным толкованием, практикой применения и доктриной в соответствующем иностранном государстве (Украине).

Апелляционная коллегия пришла к выводу, что постановление от 08.07.2015 N 1033-п "Об отмене решения 70 сессии Гурзуфского поселкового совета 6 созыва от 14.03.2014 N 16" не противоречит нормам закона ввиду следующего.

Решением N 16 Гурзуфский поселковый совет утвердил договор о совместной деятельности. Согласно пункту 1 этого договора его предметом является взаимоотношения сторон, направленные на осуществление строительства здания фитоцентра, а так же здания общественного туалета. Строительство указанных объектов должно было осуществляться на земельном участке площадью 1,800 га, расположенном по адресу: АР Крым, г. Ялта, пгт. Гурзуф, в районе стадиона, (который принадлежит на основании государственного акта о праве постоянного пользования КП "Гурзуф"). За исполнение обязательств по договору ООО "Гурзуфский Бриз" получает в собственность здание фитоцентра в парке развлечений.

Согласно статье 120 Земельного кодекса Украины в случае приобретения права собственности на жилой дом, здание или сооружение, находящиеся в собственности, пользовании другого лица, прекращается право собственности, право пользования земельным участком, на котором расположены эти объекты. Если жилой дом, здание или сооружение размещены на земельном участке, находящемся в пользовании, то в случае приобретения права собственности на эти объекты к приобретателю переходит право пользования земельным участком, на котором они размещены, на тех же условиях и в том же объеме, что были у предыдущего землепользователя. К лицу, которое приобрело право собственности на жилой дом, здание или сооружение, размещенные на земельном участке, находящемся в собственности другого лица, переходит право собственности на земельный участок или его часть, на которой они размещены, без изменения его целевого назначения.

Аналогичная норма закреплена в статье 271 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Из указанного следует, что при заключении договора о совместной деятельности подразумевалось, что в случае выполнения обязательств по нему, ООО "Гурзуфский Бриз" получает в собственность не только здание фитоцентра, к нему также переходит в постоянное пользование та часть земельного участка, на которой будет размещено здание фитоцентра. То есть последствием выполнения условий данного договора является фактическое отчуждение земельного участка для строительства.

При этом на момент заключения договора и его утверждения Гурзуфским поселковым советом Земельным кодексом Украины (далее - ЗК Украины) был определен четкий порядок приобретения лицами прав на землю из земель государственной и коммунальной собственности.

Так, статьёй 116 ЗК Украины были предусмотрены основания приобретения прав на землю из земель государственной и коммунальной собственности. Граждане и юридические лица приобретали право собственности и право пользование земельными участками из земель государственной либо коммунальной собственности по решению органов исполнительной власти или органов местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных Земельным кодексом, либо по результатам аукциона.

Порядок предоставления в постоянное пользование земельных участков был установлен статьей 123 ЗК Украины. Согласно части 1 этой статьи предоставление земельных участков государственной или коммунальной собственности в пользование осуществлялось на основании решений органов исполнительной власти или органов местного самоуправления на основании проектов землеустройства по отводу земельных участков в случае предоставление земельного участка с изменением его целевого назначения. Лицо, заинтересованное в получении в пользование земельного участка из земель государственной или коммунальной собственности по проекту землеустройства по его отводу, должно было обращаться с ходатайством о предоставлении разрешения на его разработку в соответствующий орган исполнительной власти или орган местного самоуправления, которые в соответствии с полномочиями, определенными статьей 122 этого Кодекса, передают в собственность или пользование такие земельные участки.

Поскольку в акте на право постоянного пользования земельным участком серия ЯЯ N 012384 целевое назначение земельного участка определено как "для размещения парка развлечений", учитывая, что согласно договору заявитель должен был построить на указанном участке здание фитоцентра, то необходимость изменения его целевого назначения очевидна.

При этом, согласно части 4 статьи 123, части 2 статьи 186-1 ЗК Украины проект землеустройства по отводу земельного участка в пределах населенного пункта или земельного участка за пределами населенного пункта, на котором расположен объект строительства или планировалось размещение такого объекта, должен был подаваться также на согласование в структурные подразделения районных, Киевской и Севастопольской городских государственных администраций в сфере градостроительства и архитектуры, а если город не входит в территории определенного района, - в исполнительный орган городского совета в сфере градостроительства и архитектуры, а в случае, если такой орган не создан, - в орган исполнительной власти Автономной Республики Крым по вопросам градостроительства и архитектуры или структурного подразделения областной государственной администрации по вопросам градостроительства и архитектуры.

Передача в аренду земельных участков, находящихся в государственной или коммунальной собственности, осуществлялась на основании решения соответствующего органа исполнительной власти или органа местного самоуправления путем заключения договора аренды земельного участка (часть 1 статьи 124 ЗК Украины). Передача в аренду земельных участков, находящихся в государственной или коммунальной собственности, осуществлялась по результатам проведения земельных торгов (часть 2 статьи 124 ЗК Украины).

Частью 1 статьи 122 ЗК Украины было определено, что сельские, поселковые, городские советы передают земельные участки в собственность или в пользование из земель коммунальной собственности соответствующих территориальных громад для всех нужд. Согласно пункту 34 части 1 статье 26 Закона Украины "О местном самоуправлении" к исключительной компетенции сельских, поселковых, городских советов относится решение вопросов о регулировании земельных отношений в соответствии с законом. Однако, суд апелляционной инстанции считает, что Гурзуфский поселковый совет не мог принимать решение по передаче прав на земельный участок в обход указанного выше порядка, установленного ЗК Украины. Утвердив решением N 16 от 14.03.2014 договор о совместной деятельности по строительству объекта недвижимости, которым подразумевался переход к ООО "Гурзуфский Бриз" права пользования земельным участком с последующим переходом к ООО "Гурзуфский Бриз" права постоянного пользования той частью этого участка, на которой будет расположено здание фитоцентра, Гурзуфский поселковый совет фактически превысил свои полномочия. Таким образом, принятое Гурзуфским поселковым советом решением N 16 от 14.03.2014 противоречило законодательству Украины, распространявшему свое действие на момент его принятия.

В связи с незаконностью решения Гурзуфского поселкового совета от 14.03.2015 N 16 администрацией правомерно было принято постановление о его отмене. При этом администрация действовала в соответствии с полномочиями, предоставленными ей частью 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ и статьей 69 Устава, исходя из содержания которых, орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им (или упраздненным органом, в случае если к полномочиям органа местного самоуправления на момент отмены отнесено принятие соответствующего акта) ненормативный правовой акт, в случае выявления его противоречия закону. В силу указанного у суда отсутствуют основания для удовлетворения заявления ООО "Гурзуфский Бриз" о признании незаконным постановления администрации города Ялта N 1033-п от 08 июля 2015 года "Об отмене решения 70-й сессии Гурзуфского поселкового совета 6-го созыва от 14 марта 2014 года N16".

Руководствуясь частями 6, 6.1 статьи 268, пунктом 2 статьи 269, пунктом 6 части 4 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Крым от 10 сентября 2015 года по делу N А83-2865/2015 отменить.

В удовлетворении заявленных требований общества с ограниченной ответственностью "Гурзуфский Бриз" отказать.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Н.А. Полынкина

Судьи

В.А. Омельченко А.В. Привалова