Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 16 марта 2016 г. N 11АП-1075/16

г. Самара

16 марта 2016 г.

Дело N А65-19370/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 09 марта 2016 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 16 марта 2016 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Корнилова А.Б.,

судей Бажана П.В. и Рогалевой Е.М.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Филипповской С.А.,

с участием:

от заявителя - не явился, извещен,

от ответчика - не явился, извещен,

от третьих лиц:

ООО "Автовокзал "Буревестник" - не явился, извещен,

ООО "Седьмое Частное Автотранспортное Объединение" - не явился, извещен,

ООО "Автовокзал "Столичный" - не явился, извещен,

гр. Халитова Линара Радиковича - не явился, извещен,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан г. Казани на решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 16.12.2015 года по делу N А65-19370/2015 (судья Кириллов А.Е.)

по заявлению Министерства транспорта и дорожного хозяйства Республики Татарстан,

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан,

с привлечением в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора - ООО "Автовокзал "Буревестник", ООО "Седьмое Частное Автотранспортное Объединение", ООО "Автовокзал "Столичный", Халитова Л.Р.,

о признании решения и предписания недействительными и незаконными,

УСТАНОВИЛ:

Министерство транспорта и дорожного хозяйства Республики Татарстан обратилось к Управлению Федеральной антимонопольной службы по РТ с заявлением о признании решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан г.Казани по делу N 06-60/2015 недействительными и незаконными.

Решением Арбитражного суда Республики Татарстан от 16.12.2015 года заявленные требования удовлетворены.

В апелляционной жалобе Управление Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан просит суд апелляционной инстанции решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 16.12.2015 года по делу N А65-19370/2015 отменить и принять по делу новый судебный акт.

В материалы дела поступили отзывы ООО "Седьмое Частное Автотранспортное Объединение" и Министерства транспорта и дорожного хозяйства Республики Татарстан на апелляционную жалобу, в которых они просят апелляционный суд оставить решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 16.12.2015 года без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В судебное заседание представители лиц участвующих в деле не явились, извещены надлежащим образом.

Проверив законность и обоснованность принятого по делу судебного акта в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав доводы апелляционной жалобы и материалы дела, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, на основании обращения гр. Халитова Л.Р. по вопросу стоимости билетов на пассажирский автотранспорт междугороднего следования по маршруту "Казань-Оренбург" в силу п. 1.4.1 Правил передачи антимонопольным органом заявлений, материалов, дел о нарушении антимонопольного законодательства на рассмотрение в другой антимонопольный орган, утвержденных приказом ФАС России от 01.08.2007 N 244, ФАС России поручил Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан в пределах компетенции рассмотреть данное обращение по существу и, в случае необходимости, принять меры антимонопольного реагирования.

Ответчиком возбуждено дело в отношении Министерства транспорта и дорожного хозяйства РТ по признакам нарушения ч.1 ст.15 Закона "О защите конкуренции" от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ в части отсутствия контроля за деятельностью автовокзалов.

Татарстанским УФАС России рассмотрено дело N 05-143/2014, возбужденное в отношении ООО "Столичный-К" (осуществляет деятельность автовокзала) по признакам нарушения части 1 статьи 10 Федерального закона от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившимся в необоснованном установлении и взимании дополнительной платы (комиссионного сбора) при реализации билетов на перевозку пассажиров автомобильным транспортом, результатом которого является или может являться ущемление интересов других лиц (пассажиров).

В рамках данного дела ответчиком установлено, что в настоящее время услуги автовокзала в здании автовокзала, находящемся по адресу: г. Казань, ул. Девятаева, д. 15, осуществляет ООО "Автовокзал "Столичный".

По мнению антимонопольного органа, Министерство транспорта и дорожного хозяйства Республики Татарстан как уполномоченный орган исполнительной власти Республики Татарстан в сфере организации пассажирских перевозок и как заказчик пассажирских перевозок по регулярным межмуниципальным маршрутам на территории Республики Татарстан должен обеспечивать организацию и контроль деятельности автовокзалов на межмуниципальных маршрутах на территории Республики Татарстан.

Согласно статье 10 Закона РТ N 70-ЗРТ заказчик пассажирских перевозок заключает договоры с автовокзалами, пассажирскими автостанциями, определяющие условия пользования услугами автовокзалов, пассажирских автостанций всеми перевозчиками, допущенными к выполнению регулярных маршрутных перевозок (далее - Договор).

На основании материалов и сведений, представленных заявителем, антимонопольным органом, установлено, что договор, определяющий условия пользования услугами автовокзала всеми перевозчиками, допущенными к выполнению регулярных маршрутных перевозок, как указано в статье 10 Закона РТ N 70-ЗРТ (далее - Договор), между ООО "Столичный-К" и/или ООО "Автовокзал "Столичный", как организацией, эксплуатирующей здание автовокзала, по адресу: г.Казань, ул.Девятаева, д. 15 и Министерством транспорта и дорожного хозяйства Республики Татарстан отсутствует.

Антимонопольным органом установлено, что в 2015 году Министерство транспорта и дорожного хозяйства Республики Татарстан заключило договоры по обслуживанию пассажиров на межмуниципальных маршрутах автовокзалом, пассажирской автостанцией сроком на 5 лет со следующими хозяйствующими субъектами: ООО "Автовокзал "Буревестник" (договор от 01.01.2015 года); ООО "Седьмое Частное Автотранспортное Объединение" (договор от 01.01.2015 года); ООО "Автовокзал "Столичный" (договор от 27.03.2015 года), до 01.01.2015 года Министерство транспорта и дорожного хозяйства Республики Татарстан не заключало договоры по обслуживанию пассажиров на межмуниципальных маршрутах автовокзалом, пассажирской автостанцией с хозяйствующими субъектами, осуществляющими функции автовокзала, пассажирской автостанции. В зданиях автовокзалов, действующих на территории муниципального образования г. Казани, в частности ООО "Автовокзал "Столичный", расположенного по адресу: РТ, г. Казань, ул. Девятаева, 15, отсутствует информирование пассажиров о перечне и условиях предоставления базовых услуг (в том числе санитарно-гигиенических услуг) автовокзалом, пассажирской автостанцией. Министерством транспорта и дорожного хозяйства Республики Татарстан в ходе рассмотрения дела N 06-60/2015 не были представлены документы и информация об осуществлении Министерством контрольных мероприятий за деятельностью автовокзалов, пассажирских автостанций в целях обеспечения фактического исполнения условий договора по обслуживанию пассажиров на межмуниципальных маршрутах автовокзалом, пассажирской автостанцией.

Антимонопольный орган пришел к выводу о том, что бездействие Министерства транспорта и дорожного хозяйства Республики Татарстан, выразившееся в невыполнении им своих функции по контролю за работой автовокзалов и заключению соответствующих Договоров, привело к предоставлению отдельным хозяйствующим субъектам (ООО "Столичный-К", ООО "Автовокзал "Столичный", ООО "Автовокзал "Буревестник", ООО "Седьмое Частное Автотранспортное Объединение") преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности перед другими (в т. ч. потенциальными) участниками рынка услуг автовокзалов, осуществляющими деятельность в соответствии с действующим законодательством.

На основании изложенных обстоятельств, ответчиком вынесено решение по делу N 06-60/2015 от 15.07.2015 г. о признании Министерства транспорта и дорожного хозяйства РТ нарушившим ч.1 ст. 15 ФЗ от 26.07.2006 г. N135-ФЗ "О защите конкуренции" в части отсутствия контроля за деятельностью автовокзалов, и выдано предписание от 15.07.2015 г. об обеспечении проведения контрольных мероприятий в отношении ООО "Автовокзал "Буревестник", ООО "Седьмое Частное Автотранспортное Объединение", ООО "Автовокзал "Столичный" по соблюдению условий договора по обслуживанию пассажиров на межмуниципальных маршрутах автовокзалом, пассажирской автостанцией. Вынося решение, ответчик имел в виду, что при оказании санитарно-гигиенических услуг (пользование туалетом), необходимым условием является доведение до пассажиров информации о возможности бесплатного пользования данными услугами, хотя сам факт не предоставления данных услуг пассажирам в ходе проверки не был установлен и материалами дела не подтверждается.

Не согласившись с принятыми антимонопольным органом решением по делу N 06-60/2015 от 15.07.2015 г. и предписанием от 15.07.2015 г. заявитель обратился в суд с настоящим заявлением, в котором указывает, что обжалуемое решение по делу N 06-60/2015 от 15.07.2015 г. противоречит действующему законодательству, так как:

- вывод ответчика о предоставлении владельцу автовокзала права оказывать услуги автовокзала при наличии между заказчиком пассажирских перевозок и владельцем автовокзала договора является неверным;

- Министерство как уполномоченный орган исполнительной власти Республики Татарстан в сфере организации пассажирских перевозок и как заказчик пассажирских перевозок по регулярным межмуниципальным маршрутам на территории Республики Татарстан не должно обеспечивать организацию и контроль деятельности автовокзалов на межмуниципальных маршрутах на территории Республики Татарстан, однако указанный контроль не является формой государственного контроля в соответствии с Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и носит исключительно договорной характер;

- вывод ответчика о том, что наличие заключенного договора между автовокзалом и заказчиком пассажирских перевозок свидетельствует о соответствии здания автовокзала предъявляемым требованиям, в том числе в части его оснащения необходимым оборудованием, в ином случае любой объект недвижимости независимо от его состояния может быть использован как автовокзал, является неверным, данный вопрос регулируется федеральным законодательством и не относится к компетенции субъекта Российской Федерации.

- вывод ответчика о том, что хозяйствующие субъекты (ООО "Столичный-К", ООО "Автовокзал "Столичный", ООО "Автовокзал "Буревестник", ООО "Седьмое Частное Автотранспортное Объединение"), осуществляя деятельность автовокзала и оказывая услуги автовокзала, не имея на то законных оснований (т.е. в отсутствии заключенного договора), не обременены соответствующими обязанностями, вытекающими из условий договора, не несут ответственности перед заказчиком пассажирских перевозок по предоставлению пассажирам базовых услуг, по оказанию перевозчикам услуг для обеспечения осуществления ими пассажирских перевозок, а также по обеспечению безопасности перевозок пассажиров является неверным, поскольку не учитывает регулирование данного вопроса федеральным законодательством. Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.02.2009 N 112 утверждены Правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, в соответствии с указанными Правилами принят Приказ Минтранса Российской Федерации от 01.11.2010 N 234 "Об утверждении Требований к оборудованию автовокзалов" однако в указанных нормативных актах полномочия субъекта Российской Федерации не указаны;

- вывод ответчика о том, что в результате предоставления республиканского расписания движения автобусов отдельным хозяйствующим субъектам привело к предоставлению преимущества вышеуказанным хозяйствующим субъектам является неверным, поскольку расписание движения имеется на сайте Министерства и находится в открытом доступе. Кроме того, в соответствии с условиями договора на право осуществления пассажирских перевозок по регулярным межмуниципальным маршрутам, проходящим по территории Республики Татарстан, перевозчик самостоятельно заключает договор с автовокзалами, через которые проходит маршрут, а расписание движения автобусов является приложением к указанному договору.

- вывод ответчика о том, что бездействие Министерства, выразившееся в невыполнении им своих функций по контролю за работой автовокзалов и заключению соответствующих договоров, привело к предоставлению отдельным хозяйствующим субъектам (ООО "Столичный-К", ООО "Автовокзал "Столичный", ООО "Автовокзал "Буревестник", ООО "Седьмое Частное Автотранспортное Объединение") преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности перед другими (в том числе потенциальными) участниками рынка услуг автовокзалов, осуществляющими деятельность в соответствии с действующим законодательством является неверным и неподкрепленным нормой права;

- вывод ответчика о том, что бездействие Министерства является нарушением части 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" в части отсутствия контроля за деятельностью автовокзалов, что привело или могло привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции является неверным, поскольку Министерство не осуществляет государственного контроля в отношении автовокзалов, не является государственным органом, контролирующим соблюдение правил чистоты, порядка и благоустройства автовокзала.

При принятии судебного акта, суд первой инстанции обоснованно исходил из следующих обстоятельств.

Судом исследованы полномочия административного органа - в соответствии со статьей 22 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим, в том числе, функции по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства и предупреждению монополистической деятельности.

В полномочия заинтересованного лица согласно указанной норме входит возбуждение и рассмотрение дела о нарушениях антимонопольного законодательства; выдает в случаях, указанных в настоящем Федеральном законе, хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания: о недопущении действий, которые могут являться препятствием для возникновения конкуренции и (или) могут привести к ограничению, устранению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства; об устранении последствий нарушения антимонопольного законодательства; о прекращении иных нарушений антимонопольного законодательства и другие.

Заинтересованное лицо в соответствии с ч.3 ст.20 Закона о защите конкуренции выдает федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, их должностным лицам, за исключением случаев, установленных пунктом 4 настоящей части, обязательные для исполнения предписания:

а) об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство;

б) о прекращении или об изменении соглашений, нарушающих антимонопольное законодательство;

в) о прекращении иных нарушений антимонопольного законодательства, в том числе о принятии мер по возврату имущества, иных объектов гражданских прав, переданных в качестве государственной или муниципальной преференции;

г) о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

Таким образом, установлен факт наличия полномочий у заинтересованного лица.

Обязанность контролировать соблюдение Федерального закона от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" возложена законом на Федеральную антимонопольную службу, которая вправе выявлять факты нарушения этого закона и составлять соответствующие процессуальные документы, для чего в составе указанного органа работают специалисты, в должностные обязанности которых входит проведение проверок и выявление нарушений.

Судом установлено, что основанием для обращения заявителя в суд явились выводы ответчика в решении по делу N 06-60/2015, признавшего Министерство нарушившим ч.1 ст.15 Закона о защите конкуренции, в части отсутствия контроля за деятельностью автовокзалов.

Согласно ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Из данного положения следует, что достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

Решением ответчика от 15.07.2015 г. N 06-60/2015 установлено, что в настоящее время услуги автовокзала в здании автовокзала, находящемся по адресу: г. Казань, ул. Девятаева, д. 15, осуществляет ООО "Автовокзал "Столичный".

Ответчик пришел к выводу о том, что Министерство транспорта и дорожного хозяйства Республики Татарстан как уполномоченный орган исполнительной власти Республики Татарстан в сфере организации пассажирских перевозок и как заказчик пассажирских перевозок по регулярным межмуниципальным маршрутам на территории Республики Татарстан должен обеспечивать организацию и контроль деятельности автовокзалов на межмуниципальных маршрутах на территории Республики Татарстан.

На основании материалов и сведений, представленных заявителем, антимонопольным органом, установлено, что договор, определяющий условия пользования услугами автовокзала всеми перевозчиками, допущенными к выполнению регулярных маршрутных перевозок, как указано в статье 10 Закона РТ N 70-ЗРТ (далее - Договор), между ООО "Столичный-К" и/или ООО "Автовокзал "Столичный", как организацией, эксплуатирующей здание автовокзала, по адресу: г.Казань, ул.Девятаева, д. 15 и Министерством транспорта и дорожного хозяйства Республики Татарстан отсутствует.

Ответчиком указано в решении, что в 2015 году Министерство транспорта и дорожного "хозяйства Республики Татарстан заключило договоры по обслуживанию пассажиров на межмуниципальных маршрутах автовокзалом, пассажирской автостанцией сроком на 5 лет со следующими хозяйствующими субъектами: ООО "Автовокзал "Буревестник" (договор от 01.01.2015 года); ООО "Седьмое Частное Автотранспортное Объединение" (договор от 01.01.2015 года); ООО "Автовокзал "Столичный" (договор от 27.03.2015 года), до 01.01.2015 года Министерство транспорта и дорожного хозяйства Республики Татарстан не заключало договоры по обслуживанию пассажиров на межмуниципальных маршрутах автовокзалом, пассажирской автостанцией с хозяйствующими субъектами, осуществляющими функции автовокзала, пассажирской автостанции. В зданиях автовокзалов, действующих на территории муниципального образования г. Казани, в частности ООО "Автовокзал "Столичный", расположенного по адресу: РТ, г. Казань, ул. Девятаева, 15, отсутствует информирование пассажиров о перечне и условиях предоставления базовых услуг (в том числе санитарно-гигиенических услуг) автовокзалом, пассажирской автостанцией.

Министерством транспорта и дорожного хозяйства Республики Татарстан в ходе рассмотрения дела N 06-60/2015 не были представлены документы и информация об осуществлении Министерством контрольных мероприятий за деятельностью автовокзалов, пассажирских автостанций в целях обеспечения фактического исполнения условий договора по обслуживанию пассажиров на межмуниципальных маршрутах автовокзалом, пассажирской автостанцией.

Антимонопольный орган пришел к выводу о том, что бездействие Министерства транспорта и дорожного хозяйства Республики Татарстан, выразившееся в невыполнении им своих функции по контролю за работой автовокзалов и заключению соответствующих Договоров, привело к предоставлению отдельным хозяйствующим субъектам (ООО "Столичный-К", ООО "Автовокзал "Столичный", ООО "Автовокзал "Буревестник", ООО "Седьмое Частное Автотранспортное Объединение") преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности перед другими (в т. ч. потенциальными) участниками рынка услуг автовокзалов, осуществляющими деятельность в соответствии с действующим законодательством.

Ответчиком указано в решении по делу N 06-60/2015, что в соответствии со статьей 16 Закона Республики Татарстан от 13.11.2006 г. N70-ЗРТ "Об организации пассажирских перевозок осуществляемых автомобильным и городским наземным электрическим транспортом общего пользования на территории Республики Татарстан" (далее - Закон РТ N70-ЗРТ) пассажирские перевозки по межмуниципальным маршрутам осуществляются от автовокзалов, пассажирских автостанций, определенных в установленном порядке заказчиком пассажирских перевозок. Согласно статьям 2 и 8 Закона РТ N70-ЗРТ заказчиком пассажирских перевозок по регулярным межмуниципальным маршрутам на территории Республики Татарстан является уполномоченный орган исполнительной власти Республики Татарстан. В соответствии со статьей 8 Закона РТ N70-ЗРТ уполномоченный орган исполнительной власти Республики Татарстан в сфере организации пассажирских перевозок определяет в порядке, установленном законодательством, организатора пассажирских перевозок на межмуниципальных маршрутах на территории Республики Татарстан, осуществляет контроль его деятельности; определяет и утверждает состав автовокзалов, пассажирских автостанций на межмуниципальных маршрутах.

Согласно ст.10 Закона РТ от 13 ноября 2006 г. N 70-ЗРТ "Об организации пассажирских перевозок, осуществляемых автомобильным и городским наземным электрическим транспортом общего пользования на территории Республики Татарстан", заказчик пассажирских перевозок заключает договоры с автовокзалами, определяющие условия пользования услугами автовокзалов всеми перевозчиками к выполнению регулярных маршрутных перевозок.

Таким образом, выводы ответчика в оспариваемом решении основаны на нормах Закона Республики Татарстан от 13.11.2006 г. N 70-ЗРТ "Об организации пассажирских перевозок осуществляемых автомобильным и городским наземным электрическим транспортом общего пользования на территории Республики Татарстан" (Закон РТ N 70-ЗРТ), предметом регулирования которого является организация пассажирских перевозок, осуществляемых автомобильным и городским наземным электрическим транспортом общего пользования по транспортному обслуживанию населения по регулярным межмуниципальным и муниципальным маршрутам.

Суд первой инстанции обоснованно посчитал, что управление в нарушение п.8 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 30 июня 2008 г. N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" (с изменениями и дополнениями) не доказало:

- наличие у Заявителя обязанности на совершение действий по контролю в сфере информирования пассажиров о порядке оказания санитарно-гигиенических услуг, то есть не доказало наличие обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта;

- Управление не доказало, что бездействие Заявителя по осуществлению контроля нарушает требования какого-либо закона или иного нормативного правового акта;

- что бездействие заявителя приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Более того из Решения вообще не ясно о конкуренции на каком рынке идет речь, что является самостоятельным основанием для отмены оспариваемого акта, поскольку, антимонопольный орган ни в ходе рассмотрения дела на комиссии, ни в суде не был лишен возможности доказывать наличие события и состава правонарушения, в том числе путем описания его товарных, временных и географических границ.

Ответчиком в решении не приведены нормы действующего законодательства Российской Федерации, регулирующие отношения, возникающие при оказании услуг автомобильным транспортом (кроме Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом), ответчик свои выводы обосновал лишь на нормах Закона РТ от 13.11.2006 N 70-ЗРТ "Об организации пассажирских перевозок, осуществляемых автомобильным и городским наземным электрическим транспортом общего пользования на территории Республики Татарстан", регулирующие организацию пассажирских перевозок, не распространяющихся на отношения, вытекающие из договора перевозки.

Предметом регулирования Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" (далее- ФЗ N 259 от 08.11.2007 г.) являются отношения, возникающие при оказании услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, которые являются частью транспортной системы Российской Федерации.

Отношения, связанные с оказанием услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом и не урегулированные настоящим Федеральным законом, регулируются другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В п.10 ст. 2 ФЗ N 259 от 08.11.2007 г. дано определение объектов транспортной инфраструктуры - сооружения, производственно-технологические комплексы, предназначенные для обслуживания пассажиров, фрахтователей, грузоотправителей, грузополучателей, перевозчиков и фрахтовщиков, а также для обеспечения работы транспортных средств.

Правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 14 февраля 2009 г. N 112, в п. 2 содержат понятие "автовокзал" - объект транспортной инфраструктуры, включающий в себя размещенный на специально отведенной территории комплекс зданий и сооружений, предназначенных для оказания услуг пассажирам и перевозчикам при осуществлении перевозок пассажиров и багажа, обеспечивающий возможность отправления более 1000 человек в сутки.

Федеральным законом N 259 от 08.11.2007 "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" и Постановлением Правительства РФ от 14.02.2009 г. N 112, Приказом Минтранса РФ от 1 ноября 2010 г. N 234 "Об утверждении требований к оборудованию автовокзалов" нормативное регулирование деятельности автовокзалов отнесено к компетенции Российской Федерации.

В соответствие с ч.1 статьи 3.1 Закона N 259 от 08.11.2007, государственный надзор в области автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (далее - орган государственного надзора) при осуществлении им федерального государственного транспортного надзора.

Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 398 утверждено Положение о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор), которая является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю (надзору) в сфере, в том числе, автомобильного и городского наземного электрического транспорта (кроме вопросов безопасности дорожного движения), промышленного транспорта и дорожного хозяйства, а также обеспечения транспортной безопасности в этой сфере и на метрополитене. Федеральная служба по надзору в сфере транспорта осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.

Положением о полномочиях должностных лиц Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, осуществляющих контрольные (надзорные) функции, утв. постановлением Правительства РФ от 9 июня 2010 г. N 409 предусмотрено, что государственный транспортный инспектор осуществляет контроль (надзор) за: а) реализацией юридическими и физическими лицами, индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность в области автомобильного и городского наземного электрического транспорта, дорожного хозяйства, мер по обеспечению безопасности функционирования объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств; б) обеспечением транспортной безопасности; в) готовностью аварийно-спасательных служб и формирований субъектов транспортного комплекса; г) реализацией мер по снижению вредного воздействия транспорта на окружающую среду; д) соблюдением субъектами транспортного комплекса требований законодательства Российской Федерации, в том числе:

на автомобильном и городском наземном электрическом транспорте, в дорожном хозяйстве:

правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным и городским наземным электрическим транспортом;

правил осуществления международных перевозок по территории Российской Федерации грузовыми транспортными средствами или автобусами;

требований к сохранности автомобильных дорог федерального значения.

Согласно п.4 Положения, государственный транспортный инспектор в целях осуществления контроля (надзора) в установленной сфере деятельности при исполнении должностных обязанностей осуществляет следующие полномочия:

-производит осмотр транспортных объектов и транспортных средств,

-проводит проверки субъектов транспортного комплекса, осуществляющих перевозочную и иную связанную с транспортным процессом деятельность;

- запрашивает у субъектов транспортного комплекса необходимые для выполнения задач контроля (надзора) документы и информацию;

- осуществляет отбор и направление на экспертизу, испытания, анализ и оценку проб горюче-смазочных материалов, образцов комплектующих изделий, материалов конструкций;

- осуществляет мероприятия по весовому контролю;

- осуществляет мероприятия по транспортному контролю;

- применяет предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений субъектами транспортного комплекса требований в установленной сфере деятельности, а также меры, направленные на ликвидацию последствий указанных нарушений;

- составляет протоколы об административных правонарушениях, а в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, рассматривает их и выносит по ним постановления;

- выдает юридическим и физическим лицам, должностным лицам в установленной сфере деятельности обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений, в том числе о запрете эксплуатации объекта транспортной инфраструктуры, запрете и приостановке движения транспортных средств (далее - предписания), и проверяет их исполнение.

Приказом Минтранса РФ от 9 июля 2012 г. N 204 утвержден Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере транспорта исполнения государственной функции по контролю (надзору) за соблюдением юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями законодательства Российской Федерации в сфере автомобильного транспорта.

К отношениям, связанным с осуществлением государственного надзора в области автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных частями 3 - 7 настоящей статьи.

Приказом Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 7 октября 2013 г. N АК-1070фс утверждено Положение об Управлении государственного автодорожного надзора по Республике Татарстан Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, которое является территориальным органом регионального уровня федерального органа исполнительной власти - Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, осуществляющим функции по контролю и надзору в области автомобильного транспорта, городского наземного электрического транспорта (кроме вопросов безопасности дорожного движения) и дорожного хозяйства на территории Республики Татарстан.

Органом, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка, а также технических регламентов является Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Татарстан (Татарстан), которое является Территориальным органом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, действующим на основании Положения об Управлении Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Татарстан, утв. Приказом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 9 июля 2012 г. N 685.

Таким образом, законодателем определены органы, осуществляющие контроль автомобильного транспорта, дорожного хозяйства и транспортной инфраструктуры, куда входит автовокзал.

Доводы антимонопольного органа, изложенные о том, что бездействие Министерства транспорта и дорожного хозяйства Республики Татарстан, выразившееся в невыполнении им своих функции по контролю за работой автовокзалов и заключению соответствующих Договоров, привело к предоставлению отдельным хозяйствующим субъектам (ООО "Столичный-К", ООО "Автовокзал "Столичный", ООО "Автовокзал "Буревестник", ООО "Седьмое Частное Автотранспортное Объединение") преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности перед другими (в т. ч. потенциальными) участниками рынка услуг автовокзалов, осуществляющими деятельность в соответствии с действующим законодательством, ответчиком не подтверждено, равно как в решении не содержатся доводы, каким образом отсутствие (полностью или частично) оказания базовых услуг в деятельности автовокзалов могло повлиять на недопущение, ограничение, устранение конкуренции.

Доказательств того, что бездействием Министерства по отсутствию контроля за деятельностью автовокзалов были нарушены основы конкурентной борьбы хозяйствующих субъектов ч.1 ст. 15 ФЗ от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции", ответчиком не представлено.

Доводы представителя ответчика, изложенные на судебном заседании о том, что из положений договора от 01.03.2015 г., заключенного между Министерством транспорта и дорожного хозяйства РТ и ООО "Автовокзал "Столичный", по обслуживанию пассажиров на межмуниципальных маршрутах автовокзалом, пассажирской автостанцией, следует, что Министерство транспорта обязано осуществлять контроль за деятельностью автовокзалов в силу Методических рекомендаций по организации деятельности автовокзалов, пассажирских автостанций в РТ, утвержденных Приказом Министерства транспорта и дорожного хозяйства РТ от 02.12.2008 г. N 119, судом первой инстанции правомерно признаны несостоятельными.

Согласно договору от 01.03.2015 г., заключенному между заказчиком (Министерство) и ООО "Автовокзал "Столичный" (исполнитель), заказчик поручает на срок действия договора, а исполнитель принимает на себя обязательство обеспечить обслуживание пассажиров на регулярных межмуниципальных маршрутах с предоставлением основных (базовых) услуг, предусмотренных Методическими рекомендациями, утвержденных приказом Минтранса России от 02.12.2008 N 119.

Из пункта 2.2 указанного договора следует, что заказчик имеет право осуществлять контроль полноты и качества оказываемых базовых услуг исполнителем в соответствии с его обязательствами по договору.

Однако, указанный договор не является основанием для осуществления Министерством государственного контроля за деятельностью автовокзала, поскольку указанные функции в силу изложенного возложены на иные органы.

В силу п. 8.1.2 Положения об Управлении Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Татарстан (Татарстан)", утвержденного Приказом Роспотребнадзора от 09.07.2012 N 685) (ред. от 07.10.2013) Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Татарстан осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности: осуществляет в установленном порядке проверку деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и в области защиты прав потребителей, а также технических регламентов, государственный контроль (надзор) за соблюдением требований которых возложен на Федеральную службу.

Из ответа на запрос суда первой инстанции за исх. N 21-53/14083 от 07.12.2015 г. Аппарат кабинета министров Республики Татарстан следует, что задачи, функции, права и обязанности Министерства определены в Положении о Министерстве, утвержденном постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 06.07.2005 N 317 "Вопросы Министерства транспорта и дорожного хозяйства Республики Татарстан" (далее - Положение).

Положением в качестве контрольных полномочий Министерства, в частности, определено обеспечение контроля в пределах своей компетенции за выполнением законодательных актов Российской Федерации и Республики Татарстан на объектах инфраструктуры железнодорожного, воздушного, водного, трубопроводного, автомобильного и внеуличного скоростного вида транспорта. Таким образом, обеспечение контроля за выполнением законодательства на автовокзалах (объект транспортной инфраструктуры) может быть осуществлено Министерством только в пределах своей компетенции.

При этом в Положении не содержится норм, которыми Министерство уполномочено на осуществление контроля за оказанием пассажирам - на автовокзалах санитарно-гигиенических услуг на межмуниципальных маршрутах на территории Республики Татарстан.

Таким образом, ответчик не представил доказательств, свидетельствующих о том, что бездействием заявителя по невыполнению функций по контролю за работой автовокзалов и заключению соответствующих договоров, привело к предоставлению отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности перед другими участниками рынка автовокзалов.

Материалами дела не доказан факт того что действия бездействие Заявителя привели к тому, что автовокзалом не оказываются в надлежащем порядке услуги пассажирам, что туалет отсутствует, либо, что с пассажиров предъявляющих проездные документы взимается плата. При указанных обстоятельствах суд первой инстанции сделал правильный вывод о недоказанности наличия в действиях Министерства нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, что является основанием для признания решения ответчика по делу N 06-60/2015 недействительным.

В соответствии с пунктами 3 и 5 части 1 статьи 49 Закона о защите конкуренции комиссия антимонопольного органа при принятии решения по делу о нарушении антимонопольного законодательства определяет нормы антимонопольного и иного законодательства Российской Федерации, нарушенные в результате осуществления рассматриваемых комиссией действий (бездействия), разрешает вопрос о выдаче предписаний и об их содержании.

Утвержденной формой решения (приложение N 6 к приказу ФАС России от 22.12.2006 N 337 "Об утверждении форм актов, принимаемых комиссией по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства") предусмотрено, что в установочной части решения должны содержаться сведения о нарушениях антимонопольного законодательства, выводы о наличии либо отсутствии оснований для прекращения рассмотрения дела, а в резолютивной части решения - выводы о наличии либо отсутствии нарушения антимонопольного законодательства в действиях (бездействии) ответчика по делу со ссылками на конкретные нормы, а также выводы о наличии оснований для прекращения рассмотрения дела.

Оспариваемое решение антимонопольного органа по делу N 06-60/2015 не содержит выводов о наличии в действиях заявителя нарушений антимонопольного законодательства со ссылками на конкретные нормы права, нарушение которых было установлено ответчиком в результате рассмотрении дела.

В соответствие с пп.3 ч.1 ст.23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выдает в том числе, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, обязательные для исполнения предписания:

а) об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство;

б) о прекращении или об изменении соглашений, нарушающих антимонопольное законодательство.

Ответчиком Министерству транспорта и дорожного хозяйства по РТ выдано предписание от 15.07.2015 г. по делу N 06-60/2015. обязывающее прекратить нарушение ч.1 ст.15 Федерального закона от 26.07.2015 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Суд первой инстанции обоснованно посчитал, что поскольку не установлено нарушение Министерством ч.1 ст.15 Закона о защите конкуренции, соответственно, предписание ответчика также признается недействительным.

С учетом изложенного, требования заявителя были обоснованно судом первой инстанции удовлетворены.

Положенные в основу апелляционной жалобы доводы являлись предметом исследования арбитражным судом при рассмотрении спора по существу и им дана надлежащая оценка.

Выводы арбитражного суда первой инстанции соответствуют доказательствам, имеющимся в деле, установленным фактическим обстоятельствам дела и основаны на правильном применении норм права.

Сведений, опровергающих выводы суда, в апелляционной жалобе не содержится.

Нарушений процессуального закона, влекущих безусловную отмену обжалуемого судебного акта, не установлено. Оснований для отмены решения суда не имеется.

Руководствуясь ст.ст. 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 16.12.2015 года по делу N А65-19370/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Арбитражный суд Поволжского округа через суд первой инстанции.

Председательствующий

А.Б. Корнилов

Судьи

П.В. Бажан Е.М. Рогалева