Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 25 февраля 2016 г. N 01АП-665/16

25 февраля 2016 г.

А43-26103/2015

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Захаровой Т.А.,

судей Протасова Ю.В., Рубис Е.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Сырф К.Г.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации Лысковского муниципального района Нижегородской области

на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 10.12.2015

по делу N А43-26103/2015,

принятое судьей Мукабеновым И.Ю.

по заявлению администрации Лысковского муниципального района Нижегородской области о признании незаконными решения от 09.09.2015 и предписаний от 27.08.2015 Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области по делу N 1112-ФАС52-10/15,

без участия лиц,

и установил:

администрация Лысковского муниципального района Нижегородской области (далее - орган местного самоуправления) обратилась в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании незаконными решения от 09.09.2015 и предписаний от 27.08.2015 Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области (далее - Управление, антимонопольный орган) по делу N 1112-ФАС52-10/15.

Решением Арбитражного суда Нижегородской области от 10.12.2015 заявителю отказано в удовлетворении заявленных требований.

Не согласившись с принятым судебным актом, администрация Лысковского района обратилась в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование апелляционной жалобы заявитель указывает на неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неправильное применение норм материального права.

Орган местного самоуправления настаивает на том, что оспариваемое решение антимонопольного органа является незаконным, поскольку при его принятии грубо нарушены требования Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 25.05.2012 N 339.

В отзыве на апелляционную жалобу Управление опровергает позицию администрации Лысковского района, указывает на отсутствие оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Администрация Лысковского района и антимонопольный орган ходатайствуют о рассмотрении дела без участия своих представителей.

В соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие неявившихся представителей лиц, участвующих в деле, по имеющимся в материалах дела доказательствам.

Законность принятого судебного акта, правильность применения норм материального и процессуального права проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 257-262, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Установлено по делу, что Управление проанализировало представленные администрацией Лысковского района документы и, выявив признаки нарушения антимонопольного законодательства, руководствуясь положениями статей 22 и 23 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", на основании приказа руководителя от 31.07.2015 N 286, возбудило в отношении органа местного самоуправления дело N 1112-ФАС52-10/15.

В ходе проверки антимонопольный орган установил, что 14.11.2012 на основании обращения (15.06.2012) индивидуального предпринимателя Хомова В.Н. администрация Лысковского района опубликовала в газете "Приволжская правда" сообщение о возможности предоставления земельного участка, кадастровым номером 52:27:0090009:4741, разрешенное использование - установка рекламной конструкции, расположенного по адресу: Нижегородская область, г.Лысково, ул.Мичурина, рядом с домом 75, для размещения рекламоносителя

22.03.2013 на основании распоряжения администрации Лысковского района от 22.03.2013 N 311-р Отдел муниципального имущества и земельных ресурсов администрации Лысковского района и Хомов В.Н. заключили договор аренды N 897 земельного участка с кадастровым номером 52:27:0090009:4741 для установки рекламной конструкции, сроком на пять лет (до 22.03.2018).

03.06.2013 орган местного самоуправления выдал индивидуальному предпринимателю Хомову В.Н. разрешение N 16-2013 на размещение рекламной конструкции по адресу: Нижегородская область, г.Лысково, ул.Мичурина, рядом с домом 75, установив срок действия разрешения с 03.06.2013 по 03.06.2018.

При установленных обстоятельствах Управление пришло к выводу о том, что администрация Лысковского района выдала индивидуальному предпринимателю Хомову В.Н. разрешение на размещение рекламной конструкции не по результатам торгов, а на основании договора аренды земельного участка от 22.03.2013 N 897, что является нарушением требований части 5.1 статьи 19 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе"

09.09.2015 комиссия Управления вынесла решение N 1112-ФАС52-10/15, которым признала администрацию Лысковского района нарушившей часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (пункт 1); предусмотрела выдачу органу местного самоуправления предписаний о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции (пункт 2); предусмотрела передачу материалов дела уполномоченному должностному лицу для рассмотрения вопроса о возбуждении административного производства по признакам нарушения части 1 статьи 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (пункт 3).

27.08.2015 Управление выдало предписания N СС-10/9105 и N СС-10/9104, которыми предложило администрации Лысковского района в срок до 30.09.2015 провести разъяснительную работу среди должностных лиц органа местного самоуправления о порядке применения статьи 19 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" и положения Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", а также аннулировать разрешение на размещение рекламной конструкции от 03.06.2013 N 16-2013 и иные документы, являющиеся основанием эксплуатации рекламной конструкции, расположенной по адресу: Нижегородская область, г.Лысково, ул.Мичурина, рядом с домом 75. О выполнении настоящего предписания необходимо доложить в Управление не позднее пяти дней со дня его выполнения.

Не согласившись с такими решением и предписаниями антимонопольного органа, администрация Лысковского района обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции руководствовался статьями 65, 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, положениями Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и исходил из того, что антимонопольный орган доказал законность и обоснованность принятых им ненормативных актов.

Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции не установил оснований для отмены или изменения судебного акта ввиду следующего.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений.

Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания решения государственного органа незаконным суд должен установить наличие совокупности двух условий:

несоответствие решения государственного органа закону или иному нормативному правовому акту;

нарушение решением государственного органа прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Пунктом 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с положениями статей 33 и 36 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Закон о рекламе) антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе, принимает по результатам рассмотрения таких дел решения и выдает предписания, предусмотренные Федеральным законом.

Антимонопольный орган по собственной инициативе, представлению прокурора, обращениям органов государственной власти или органов местного самоуправления, а также по заявлениям физических или юридических лиц возбуждает дела по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе.

В соответствии со статьей 3 Закона о рекламе реклама - это информация, распространенная любым способом, в любой форме и с использованием любых средств, адресованная неопределенному кругу лиц и направленная на привлечение внимания к объекту рекламирования, формирование или поддержание интереса к нему и его продвижение на рынке; объектом рекламирования является товар, средство его индивидуализации, изготовитель или продавец товара, результаты интеллектуальной деятельности либо мероприятия, на привлечение внимания к которым направлена реклама.

Статья 19 Закона о рекламе в части 1 (в редакции, действовавшей на момент заключения договора и выдачи разрешения на установку рекламной конструкции) предусматривает, что распространение наружной рекламы с использованием щитов, стендов, строительных сеток, перетяжек, электронных табло, воздушных шаров, аэростатов и иных технических средств стабильного территориального размещения (далее - рекламных конструкций), монтируемых и располагаемых на внешних стенах, крышах и иных конструктивных элементах зданий, строений, сооружений или вне их, а также остановочных пунктов движения общественного транспорта осуществляется владельцем рекламной конструкции, являющимся рекламораспространителем, с соблюдением требований настоящей статьи. Владелец рекламной конструкции (физическое или юридическое лицо) - собственник рекламной конструкции либо иное лицо, обладающее вещным правом на рекламную конструкцию или правом владения и пользования рекламной конструкцией на основании договора с ее собственником.

В силу части 5 статьи 19 Закона о рекламе установка и эксплуатация рекламной конструкции осуществляются ее владельцем по договору с собственником земельного участка, здания или иного недвижимого имущества, к которому присоединяется рекламная конструкция, либо с лицом, управомоченным собственником такого имущества, в том числе с арендатором. В случае, если для установки и эксплуатации рекламной конструкции предполагается использовать общее имущество собственников помещений в многоквартирном доме, заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции возможно только при наличии согласия собственников помещений в многоквартирном доме, полученного в порядке, установленном Жилищным кодексом Российской Федерации. Заключение такого договора осуществляется лицом, уполномоченным на его заключение общим собранием собственников помещений в многоквартирном доме. Договор на установку и эксплуатацию рекламной конструкции заключается на срок пять лет, за исключением договора на установку и эксплуатацию временной рекламной конструкции, который может быть заключен на срок не более чем двенадцать месяцев. По окончании срока действия договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции обязательства сторон по договору прекращаются. Заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции осуществляется в соответствии с нормами настоящего Федерального закона и гражданского законодательства.

В силу части 5.1 статьи 19 Закона о рекламе заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, здании или ином недвижимом имуществе, находящемся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основе торгов (в форме аукциона или конкурса), проводимых органами государственной власти, органами местного самоуправления или уполномоченными ими организациями в соответствии с законодательством Российской Федерации. Форма проведения торгов (аукцион или конкурс) устанавливается органами государственной власти или представительными органами муниципальных образований.

Данная правовая норма, не содержит исключений, в том числе не предполагает заявительного порядка предоставления рекламных мест, находящихся в муниципальной или государственной собственности.

Часть 9 статьи 19 Закона о рекламе предусматривает, что установка рекламной конструкции допускается при наличии разрешения на установку рекламной конструкции (далее также - разрешение), выдаваемого на основании заявления собственника или иного указанного в частях 5 - 7 настоящей статьи законного владельца соответствующего недвижимого имущества либо владельца рекламной конструкции органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа, на территориях которых предполагается осуществить установку рекламной конструкции.

Как установил суд первой инстанции и подтверждается материалами дела, администрация Лысковского района выдала индивидуальному предпринимателю Хомову В.Н. разрешение на размещение рекламной конструкции от 03.06.2013 N 16-2013 на основании договора аренды земельного участка от 22.03.2013 N 897, что противоречит вышеприведенным правоположениям.

Размещение информационного сообщения, содержащего текст о возможности предоставления рекламного места, не отменяет императивные нормы Закона о рекламе и не освобождало орган местного самоуправления от обязанности провести торги.

Следовательно, администрация Лысковского района в нарушение требований части 5.1 статьи 19 Закона о рекламе выдала Хомову В.Н. разрешение на установку и эксплуатацию рекламной конструкции без проведения торгов.

Кроме того, в силу части 17 статьи 19 Закона о рекламе разрешение выдается органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа на каждую рекламную конструкцию на срок действия договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции.

Таким образом, срок действия разрешения ограничен сроком действия договора.

В рассматриваемом случае срок действия разрешения на установку рекламной конструкции от 03.06.2013 N 16-2013 превышает срок действия договора аренды земельного участка от 22.03.2013 N 897, что также противоречит положениям действующего законодательства о рекламе, но не образует нарушение антимонопольного законодательства.

Часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции предусматривает, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Закрепленные приведенной нормой запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Исходя из позиции, изложенной в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Таким образом, для соответствующей квалификации действий (бездействия) как нарушения антимонопольного законодательства (часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции) обязательно установление обстоятельств, подтверждающих реальные либо возможные последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и такими последствиями.

Орган местного самоуправления не указал правовую норму, которая разрешала бы ему выдать разрешение на установку рекламной конструкции без проведения торгов.

В свою очередь Управление доказало, что действия (бездействие) органа местного самоуправления, выразившиеся в предоставлении рекламных мест без проведения торгов на установку и эксплуатацию муниципальных рекламных конструкций, не соответствующего действующему законодательству и приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Действия администрации Лысковского района, выразившиеся в выдаче разрешения на установку рекламной конструкции, право на которое получено без процедуры проведения торгов, являются нарушением части 5.1 статьи 19 Закона о рекламе и части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, поскольку могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции на рынке распространения наружной рекламы.

Между тем, целью проведения торгов является привлечение всех заинтересованных лиц (конкурентов) и обеспечение им равных возможностей в целях осуществления деятельности по распространению наружной рекламы.

Учитывая, что рынок распространения наружной рекламы на территории Лысковского муниципального района является конкурентным, в случае проведения торгов была бы обеспечена конкурентная борьба хозяйствующих субъектов, осуществляющих аналогичную деятельность.

В результате бездействия администрация Лысковского муниципального района Предприниматель получил не основанное на законе право использовать рекламное место без торгов, был постановлен в необоснованное преимущественное положение по сравнению с другими хозяйствующими субъектами, осуществляющими аналогичную деятельность.

В то же время иные хозяйствующие субъекты не получили возможность конкурировать за право размещать рекламную конструкцию на этом же месте. Следовательно, совокупность оспариваемых действий (бездействия) оказывает негативное влияние на конкуренцию.

Позиция органа местного самоуправления основана на неверном толковании норм Закона о рекламе и Закона о защите конкуренции.

Всесторонне и полно исследовав обстоятельства, имеющие значение для дела, оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, применив нормы материального права, Арбитражный суд Нижегородской области пришел к правильному выводу о том, что Управление располагало правовыми основаниями для принятия решения от 09.09.2015 по делу N 1112-ФАС52-10/15.

Предписания по форме и содержанию соответствуют требованиям действующего законодательства, направлены на устранение допущенных нарушений и не свидетельствуют о нарушении прав и законных интересов администрации Лысковского района в сфере экономической деятельности.

Отдельно суд рассмотрел и признал несостоятельным довод органа местного самоуправления о процедурных нарушениях со стороны антимонопольного органа и незаконности оспариваемых предписаний в связи с тем, что они датированы ранее, чем решение по делу.

В соответствии с частью 2 статьи 49 Закона о защите конкуренции резолютивная часть решения по делу о нарушении антимонопольного законодательства подлежит оглашению по окончании рассмотрения дела. Решение должно быть изготовлено в полном объеме в течение десяти рабочих дней со дня оглашения резолютивной части решения. Копии такого решения немедленно направляются или вручаются лицам, участвующим в деле. Дата изготовления решения в полном объеме считается датой его принятия.

Согласно части 2 статьи 50 Закона о защите конкуренции предписание по делу о нарушении антимонопольного законодательства изготавливается одновременно с решением.

Следовательно, дата исходящего номера предписания, которое присваивается при регистрации на официальном бланке антимонопольного органа, может отличаться от даты его оглашения, которая также указывается в предписании.

Установлено по делу, что 27.08.2015 комиссия Управления рассмотрела по существу дело N 1112-ФАС52-10/15 с оглашением резолютивной части решения и предписаний.

Решение по делу N 1112-ФАС52-10/15 зарегистрировано в установленный частью 2 статьи 49 Закона о защите конкуренции срок - 09.09.2015 и это является датой изготовления решения в полном объеме.

Позиция органа местного самоуправления о том, что при вынесении и направлении оспариваемых предписаний антимонопольный орган нарушил его право своевременно направить ходатайство о продлении срока исполнения предписания, также является несостоятельной, основанной на неверном толковании норм действующего законодательства.

Всесторонне и полно исследовав обстоятельства, имеющие значение для дела, оценив по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации представленные в материалы дела доказательства, применив нормы материального права, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что решение и предписания приняты уполномоченным органом, соответствуют Закону о рекламе и Закону о защите конкуренции и не нарушают права и законные интересы администрации Лысковского муниципального района, что в силу части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации влечет отказ в удовлетворении заявленных требований.

Арбитражный суд Нижегородской области законно и обоснованно отказал заявителю в удовлетворении требований.

Предусмотренные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания к отмене или изменению решения суда первой инстанции в данном случае отсутствуют.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, судом не допущено.

Апелляционная жалоба органа местного самоуправления по приведенным в ней доводам признается необоснованной и не подлежащей удовлетворению.

В данном случае доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного акта, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными и не могут служить основанием для отмены решения суда первой инстанции.

По результатам рассмотрения апелляционной жалобы Первый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу о том, что решение Арбитражного суда Нижегородской области от 10.12.2015 по делу N А43-26103/2015 на основании пункта 1 части 1 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежит оставлению без изменения.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации орган местного самоуправления освобожден от уплаты государственной пошлины при обращении в арбитражный суд.

Руководствуясь статьями 266 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 10.12.2015 по делу N А43-26103/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации Лысковского муниципального района Нижегородской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

Т.А. Захарова

Судьи

Ю.В. Протасов Е.А. Рубис