Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 3 марта 2016 г. N 13АП-31769/15

г. Санкт-Петербург

03 марта 2016 г.

Дело N А56-15097/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 25 февраля 2016 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 03 марта 2016 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Семеновой А.Б.

судей Борисовой Г.В., Лопато И.Б.

при ведении протокола судебного заседания: Трощенковой Д.С.

при участии:

от Комитета финансов Ленинградской области: Новикова Т.А. по доверенности от 30.12.2015

от УФАС по Ленинградской области: Громова С.С. по доверенности от 27.03.2015

от Комитета государственного заказа Ленинградской области: Базанова Л.И. по доверенности от 25.12.2015

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-31769/2015) Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 02.11.2015 по делу N А56-15097/2015 (судья Галкина Т.В.), принятое

по заявлению Комитета финансов Ленинградской области

к 1) Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области, 2) Комитету государственного заказа Ленинградской области

о признании недействительным решения

установил:

Комитет финансов Ленинградской области (адрес: 191311, г. Санкт-Петербург, Суворовский пр., д. 67; далее - заявитель, Комитет финансов) обратился в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области (адрес: 191124, г. Санкт-Петербург, ул. Смольного, 3; далее - Управление, УФАС, антимонопольный орган) по делу N 1332-03-7728-РЗ/14 от 29.12.2014 в части а именно:

- абзаца 2 Решения УФАС, в соответствии с которым в действиях Комитета финансов установлено нарушение части 6 статьи 31 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ, Закон о контрактной системе);

- абзаца 3 Решения УФАС, положениями которого указано на передачу материалов дела ответственному должностному лицу Управления для рассмотрения вопроса о возбуждения административного производства;

- абзаца 4 Решения УФАС, положениями которого определено, что данное нарушение не повлияло на результаты проведения торгов, поэтому предписание об устранении допущенного нарушения не выдавать.

К участию в деле в качестве второго заинтересованного лица привлечен Комитет государственного заказа Ленинградской области (адрес: 191124, г. Санкт-Петербург, ул. Смольного, д. 3, лит. А; далее - Комитет госзаказа).

Решением от 02.11.2015 арбитражный суд первой инстанции заявление удовлетворил в полном объеме, признал недействительными абзац 2, 3, 4 решения УФАС по делу N 1332-03-7728-РЗ/14 от 29.12.2014.

Не согласившись с решением суда, УФАС обратилось в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда, принять по делу новый судебный акт. Податель апелляционной жалобы считает решения УФАС по делу N 1332-03-7728-РЗ/14 от 29.12.2014 законным и обоснованным, не согласен с выводами суда первой инстанции о наличии оснований для признания недействительными абзацев 2, 3, 4 данного решения антимонопольного органа.

В судебном заседании представитель УФАС поддержал доводы апелляционной жалобы, представители Комитета финансов и Комитета госзаказа возражали против удовлетворения апелляционной жалобы по мотивам, изложенным в отзывах.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Как установлено материалами дела, Комитетом финансов на официальном интернет сайте www.zakupki.gov.ru опубликовано извещение N 0145200000414003308 о проведении аукциона, для определения поставщика финансовых услуг по предоставлению кредитных средств бюджету Ленинградской области на сумму 200 000 000 рублей сроком до 365 дней на финансирование бюджета Ленинградской области путем открытия возобновляемой кредитной линии. Источник финансирования - средства областного бюджета Ленинградской области.

Начальная (максимальная) цена муниципального контракта - 74 580 000 рублей.

Разделом 12 "Требования к участникам закупки" документации об аукционе установлено требование к наличию у участника аукциона генеральной лицензии Банка России.

УФАС проведена внеплановая проверка действий заказчика на основании жалобы Благотворительного фонда "Детские вопросы" (далее Фонд) от 22.12.2014 N 7728, в соответствии с которой заказчиком, по мнению Фонда, нарушены положения статьи 22 Закона о контрактной системе при обосновании начальной (максимальной) цены контракта, пункта 1 части 1 статьи 31 Закона о контрактной системе, поскольку установил в документации об аукционе требование к наличию у участника генеральной лицензии Банка России, положения проекта государственного контракта противоречат требованиям части 1 статьи 34 Закона о контрактной системе.

Управление, ссылаясь на тот факт, что Заказчик при проведении электронного аукциона в документации об аукционе установил требование к наличию у участника генеральной лицензии Банка России, пришло к выводу о том, что требование такого вида лицензии не соотносится с положениями статьи 11.2 Федерального закона от 02.12.1990 N 395-1 "О банках и банковской деятельности" (далее - Закон N 395-1) и положениями Инструкции Банка России от 02.04.2010 N 135-И "О порядке принятия Банком России решения о государственной регистрации кредитных организаций и выдаче лицензий на осуществление банковских операций" (далее - Инструкция N 135-И).

По результатам проверки Управление вынесло решение от 29 декабря 2014 года по делу N 1332-03-7728-РЗ/14, которым жалоба Фонда признана необоснованной, вместе с тем, УФАС признало в действиях Комитета финансов нарушение части 6 статьи 31 Закона N 44-ФЗ, предписание об устранении допущенного нарушения УФАС решено не выдавать в связи с тем, что данное нарушение не повлияло на результаты проведения торгов, материалы дела переданы ответственному должностному лицу УФАС для рассмотрения вопроса о возбуждении административного производства.

Решение УФАС от 29 декабря 2014 года по делу N 1332-03-7728-РЗ/14 в части абзацев 2-4 обжаловано Комитетом финансов в арбитражном суде.

Суд первой инстанции пришел к выводу об обоснованности заявления Комитета финансов, признал недействительными абзацы 2-4 решения от 29 декабря 2014 года по делу N 1332-03-7728-РЗ/14.

Исследовав материалы дела, доводы апелляционной жалобы и отзывов на апелляционную жалобу, выслушав представителей сторон, суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения суда в виду следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными (часть 2 статьи 201 АПК РФ).

Согласно части 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Из приведенных норм следует, что ненормативный правовой акт, решение или действия (бездействие) признаются недействительными при наличии одновременно двух условий: если не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя.

На основании статьи 99 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) в рамках исполнения бюджета субъекта Российской Федерации финансовый орган субъекта Российской Федерации вправе получать кредиты от кредитных организаций.

Положения статьи 8 БК РФ устанавливают, что управление государственным долгом субъекта Российской Федерации относится к бюджетным полномочиям субъекта Российской Федерации.

Пунктом 2 статьи 101 БК РФ также установлено, что управление государственным долгом субъекта Российской Федерации осуществляется высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации либо финансовым органом субъекта Российской Федерации в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

В соответствии с положениями областного закона Ленинградской области от 26.09.2002 N Зб-оз "О бюджетном процессе в Ленинградской области" и пунктом 24 раздела 2 Положения о Комитете финансов Ленинградской области, утвержденного Постановлением Правительства Ленинградской области от 27.05.2014 N 191, Комитет управляет государственным долгом Ленинградской области, в том числе осуществляет государственные заимствования Ленинградской области путем заключения договоров и соглашений о получении Ленинградской областью бюджетных кредитов от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, от кредитных организаций.

Согласно статьи 24 Закона о контрактной системе определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) при осуществлении закупок для государственных (муниципальных) нужд осуществляется в том числе посредством проведения аукциона в электронной форме (электронного аукциона).

Статьей 6 Закона N 44-ФЗ установлено, что контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 8 Закона N 44-ФЗ контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Согласно части 6 статьи 31 Закона о контрактной системе заказчики не вправе устанавливать требования к участникам закупок в нарушение требований названного закона. Перечень единых требований к участкам закупки установлен в части 1 названной статьи, в том числе, соответствие требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставку товара, выполнение работы, оказание услуг, являющихся объектом закупки.

В силу части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе заказчик при описании в документации о закупке объекта закупки должен руководствоваться следующими правилами:

- описание объекта закупки должно носить объективный характер. В описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование места происхождения товара или наименование производителя, а также требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования влекут за собой ограничение количества участников закупки, за исключением случаев, если не имеется другого способа, обеспечивающего более точное и четкое описание характеристик объекта закупки. Документация о закупке может содержать указание на товарные знаки в случае, если при выполнении работ, оказании услуг предполагается использовать товары, поставки которых не являются предметом контракта. При этом обязательным условием является включение в описание объекта закупки слов "или эквивалент", за исключением случаев несовместимости товаров, на которых размещаются другие товарные знаки, и необходимости обеспечения взаимодействия таких товаров с товарами, используемыми заказчиком, а также случаев закупок запасных частей и расходных материалов к машинам и оборудованию, используемым заказчиком, в соответствии с технической документацией на указанные машины и оборудование (пункт 1 части 1 статьи 33 Закона N 44-ФЗ);

2) использование, если это возможно, при составлении описания объекта закупки стандартных показателей, требований, условных обозначений и терминологии, касающихся технических и качественных характеристик объекта закупки, установленных в соответствии с техническими регламентами, стандартами и иными требованиями, предусмотренными законодательством Российской Федерации о техническом регулировании. Если заказчиком при описании объекта закупки не используются такие стандартные показатели, требования, условные обозначения и терминология, в документации о закупке должно содержаться обоснование необходимости использования других показателей, требований, обозначений и терминологии (пункт 2 части 1 статьи 33 Закона N 44-ФЗ).

Согласно части 2 статьи 33 Закона о контрактной системе документация о закупке в соответствии с требованиями, указанными в части 1 настоящей статьи, должна содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых товара, работы, услуги установленным заказчиком требованиям. При этом указываются максимальные и (или) минимальные значения таких показателей, а также значения показателей, которые не могут изменяться.

Из вышеприведенных положений Закона N 44-ФЗ следует, что заказчики, осуществляющие закупку по правилам данного Закона, при описании объекта закупки должны таким образом прописать требования к закупаемым товарам, работам, услугам, чтобы, с одной стороны, повысить шансы на приобретение товара именно с такими характеристиками, которые ему необходимы, а с другой стороны, не ограничить количество участников закупки.

Частью 2 статьи 18 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ) установлено, что при проведении открытого конкурса или открытого аукциона орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации вправе установить требования, направленные на оценку финансовой устойчивости и платежеспособности финансовой организации, за исключением требований, в том числе о наличии определенных размеров уставного капитала, собственных средств, активов, а также о наличии соответствия иным характеристикам финансовой организации и (или) ее деятельности в абсолютных показателях, если только требование о соответствии таким характеристикам не установлено законодательством Российской Федерации.

Суд апелляционной инстанции отклоняет доводы УФАС о неприменимости в рассматриваемо случае положений Закона N 135-ФЗ, как несостоятельные, так как положениями статьи 18 Закона N 135-ФЗ предусмотрены отдельные положения, которыми установлены особенности заключения соглашений с финансовыми организациями. Таким образом, данные положения Закона N 135-ФЗ надлежит учитывать, в том числе, при проведении аукциона для определения поставщика финансовых услуг по предоставлению кредитных средств бюджету муниципального образования.

В силу положений Федерального закона от 10.07.2002 N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (далее - Закон о ЦБ РФ) и Инструкции N 135-И кредитная организация совершает банковские операции на основании лицензии на осуществление банковских операций, выданной Центральным банком Российской Федерации с момента государственной регистрации.

В соответствии со статьей 11.2 Закона N 395-1 лицензия на осуществление банковских операций, предоставляющая кредитной организации право осуществлять банковские операции со средствами в рублях и иностранной валюте, привлекать во вклады денежные средства физических и юридических лиц в рублях и иностранной валюте (далее - генеральная лицензия), может быть выдана кредитной организации, имеющей собственные средства (капитал) не менее 900 миллионов рублей по состоянию на 1-е число месяца, в котором было подано в Банк России ходатайство о получении генеральной лицензии.

УФАС пришло к выводу, что установленное документацией об аукционе требование к наличию у участника закупки именно генеральной лицензии, не соотносится со статей 11.2 Закона N 135-И и требованиям Инструкции N 135-И. Суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о неправомерности данных выводов УФАС.

Пунктом 14.3 Инструкции N 135-И определено, что при рассмотрении вопроса о выдаче банку Генеральной лицензии в банке проводится комплексная проверка (или учитываются результаты ранее проведенной комплексной проверки).

В соответствии с пунктом 1.3 Инструкции Банка России от 05.12.2013 N 147-И "О порядке проведения проверок кредитных организаций (их филиалов) уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации (Банка России)" основной целью проведения Банком России проверок кредитных организаций (их филиалов) является оценка на месте общего состояния кредитной организации либо отдельных направлений (вопросов) ее деятельности, в том числе: оценка соблюдения законодательства Российской Федерации и нормативных актов Банка России, оценка достоверности учета (отчетности) кредитной организации (ее филиала), определение размера рисков, активов, пассивов, оценка качества активов кредитной организации (ее филиала), величины и достаточности собственных средств (капитала) кредитной организации, оценка качества управления кредитной организации, включая оценку системы управления рисками и состояния внутреннего контроля, оценка финансовой устойчивости, экономического положения, финансового состояния кредитной организации (далее - финансовое состояние кредитной организации) и перспектив деятельности кредитной организации, а также выявление действий, угрожающих интересам кредиторов и вкладчиков кредитной организации.

Принимая во внимание изложенное, судом первой инстанции сделан обоснованный вывод, что наличие у участника генеральной лицензии Банка России позволяет оценить финансовую устойчивость кредитной организации, что согласуется с требованиями части 2 статьи 18 Закона N 135-ФЗ. При этом, из материалов дела усматривается, что требование заказчика не связано с определенным размером собственных средств (уставного капитала) и не выражено в абсолютных показателях.

Таким образом, требования аукционной документации определены заказчиком в соответствии с заявленными потребностями объекта закупки, не противоречат положениям Закона о контрактной системе и соответствуют положениям статьи 18 Закона N 135-ФЗ и БК РФ. Суд апелляционной инстанции также не усматривает противоречия данного требования заказчика статье 11.2 Закона N 135-И и требованиям Инструкции N 135-И.

При таких обстоятельствах, судом первой инстанции обоснованно признаны недействительным абзац 2-4 решения УФАС N 1332-03-7728-РЗ/14 от 29.12.2014, а именно, в части установления нарушения заказчиком части 6 статьи 31 Закона о контрактной системе), передачи материалов дела ответственному должностному лицу Управления для рассмотрения вопроса о возбуждения административного производства, а также выводов, что данное нарушение не повлияло на результаты проведения торгов, поэтому предписание об устранении допущенного нарушения не выдано.

Доводы апелляционной жалобы отклоняются апелляционным судом, как несостоятельные, необоснованные и не опровергающие правомерные вводы суда первой инстанции, изложенные в обжалуемом решении.

Принимая во внимание, что судом правильно установлены обстоятельства дела, в соответствии со статьей 71 АПК РФ исследованы и оценены имеющиеся в деле доказательства, применены нормы материального права, подлежащие применению в данном споре, и нормы процессуального права при рассмотрении дела не нарушены, обжалуемое решение суда является законным и обоснованным и отмене не подлежит.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 02 ноября 2015 года по делу N А56-15097/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

А.Б. Семенова

Судьи

Г.В. Борисова И.Б. Лопато