Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 18 марта 2016 г. N 03АП-6632/15

г. Красноярск

18 марта 2016 г.

Дело N А33-15198/2015

Резолютивная часть постановления объявлена "17" марта 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен "18" марта 2016 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Морозовой Н.А.,

судей: Иванцовой О.А., Севастьяновой Е.В.,

при ведении протокола судебного заседания Маланчик Д.Г.,

при участии:

от антимонопольного органа (Управления Федеральной антимонопольной службы России по Красноярскому краю) - Трофимова А.А., представителя по доверенности от 11.01.2016 N 16,

третьего лица - Аббасова Мухуддина Балай Оглы,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу администрации города Норильска, Управления имущества Администрации города Норильска

на решение Арбитражного суда Красноярского края

от "08" октября 2015 года по делу N А33-15198/2015,

принятое судьёй Фроловым Н.Н.,

установил:

Администрация города Норильска (далее - заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы России по Красноярскому краю (далее - ответчик, административный орган, антимонопольный орган, Управление) о признании незаконными решения по делу N 63-15-15 от 17.06.2014; о признании недействительным предписания по делу N 63-15-15 от 17.06.2015 (с учетом уточнения требований от 01.09.2015 (т.1, л.д.49)).

Заявление принято к производству суда, возбуждено производство по делу, к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Муниципальное учреждение "Управление имущества Администрации города Норильска" (далее - Управление имущества), индивидуальный предприниматель Аббасов М.Б.о. (далее - предприниматель, Аббасов М.Б.о.).

Решением от 08.10.2015 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Третьим арбитражным апелляционным судом к рассмотрению принята апелляционная жалоба на данное решение, с указанием на следующие обстоятельства, свидетельствующие о незаконности судебного акта.

- Порядок рассмотрения заявлений на предоставление земельных участков в аренду для целей, не связанных со строительством, урегулирован Порядком распоряжения земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, утвержденным Постановление Администрации города Норильска от 04.07.2011 N 348, действовавшим до 01.03.2015. Согласно данному Порядку Администрация города Норильска в лице Главы Администрации города Норильска издавала распоряжения в целях оформления решения о предоставлении или об отказе в предоставлении, принятого Комиссией (а не принимало таковое).

Кроме того, вышеуказанный Порядок фактически утратил силу в связи с вступлением в действие с 01.03.2015 новой редакции Земельного кодекса Российской Федерации. Учитывая вышеизложенное, указание в оспариваемом предписании антимонопольного органа на обязанность Администрации рассмотреть заявление Аббасова М.Б.о., а также с учетом того, что оно уже было рассмотрено, противоречит требованиям как указанного Порядка, так и действующей редакции Земельного кодекса Российской Федерации.

- Распоряжением Администрации города Норильска от 18.03.2009 N 763 "О предоставлении земельного участка в аренду" Аббасову М.Б.о. был предоставлен на праве аренды земельный участок с кадастровым номером 24:55:0202004:14, на срок 360 дней, с указанием ряда условий.

Однако данные условия предпринимателем выполнены не были. Это и повлекло отказ в заключении договора аренды. Противоправных действий органов местного самоуправления в этом нет.

- 19.10.2009 Аббасов М.Б.о. обратился с заявлением о предоставлении земельного участка площадью 300 кв.м., для реконструкции (модернизации) временного объекта, расположенного по адресу: г. Норильск, район Талнах, ул. Диксона д.6, площадью 280 кв.м.

Порядком возможность предоставления земельного участка в целях реконструкции (модернизации) временного объекта (т.е. для увеличения площади временного объекта) не установлена. Поэтому отказ в предоставлении участка правомерен.

- Ни антимонопольный орган в оспариваемом решении N 63-15-15, ни Арбитражный суд Красноярского края не дали оценку обоснованности отказа в предоставлении земельного участка, изложенного в распоряжении N 2098 от 16.06.2010, следовательно, он является законным и обоснованным. Данным распоряжением было отказано в предоставлении земельного участка для реконструкции (модернизации) временного объекта "кафе-бар, компьютерный клуб и бесплатный туалет" на основании статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации и вышеназванных Правил, в связи с увеличением площади временного объекта до 280 кв.м.

- Судом не исследован довод Администрации города Норильска и не дана правовая оценка тому, что земельный участок до 2013 года не существовал как объект гражданских прав, и по смыслу статьи 129 Гражданского кодекса Российской Федерации не мог быть объектом любых сделок.

- 23.06.2014 на основании решения Комиссии от 17.04.2014 издано распоряжение Администрации города Норильска N 3311 об отказе в предоставлении на праве аренды земельного участка (без указания кадастрового номера) площадью 280 кв.м. для установки временного сооружения кафе-бар, по адресу: г. Норильск, район Талнах, район ул. Диксона д.6, в связи с нахождением на испрашиваемом земельном участке самовольно установленных объектов движимого имущества.

Данное основание для отказа указано в числе оснований для отказа в пункте 2.6 Раздела 2 Главы 1 вышеуказанных Правил.

Выводы в Решении о том, что по заявлению Аббасова М.Б.о. от 17.02.2014 распоряжением Администрации города Норильска от 23.06.2014 N 3311 ему было отказано в предоставлении земельного участка площадью 280 кв.м. в связи с необходимостью изъятия земельного участка для муниципальных нужд, и Администрацией города Норильска не представлено доказательств необходимости такого изъятия, не соответствует действительности и не подтверждается имеющимися документами, в том числе текстом самого распоряжения N 3311 от 23.06.2014.

- Исполнить решение и предписание нет возможности, поскольку в связи со вступлением в силу Федерального закона от 23.06.2014 N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", статья 34 Земельного кодекса Российской Федерации утратила силу, и распоряжением Руководителя Администрации города Норильска от 13.03.2015 N1601 "О признании утратившими силу правовых актов Администрации города Норильска" распоряжение Администрации города Норильска от 19.01.2010 N 93 "Об утверждении Положения о комиссии по согласованию предоставления земельных участков в аренду и иное пользование", а также все распоряжения Администрации города Норильска, которыми вносились в него изменения, утратили силу, т.е. Комиссия по согласованию предоставления земельных участков в аренду и иное пользование перестала существовать.

На момент вынесения Предписания в соответствии с частью 1 статьи 39.6 Земельного Кодекса Российской Федерации, договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на торгах, проводимых в форме аукциона, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 настоящей статьи.

- Право аренды земельного участка с кадастровым номером 24:55:0202004:14 было предоставлено Аббасову М.Б.о. распоряжением Администрации города Норильска от 18.03.2009 N 763. Распоряжением заместителя Главы Администрации города Норильска по собственности и торговле от 03.05.2011 N 1481 пункт 1 распоряжения Администрации города Норильска от 18.03.2009 N 763 утратил силу, и право аренды земельного участка Аббасовым М.Б.о. было прекращено. Распоряжение заместителя Главы Администрации города Норильска по собственности и торговле от 03.05.2011 N 1481 в установленном законом порядке заинтересованными лицами не обжаловалось и не было отменено. Таким образом, с учетом положений статьи 41.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", дело N 63-15-15 подлежало прекращению по истечении срока давности рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Указанная жалоба подписана представителем, действующим от имени Администрации города Норильска и от имени Управления имущества Администрации города Норильска.

Определением от 25.01.2016, при принятии жалобы к производству, апелляционный суд предлагал заявителям письменно уточнить свои процессуальные позиции по отношению к данной жалобе - кто является ее заявителем, кто поддерживает доводы, изложенные в жалобе.

Таких пояснений не поступило.

Нормами действующего Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и Постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции" допускается подача апелляционных жалоб на один судебный акт несколькими лицами, участвующими в деле, в данном случае - заявителем и третьим лицом на стороне заявитлея.

Если интересы двух разных участников процесса представляет один и тот же представитель, он может готовить процессуальные документы и выражать позицию сразу двух лиц.

Апелляционная жалоба подготовлена на бланке Администрации города.

В апелляционной жалобе содержится требование отменить решение суда первой инстанции в полном объеме.

Указано, что Управление имущества Администрации города Норильска поддерживает доводы, изложенные в настоящей апелляционной жалобе.

Указано, что "в соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Управление имущества администрации города Норильска освобождается от оплаты государственной пошлины".

Руднева А.П., лицо, подписавшее жалобу, имеет право обжаловать судебные акты от имени Администрации города Норильска на основании доверенности N 10-173 от 06.04.2015 (данная доверенность действовала на момент подачи жалобы), и от имени Управления имущества на основании доверенности N 150-28 от 19.03.2015 (данная доверенность действовала на момент подачи жалобы).

Учитывая все указанные обстоятельства в совокупности, исходя из того, что лицо, не подающее жалобу, не будет указывать, что оно освобождено от государственной пошлины за ее подачу, Третий арбитражный апелляционный суд считает, что жалоба подана двумя лицами, участвующими в деле - Администрацией города Норильска и Управлением имущества Администрации города Норильска.

Управление Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю с доводами апелляционной жалобы не согласно, просит решение оставить без изменения.

Представило отзыв, в котором указывает на следующие обстоятельства.

- С учетом того, что Аббасов М.Б.о. является собственником временного сооружения "кафе-бар, компьютерный клуб и бесплатный туалет", расположенного по адресу:

г. Норильск, район Талнах, район ул. Диксона, 6, он имеет исключительное право на приобретение в аренду земельного участка, на котором расположено временное сооружение.

- Эскизный проект реконструкции временного сооружения "кафе-бар, компьютерный клуб и бесплатный туалет" был согласован 10.09.09.

Начальником отдела Управления имущества Яковлевой С. А. Аббасову М.Б.о. был сделан расчет арендной платы за пользование земельным участком с кадастровым номером 24:55:02 02 004:0014, за период с 30.10.2008 по 31.12.2011, в размере 195 186 рублей 73 копейки. Аббасов М.Б.о. указанную сумму (арендную плату) оплатил, что подтверждается чек-ордером Восточно-Сибирского банка СБ РФ от 08.11.2011.

Также Аббасовым М.Б.о. была произведена оплата пени в размере 19 564 рублей 73 копейки, что подтверждается чек-ордером Восточно-Сибирского банка СБ РФ от 15.11.2011.

Невыполнение Аббасовым М.Б.о. своевременно обязанности выполнить землеустроительные работы не свидетельствует о правомерности действий Администрации в части необоснованных отказов в заключении договора аренды земельного участка, путем издания распоряжений N 165 26.01.2010, N 1481 от 03.05.2011, N 3311 от 23.06.2014.

- В абзаце 1 Распоряжения N 3311 от 23.06.2014 изложено: "Рассмотрев заявление индивидуального предпринимателя Аббасова М.Б.о. о предоставлении на праве аренды земельного участка под временное сооружение кафе-бар, в соответствии с абзацем 7 п. 1 раздела 2.6 главы 1 части 1 Правил землепользования и застройки муниципального образования город Норильск, утвержденных решением Норильского городского Совета депутатов от 10.11.2009 N 22-533, Порядком распоряжения земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности для целей, не связанных со строительством_".

Согласно абзацу 7 пункта 1 раздела 2.6 главы 1 части 1 названных Правил, основанием для отказа в предоставлении земельного участка является необходимость изъятия земельного участка для муниципальных нужд.

- Комиссией Красноярского УФАС России давалась оценка на предмет соответствия требованиям антимонопольного законодательства Распоряжению N 3311, которое было издано 23.06.2014. Иные распоряжения были оценены в совокупности.

Администрация и Управление имущества направили возражения на данный отзыв.

Аббасов Мухуддин Балай оглы устно доводы апелляционной жалобы не признал, пояснил, что его права нарушаются на протяжении длительного времени, просит решение суда первой инстанции оставить без изменения.

Администрация и Управление имущества, извещенные о времени и месте судебного заседания, своих представителей не направили, ходатайствовали о рассмотрении жалобы в их отсутствие. На основании статей 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебное заседание проводится в отсутствие заявителей жалобы.

В судебном заседании был объявлен перерыв, сведения о перерыве размещены на сайте в сети Интернет (http://kad.arbitr.ru/), объявлены представителю антимонопольного органа и предпринимателю в судебном заседании. После окончания перерыва заседание продолжено с участием предпринимателя.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении спора апелляционным судом установлены следующие обстоятельства.

Распоряжением Администрации города Норильска от 18.03.2009 N 783 Аббасову Мухуддину Балай оглы на праве аренды предоставлен земельный участок с кадастровым номером 24:55:02 02 004:0014, сформированный из земель населенных пунктов, площадью 262,3 кв.м. (232,8 кв.м. площадь под кафе-баром, компьютерным клубом и общественным туалетом, 29,5 кв.м. площадь зоны технического обслуживания) с целью использования под временное сооружение "кафе-бар, компьютерный клуб и бесплатный туалет", расположенный по адресу: г.Норильск, район Талнах, в районе ул.Диксона,6 сроком на 360 дней. Согласно данного распоряжения предпринимателю Аббасову М.Б.о. было предписано согласовать эскизный проект реконструкции временного сооружения с управлением архитектуры и градостроительства администрации г.Норильска и обеспечить выполнение землеустроительных работ с целью точного определения сведений о земельном участке подлежащего передаче в аренду; Управлению архитектуры и градостроительства администрации было предписано заключить с предпринимателем договор аренды земельного участка.

Договор аренды с индивидуальным предпринимателем Аббасовым М.Б.о. заключен не был.

25.11.2011 управление имущества администрации г.Норильска направило в адрес Аббасова М.Б.о. уведомление о том, что согласно решению комиссии по согласованию предоставления земельных участков в аренды и иное пользование от 17.11.2011 N 45 - Аббасову М.Б.о. отказано в предоставлении земельного участка под временное сооружение "Кафе-бар, компьютерный клуб и бесплатный туалет" сроком на 5 лет.

28.12.2011 работниками управления имущества администрации г. Норильска проведена проверка земельного участка, кадастровый номер N 24:55:02 02 004:14, расположенного по адресу: г. Норильск, район Талнах, в районе ул. Диксона, дом 6, общей площадью 262 кв.м., используемого ответчиком. По итогам проверки составлен акт N 363/ЗУ согласно которому установлено, что на земельном участке фактически находится кафе-бар "Гранд" ИП Аббасова М.Б.о., состояние объекта и земельного участка удовлетворительное. На участке находится временное строение площадью 262 кв. м., а также металлические контейнеры в количестве 3 штук.

03.05.2012 работником управления имущества администрации г.Норильска Шамсадовым А.А. произведен осмотр самовольной постройки, расположенной по адресу: г.Норильск, район Талнах, в районе ул. Диксона, дом 6, общей площадью 262 кв. м. По итогам проверки составлен акт N 3702/ЗУ согласно которого установлено, что на земельном участке с кадастровым номером N 24:55:02 02 004 :14 располагается одноэтажное сооружение (сложной конфигурации с пристройками), обшитое листами типа "Сайдинг" площадью застройки 265 кв.м.

16.05.2012 Управление имущества администрации г. Норильска направило в адрес Управления архитектуры и градостроительства администрации г. Норильска письмо, в котором просило составить заключение по типу строения объекта - кафе "Гранд" площадью 262 кв.м., расположенного по адресу: г.Норильск, район Талнах, в районе ул.Диксона, дом 6.

24.05.2012 Управление архитектуры и градостроительства администрации г.Норильска составлено заключении N 190-1285 О наличии признаков объекта капитального строительства в объекте "кафе-бар, компьютерный клуб и бесплатный туалет", расположенном по адресу: г. Норильск район Талнах, в районе ул. Диксона, дом 6, т.к. данный объект располагается на железобетонном основании, конструкции объекта прочно связаны с землей и перемещение их без несоразмерного ущерба их назначению невозможно.

06.07.2012 Управлением имущества администрации г.Норильска составлен акт N 3773/ЗУ осмотра, в соответствии с котором произведен осмотр объекта, расположенного по адресу: г. Норильск район Талнах, в районе ул. Диксона, дом 6. Актом определено наличие объекта с указанием категории - строительство: одноэтажного капитального строения "кафе-бар, компьютерный клуб и бесплатный туалет" (ИП Аббасов М.Б.о.), высотой 4-6 м., площадью застройки 308,36 кв.м. (5,9 м.* 7-м.+20-м.*18,8-м.+3,4 м.*15,2 м.), этажностью - один. Объект эксплуатируется. Техническое состояние - работоспособное. Категория работ - строительство.

08.08.2012 письмом управления имущества администрации г.Норильска за N 150-2941/155 на имя ответчика, управление указало на факт использования земельного участка с кадастровым номером 24:55:02 02 004:0014 площадью 262,3 кв.м. под размещение капитального сооружения без законных оснований и потребовало в 30-дневный срок со дня получения уведомления произвести снос данного объекта.

Управление имущества обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с исковым заявлением о сносе самовольной постройки. Решением Арбитражного суда Красноярского края от 22 апреля 2013 года по делу N А33-974/2013, оставленным в силу постановлением Третьего арбитражного апелляционного суда от 24.07.2013, в удовлетворении искового заявления Управления имущества отказано.

23.06.2014 распоряжением N 3311 Администрации города Норильска, во исполнение решения Комиссии по согласованию предоставления земельных участков в аренду и иное пользование от 17.04.2014 N 11, Аббасову М.Б.о. отказано в предоставлении на праве аренды земельного участка площадью 280 кв. м., расположенного по адресу: г. Норильск, район Талнах, в районе ул.Диксона, дом 6, для установки нестационарного временного сооружения в котором, в рамках осуществления предпринимательской деятельности организованы "кафе-бар, компьютерный клуб, бесплатный общественный туалет", в связи с необходимостью изъятия земельного участка для муниципальных нужд.

Красноярским УФАС России было рассмотрено дело N 63-15-15 о нарушении антимонопольного законодательства Администрацией города Норильска, МУ "Управление имущества Администрации города Норильска". Решением по делу N 63-15-15 от 17.06.2015 Администрация города Норильска признана нарушившей пункт 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее- ФЗ "О защите конкуренции") в части необоснованных отказов в заключении договора аренды земельного участка, путем издания распоряжений N 165 26.01.2010, N 1481 от 03.05.2011, N 3311 от 23.06.2014; Муниципальное учреждение "Управление имущества Администрации города Норильска" признано нарушившим пункт 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в части неправомерного отказа в заключении договора аренды земельного участка с кадастровым номером 24:55:02 02 004:0014, площадью 262,3 кв.м. для размещения нестационарного временного сооружения в целях организации "кафе-бар", компьютерный клуб и бесплатный туалет", расположенного по адресу: г. Норильск, район Талнах, в районе ул. Диксона, 6 и его передачи во исполнение распоряжения Администрации города Норильска от 18.03.2009 N763.

На основании решения делу N 63-15-15 от 17.06.2015 Администрации города Норильска выдано предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства в соответствии с которым администрации надлежит в пятнадцатидневный срок для получения предписания рассмотреть заявление Аббасова М.Б.о. от 17.02.2014 о предоставлении земельного участка для реконструкции (модернизации) нестационарного временного сооружения в котором в рамках осуществления предпринимательской деятельности организованы "кафе-бар, компьютерный клуб, бесплатный туалет" площадью 280 кв.м., расположенного по адресу: г.Норильск, район Талнах, ул. Диксона, 6, в пределах предоставленной компетенции, в соответствии с требованиями Земельного кодекса Российской Федерации.

Заявитель, полагая, что данными ненормативными актами нарушены его права и законные интересы, обратился в Арбитражный суд Красноярского края с настоящим заявлением.

Исследовав представленные доказательства, заслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В соответствии со статьей 46 Конституции Российской Федерации, каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод.

Статья 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов, в том числе с требованием о присуждении ему компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок, в порядке, установленном настоящим Кодексом.

Статья 44 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации называет стороны. Сторонами в арбитражном процессе являются истец и ответчик. Истцами являются организации и граждане, предъявившие иск в защиту своих прав и законных интересов.

Заявителями являются организации и граждане, обращающиеся в арбитражный суд с заявлениями в предусмотренных настоящим Кодексом и иным федеральным законом случаях и вступающие в арбитражный процесс по этим заявлениям (статья 45 этого же Кодекса).

Оспариваемым в рамках настоящего дела решением N 63-15-15:

1. Администрация признана нарушившей пункт 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в части необоснованных отказов в заключении договора аренды земельного участка, путем издания распоряжений N 165 от 26.01.2010, N 1481 от 03.05.2011, N 3311 от 23.06.2014.

2. Муниципальное учреждение "Управление имущества Администрации города Норильска" признано нарушившим пункт 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в части неправомерного отказа в заключении договора аренды земельного участка с кадастровым номером 24:55:02 02 004:0014, площадью 262,3 кв.м. для размещения нестационарного временного сооружения в целях организации "кафе-бар", компьютерный клуб и бесплатный туалет", расположенного по адресу: г. Норильск, район Талнах, в районе ул. Диксона, 6 и его передачи во исполнение распоряжения Администрации города Норильска от 18.03.2009 N 763.

3. Указано на необходимость выдачи Администрации предписания о нарушении антимонопольного законодательства и о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, с этой целью Администрации надлежит в 15-дневный срок со дня получения предписания рассмотреть заявление Аббасова М.Б.о. от 17.02.2014 о предоставлении земельного участка для реконструкции (модернизации) нестационарного временного сооружения.

С заявлением в Арбитражный суд Красноярского края обратилась Администрация города Норильска.

Муниципальное учреждение "Управление имущества Администрации города Норильска" с самостоятельным заявлением в суд не обращалось, указывало, что полностью поддерживает позицию Администрации (т.2, л.д. 2).

Как следует из уточнения от 01.09.2015 (т. 1, л.д. 49), Администрацией оспорено решение в полном объеме, поскольку Администрация вправе действовать в интересах своего структурного подразделения - муниципального учреждения "Управление имущества Администрации города Норильска".

Судом первой инстанции уточнение принято. Отказывая Администрации в иске, суд первой инстанции не указал, что в части пункта 2 решения N 63-15-15 требования не подлежат удовлетворению из-за отсутствия интереса Администрации. То есть суд первой инстанции рассмотрел требование Администрации в полном объёме по существу.

В данной части апелляционный суд соглашается с подходом суда первой инстанции.

Апелляционный суд учитывает, что действующим Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации не предусмотрена возможность подачи одним юридическим лицом иска в защиту интересов другого юридического лица, даже если эти лица находятся в отношениях подчинения. Администрация и Управление имущества являются разными юридическими лицами.

Однако во внимание следует принимать не только наличие у Администрации города Норильска и Управления имущества Администрации города Норильска статуса юридических лиц, который необходим им для участия в гражданско-правовых отношениях; но и наличие и особенности правового статуса данных органов как органов публичной власти, органов местного самоуправления, который реализуется ими в административно-правовых отношениях, из которых и вытекает рассматриваемый спор.

Администрация, как уже было сказано, указывала, что Управление имущества является структурным подразделением Администрации и потому признание его нарушившим закон затрагивает интересы Администрации.

То есть Администрация полагает, что выступает не в защиту интересов Управления имущества, а в защиту собственных интересов.

В статье 10 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" сказано, что органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Соответственно, у каждого муниципального образования имеются свои органы местного самоуправления, которые осуществляют властные полномочия.

В статье 34 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" сказано, что структуру органов местного самоуправления составляют, в том числе, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования).

Таким образом, администрация города является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления, действующим на территории муниципального образования (в данном случае - города Норильска). Иных исполнительно-распорядительных органов в силу закона создаваться не может.

Частью 8 статьи 37 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закреплено, что структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

Из указанного следует вывод о том, что закон допускает создание органов местной администрации по функциональному признаку - то есть органов, которые реализуют функции администрации в отдельных отраслях, однако такие органы не могут являться самостоятельными органами местного самоуправления.

В статье 42 Устава муниципального образования город Норильск (Утвержден Решением Норильского городского Совета Красноярского края 24.02.2000 N 386) указано, что администрация города - исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, наделенный полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных ему федеральными законами и законами Красноярского края.

Структура Администрации города утверждается Городским Советом по представлению Главы города. В структуру Администрации города входят структурные подразделения (отраслевые (функциональные) и территориальные органы) Администрации города.

Структурные подразделения Администрации города могут являться юридическими лицами в соответствии с Положениями, утверждаемыми Городским Советом.

Администрация города обладает правами юридического лица в соответствии с федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации и настоящим Уставом.

Администрация города осуществляет предусмотренные действующим законодательством Российской Федерации и Красноярского края полномочия органа местного самоуправления самостоятельно либо в лице соответствующего структурного подразделения Администрации города в соответствии с решением Городского Совета.

В пункте 1.1 Положения об Управлении имущества Администрации города Норильска, утвержденного решением Норильского городского Совета депутатов от 11.12.2012 N 7/4-125 (т.1, л.д. 139) указано, что Управление является структурным подразделением Администрации города Норильска, созданным в целях осуществления функций и полномочий по управлению (владению, пользованию и распоряжению) имуществом (за исключением жилых помещений), находящихся в собственности муниципального образования город Норильск, а так же в области земельных отношений на территории муниципального образования город Норильск.

Таким образом, администрации районов, департаменты, управления не отнесены к органам местного самоуправления, а являются подразделениями (органами) Администрации города Норильска, осуществляющие отдельные функции Администрации города Норильска.

Следовательно, нарушения, допущенные подразделениями (органами) Администрации в области реализации ими публичных полномочий в конечном итоге свидетельствует о ненадлежащем исполнении функций органом местного самоуправления - то есть Администрацией. Исправление таких нарушений возлагается, как правило, на Администрацию, как исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления, который уже дальше сам организует деятельность своих подразделений. Именно администрация города, как субъект властной деятельности, должна выступать ответчиком по тем спорам, где подвластный субъект требует от нее совершения каких либо действий, оформляемых актом администрации. При этом внутренний порядок инициации, разработки, согласования положений, прохождения его по инстанциям такого акта значения не имеют. В данном случае антимонопольным органом предписание было тоже выдано Администрации.

Соответственно, настаивая на отсутствии нарушения в действиях Управления имущества, Администрация доказывает надлежащее исполнение ею, как органом власти местного самоуправления, своих функций. То есть защищает свои собственные интересы. Таким образом, по мнению апелляционного суда, Администрация вправе обжаловать решение N 63-15-15 в полном объеме, выступая в защиту своих интересов; суд первой инстанции правомерно рассмотрел заявление по существу.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон. Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основание своих требований и возражений.

В соответствии с частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания оспариваемого ненормативного правового акта (действий, бездействия) недействительным необходимо наличие одновременно двух условий - несоответствие его закону или иным нормативным правовым актам и нарушение им прав и охраняемых законом интересов субъектов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом, исходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьями 65, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обязанность доказывания факта нарушения своих прав и законных интересов возлагается на заявителя.

Руководствуясь пунктами 1 и 4 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 331, статьей 22, пунктами 3 части 1 статьи 23, пункома 1 статьи 39, пунктами 2, 4 статьи 41 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) арбитражный суд первой инстанции пришел к верному выводу, что оспариваемые решение и предписание вынесены уполномоченным органом в пределах предоставленной компетенции.

Вместе с тем, апелляционный суд не согласен с оценкой судом первой инстанции оспариваемых решения и предписания как законных и обоснованных.

Пунктом 1 решения N 63-15-15 Администрация признана нарушившей пункт 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в части необоснованных отказов в заключении договора аренды земельного участка, путем издания распоряжений N 165 от 26.01.2010, N 1481 от 03.05.2011, N 3311 от 23.06.2014.

Решение ответчиком было вынесено 17.06.2015. С заявлением в антимонопольный орган Аббасов М.Б.о. обратился 13.11.2014 (т.1, л.д. 251).

В соответствии со статьей 41.1 Закона о конкуренции, дело о нарушении антимонопольного законодательства не может быть возбуждено и возбужденное дело подлежит прекращению по истечении трех лет со дня совершения нарушения антимонопольного законодательства, а при длящемся нарушении антимонопольного законодательства - со дня окончания нарушения или его обнаружения.

Таким образом, в части признания Администрации нарушившей пункт 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в части необоснованных отказов в заключении договора аренды земельного участка, путем издания распоряжений N 165 от 26.01.2010, N 1481 от 03.05.2011 решение N 63-15-15 подлежит отмене, как вынесенное по истечении трех лет со дня совершения нарушения антимонопольного законодательства.

Апелляционный суд соглашается с доводом антимонопольного органа о том, что для оценки распоряжения N 3311 от 23.06.2014 необходимо учитывать всю историю взаимоотношений, в том числе и распоряжения N 165 от 26.01.2010, N 1481 от 03.05.2011, однако это не дает оснований для признания действий по их принятию нарушением Закона о защите конкуренции за пределом предусмотренного для этого срока.

В отношении признания Администрации нарушившей пункт 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в части необоснованных отказов в заключении договора аренды земельного участка, путем издания распоряжения N 3311 от 23.06.2014 апелляционный суд приходит к следующим выводам.

В период принятия распоряжения N 3311 от 23.06.2014 действовал Земельный кодекс Российской Федерации в редакции до внесения в него изменений Федеральным законом от 23.06.2014 N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации". Статьи 28-34 Земельного кодекса Российской Федерации утратили силу с 01.03.2015 года.

По общему правилу, правоотношения регулируются теми нормами права, которые действовали в момент их возникновения. Соответственно, при рассмотрении данного спора Земельный кодекс Российской Федерации должен применяться в старой редакции.

В связи с этим, оценивая довод Администрации и Управления имущества о том, что законодательство изменилось и это свидетельствует о незаконности решения и предписания антимонопольного органа, апелляционный суд считает необходимым указать, что изменение законодательства само по себе о незаконности актов УФАС по Красноярскому краю свидетельствовать не может.

Целью получения защиты (в данном случае - в административном порядке, реализуемой посредством обращения в антимонопольный орган) является восстановление нарушенных прав лица, то есть приведение их в такое состояние, в котором они должны были бы находиться если бы поведение всех участников правоотношений было правомерным. Соответственно, права лица восстанавливаются в том виде, в котором они должны были бы сложиться, если бы не были нарушены. Значит, такое восстановление должно происходить в соответствии с нормами права, которые действовали в момент существования спорных взаимоотношений. Последующее изменение правового регулирования не может влиять на право лица, которое было лишено этого права в результате каких либо неправомерных действий.

Отношения, связанные с получением Аббасовым М.Б.о. земельного участка, регулируются в общем виде статьей 34 Земельного кодекса Российской Федерации.

Согласно названной статье, органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков.

Граждане, заинтересованные в предоставлении или передаче земельных участков в собственность или в аренду из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, подают заявления в орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса.

Как верно указали Администрация и Управление имущества в своей апелляционной жалобе, распоряжения N 165 от 26.01.2010, N 1481 от 03.05.2011, а так же не оцененное в оспариваемом ненормативном акте распоряжение N 2098 от 16.06.2010 не были своевременно оспорены предпринимателем, и не могли быть оценены в качестве нарушающих закон антимонопольным органом в связи с истечением срока, указанного в статье 41.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

В силу общего правила, акт органа местного самоуправления считается законным, если не было доказано обратное. Поскольку предприниматель не использовал способы признания данных актов незаконными, они считаются законными, и соответственно, порождают, изменяют и прекращают правоотношения.

Распоряжением Администрации города Норильска от 18.03.2009 N 783 Аббасову Мухуддину Балай оглы на праве аренды предоставлен земельный участок с кадастровым номером 24:55:02 02 004:0014, сформированный из земель населенных пунктов, площадью 262,3 кв.м.

Договор заключен не был.

19.10.2009 Аббасов М.Б.о. обратился с заявлением о предоставлении земельного участка площадью 300 кв.м., для реконструкции (модернизации) временного объекта, расположенного по адресу: г. Норильск, район Талнах, ул. Диксона д.6, площадью 280 кв.м.

Заместителем Главы Администрации города Норильска по собственности и торговле было издано распоряжение от 26.01.2010 от N 165 об отказе в предоставлении земельного участка для реконструкции (модернизации) временного объекта "кафе-бар, компьютерный клуб и бесплатный туалет" на основании статьи 209 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ) и Правил, в связи с увеличением площади временного объекта до 280 кв.м.

04.05.2010 Аббасов М.Б.о. обратился с заявлением о предоставлении земельного участка площадью 300 кв.м., для реконструкции (модернизации) временного объекта, расположенного по адресу: г. Норильск, район Талнах, ул. Диксона д.6, площадью 280 кв.м.

Заместителем Главы Администрации города Норильска по собственности и торговле было издано распоряжение от 16.06.2010 N 2098 об отказе в предоставлении земельного участка для реконструкции (модернизации) временного объекта "кафе-бар, компьютерный клуб и бесплатный туалет" на основании статьи 209 ГК РФ и Правил, в связи с увеличением площади временного объекта до 280 кв.м.

03.05.2011 заместителем Главы Администрации города Норильска по собственности и торговле, в соответствии со ст. 209 ГК РФ и Правилами, вынесено распоряжение от 03.05.2011 N 1481 об отказе в предоставлении в аренду земельного участка, с кадастровым номером 24:55:0202004:14, площадью 263 кв.м., а также предписано направить Аббасову М.Б.о. уведомление об освобождении земельного участка, и считать утратившим силу пункт 1 распоряжения Администрации города Норильска от 18.03.2009 N 763.

Из указанных ненормативных актов следует, что правоотношений, связанных с арендой земельного участка, между Администрацией и Аббасовым М.Б.о. не было, они были прекращены.

В силу этого, заявление Аббасова М.Б.о. вх. N 150/1005 от 17.02.2014 (т. 1, л.д. 234) о предоставлении земельного участка с кадастровым номером 24:55:0202004:14 в аренду, сроком на 5 лет, площадью 282 кв.м. для установки временного сооружения "кафе-бар", расположенного по адресу: г. Норильск, район Талнах, в районе ул. Диксона, 6, следовало рассматривать как поступившее в порядке статьи 34 Земельного кодекса Российской Федерации.

Данное заявление соответствовало требованиям части 2 статьи 34 Земельного кодекса Российской Федерации.

Как следует из протокола заседания комиссии от 17.04.2014 (т.1, л.д. 238), комиссия решила отказать, в связи с нахождением на испрашиваемом земельном участке самовольно установленных объектов движимого имущества.

23.06.2014 распоряжением N 3311 Администрации города Норильска, во исполнение решения Комиссии по согласованию предоставления земельных участков в аренду и иное пользование от 17.04.2014 N 11, Аббасову М. Б. О. отказано в предоставлении на праве аренды земельного участка площадью 80 кв. м., расположенного по адресу: г. Норильск, район Талнах, в районе ул.Диксона, дом 6, для установки нестационарного временного сооружения в котором, в рамках осуществления предпринимательской деятельности организованы "кафе-бар, компьютерный клуб, бесплатный общественный туалет".

Отказ мотивирован ссылкой на абзац 7 пункта 1 раздела 2.6 главы 1 части 1 Правил землепользования и застройки муниципального образования город Норильск, утвержденных решением Норильского городского Совета депутатов от 10.11.2009 N 22-533, Порядок распоряжения земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, утвержденным постановлением Администрации города Норильска от 04.07.2011 N 348, и принят во исполнение решения Комиссии пор согласованию предоставления земельных участков в аренду и иное пользование от 17.04.2014 N 11, в связи с нахождением на испрашиваемом земельном участке самовольно установленных объектов движимого имущества; - что прямо следует из текста Распоряжения N 3311 (т. 1, л.д. 241).

Антимонопольный орган признал Администрацию нарушившей Закон о конкуренции путем издания распоряжения N 3311 от 23.06.2014 указав, что данное распоряжение издано в связи с необходимостью изъятия земельного участка для муниципальных нужд; однако доказательств такого изъятия не представлено.

Антимонопольный орган указывает, что в абзаце 1 Распоряжения N 3311 от 23.06.2014 изложено: "Рассмотрев заявление индивидуального предпринимателя Аббасова М.Б.о. о предоставлении на праве аренды земельного участка под временное сооружение кафе-бар, в соответствии с абзацем 7 п. 1 раздела 2.6 главы 1 части 1 Правил землепользования и застройки муниципального образования город Норильск, утвержденных решением Норильского городского Совета депутатов от 10.11.2009 N 22-533, Порядком распоряжения земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности для целей, не связанных со строительством_"; при этом согласно абзацу 7 пункта 1 раздела 2.6 главы 1 части 1 Правил, основанием для отказа в предоставлении земельного участка является необходимость изъятия земельного участка для муниципальных нужд.

Администрация и Управление имущества категорически возражают против данной ссылки и указывают, что абзац 7 пункта 1 раздела 2.6 главы 1 части 1 Правил землепользования и застройки муниципального образования город Норильск, утвержденных решением Норильского городского Совета депутатов от 10.11.2009 N 22-533 устанавливают возможность отказа в связи с нахождением на испрашиваемом земельном участке самовольно установленного объекта движимого имущества до освобождения самовольно занятого земельного участка в установленном порядке.

Спорное распоряжение N 3311 от 23.06.2014 принято на основании Решения Норильского городского Совета депутатов Красноярского края от 10.11.2009 N 22-533 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования город Норильск", в редакции, действовавшей на этот момент - в редакции Решения Норильского городского Совета депутатов Красноярского края от 25.06.2013 N 11/4-219 "О внесении изменений в Решение городского Совета от 10.11.2009 N 22-533 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования город Норильск", которая действовала до следующих изменений, внесенных Решением Норильского городского Совета депутатов Красноярского края от 24.06.2014 N 18/4-387 "О внесении изменений в Решение городского Совета от 10.11.2009 N 22-533 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования город Норильск".

В редакции, действовавшей в момент принятия распоряжения N 3311 от 23.06.2014, данные Правила регулировали спорные правоотношения следующим образом:

Часть I "Порядок применения Правил землепользования и застройки муниципального образования город Норильск и внесения в них изменений"

Глава 1 "Регулирование землепользования и застройки на территории муниципального образования город Норильск органами местного самоуправления"

2 "Регулирование землепользования на территории муниципального образования город Норильск"

2.6 "Отказ в предоставлении земельного участка"

1. Основаниями для отказа в предоставлении земельного участка являются:

- отсутствие у заявителя документов, свидетельствующих о регистрации права собственности на недвижимое имущество, находящегося на испрашиваемом земельном участке, при предоставлении земельного участка в собственность, а также иных документов, предусмотренных установленным перечнем документов, прилагаемых к заявлению о приобретении прав на земельный участок;

(в ред. Решения Норильского городского Совета депутатов от 21.09.2010 N 28-679)

- нахождение на испрашиваемом земельном участке самовольно возведенных строений, сооружений до их сноса в установленном порядке;

- в случае предоставления испрашиваемого земельного участка ранее другому лицу в установленном законом порядке;

- пользование испрашиваемым земельным участком другим гражданином на основании права приобретательной давности;

- если испрашиваемый земельный участок является предметом судебного разбирательства (до разрешения спора);

- нахождение на испрашиваемом земельном участке самовольно установленного объекта движимого имущества до освобождения самовольно занятого земельного участка в установленном порядке;

(абзац седьмой в ред. Решения Норильского городского Совета депутатов от 21.09.2010 N 28-679)

- в случае обращения двух и более заявителей на один и тот же земельный участок в Комиссию по предоставлению земельных участков, которая осуществляет отказ в предоставлении такого земельного участка, подготовку и направление предложений об организации торгов по продаже права на заключение договора аренды данного земельного участка Руководителю Администрации;

(абзац восьмой введен Решением Норильского городского Совета депутатов от 25.06.2013 N 11/4-219)

- необходимость изъятия земельного участка для муниципальных нужд;

- иные основания, предусмотренные действующим законодательством и правовыми актами муниципального образования город Норильск.

Таким образом, абзацем седьмым является абзац, указывающий на основание отказа "нахождение на испрашиваемом земельном участке самовольно установленного объекта движимого имущества". Именно это основание указала комиссия и оно указано и в тексте распоряжения.

Правильность такого подсчета абзацев подтверждается и Решением Норильского городского Совета депутатов Красноярского края от 21.09.2010 N 28-679 "О внесении изменений в Решение городского Совета от 10.11.2009 N 22-533 "Об утверждении правил землепользования и застройки муниципального образования город Норильск", которое указывало:

1.7. В пункте 1 раздела 2.6 главы 1 части I:

- абзац 7 изложить в следующей редакции: "нахождение на испрашиваемом земельном участке самовольно установленного объекта движимого имущества до освобождения самовольно занятого земельного участка в установленном порядке".

Таким образом, основания отказа, на которые указывает антимонопольный орган в своем решении, не соответствуют действительному содержанию ненормативного акта.

В этой ситуации выводы антимонопольного органа не могут быть признаны обоснованными и законными.

Арбитражный суд оценивает законность ненормативного акта в том виде, в котором он принят и на дату его принятия, и не вправе дополнять мотивировку или оценивать те отношения и вопросы, которые не были предметом оценки в оспоренном решении N 63-15-15. В силу этого апелляционный суд не вправе давать оценку законности распоряжения N 3311 от 23.06.2014 по иным основаниям, не изложенным в решении антимонопольного органа.

Указание ответчика в отзыве на апелляционную жалобу, что поскольку Аббасов М.Б.о. является собственником временного сооружения "кафе-бар, компьютерный клуб и бесплатный туалет", расположенного по адресу: г. Норильск, район Талнах, район ул. Диксона, 6, он имеет исключительное право на приобретение в аренду земельного участка, на котором расположено временное сооружение, так же не соответствует законодательству.

Статья 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации находится в главе V.1 "Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности", которая введена Федеральным законом от 23.06.2014 N 171-ФЗ, вступившим в силу с 1 марта 2015 года. То есть в момент издания распоряжения N3311 от 23.06.2014 данная норма не действовала.

Применению, как уже было сказано, подлежал Земельный кодекс Российской Федерации в старой редакции.

Отношения, связанные с приобретением прав на земельные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены здания, строения, сооружения, регулировались статьей 36 Земельного кодекса Российской Федерации. Данной статьей устанавливалось, что граждане и юридические лица, имеющие в собственности, безвозмездном пользовании, хозяйственном ведении или оперативном управлении здания, строения, сооружения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, приобретают права на эти земельные участки в соответствии с настоящим Кодексом.

Если иное не установлено федеральными законами, исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды земельных участков имеют граждане и юридические лица - собственники зданий, строений, сооружений. Указанное право осуществляется гражданами и юридическими лицами в порядке и на условиях, которые установлены настоящим Кодексом, федеральными законами.

По смыслу положений данной статьи, подтвержденному судебной практикой (Постановление Президиума ВАС РФ от 14.12.2010 N 8155/10 по делу N А14-8163/2009187/10, Постановление ФАС Центрального округа от 31.03.2010 N Ф10-1049/10 по делу N А08-3724/2009-10, Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 12.10.2011 по делу N А58-1276/11, Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 15.05.2014 по делу N А33-17657/2013), и содержанием документов, указанных в Приказе Минэкономразвития Российской Федерации от 13.09.2011 N 475 "Об утверждении перечня документов, необходимых для приобретения прав на земельный участок", она регулировала отношения по приобретению в аренду земельных участков, на которых расположены сооружения не временного характера, а капитальные (прочно связанные с земельным участком), права на которые зарегистрированы в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним либо в установленном порядке приобретены и подтверждены соответствующими правоустанавливающими документами до введения в действие Федерального закона от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (так же как и названная сторонами спора действующая в настоящее время статья 39.6 Кодекса).

Согласно договору купли-продажи от 30.10.2008 N 1, заключенному между предпринимателем Сизовым В.В. и Аббасовым М.Б.о., последний приобрел временное сооружение, не являющееся недвижимым имуществом. Доказательств государственной регистрации в ЕРГИП прав на недвижимое имущество в отношении сооружения по адресу г. Норильск, район Талнах, ул. Диксона, д.6, не представлено. Из решения Арбитражного суда Красноярского края от 22.04.2013 по делу N А33-974/2013 следует, что суд счел недоказанным наличие статуса недвижимого имущества у строения.

То есть основания для того, что бы руководствоваться статьей 36 Земельного кодекса Российской Федерации у органов местного самоуправления не было.

Таким образом, УФАС по Красноярскому краю не подтвердил законность пункта 1 решения N 63-15-15 ни в части признания Администрации нарушившей пункт 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в части необоснованных отказов в заключении договора аренды земельного участка, путем издания распоряжений N 165 от 26.01.2010, N 1481 от 03.05.2011, ни в части совершения этого же нарушения путем издания распоряжения N 3311 от 23.06.2014.

Пунктом 2 Решения N 63-15-15 Управление имущества признано нарушившим пункт 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в части неправомерного отказа в заключении договора аренды земельного участка с кадастровым номером 24:55:02 02 004:0014, площадью 262,3 кв.м. для размещения нестационарного временного сооружения в целях организации "кафе-бар", компьютерный клуб и бесплатный туалет", расположенного по адресу: г. Норильск, район Талнах, в районе ул. Диксона, 6 и его передачи во исполнение распоряжения Администрации города Норильска от 18.03.2009 N 763.

Данные действия, исходя из текста решения N 63-15-15 и пояснений, даваемых административным органом и предпринимателем в судебных заседаниях суда первой и апелляционной инстанции, выразились в том, что Управление имущества не исполнило распоряжение Администрации города Норильска от 18.03.2009 N 763, и не заключило договор аренды упомянутого в нем земельного участка с Аббасовым М.Б.о.

Кроме того, Управлением имущества совершены и иные действия.

25.11.2011 Управление имущества администрации г.Норильска направило в адрес Аббасова М.Б.о. уведомление о том, что согласно решению комиссии по согласованию предоставления земельных участков в аренды и иное пользование от 17.11.2011 N 45 - Аббасову М.Б.о. отказано в предоставлении земельного участка под временное сооружение "Кафе-бар, компьютерный клуб и бесплатный туалет" сроком на 5 лет.

28.12.2011 работниками управления имущества администрации г. Норильска проведена проверка земельного участка, кадастровый номер N 24:55:02 02 004 : 14, расположенного по адресу: г. Норильск, район Талнах, в районе ул. Диксона, дом 6, общей площадью 262 кв.м., используемого ответчиком. По итогам проверки составлен акт N 363/ЗУ согласно которому установлено, что на земельном участке фактически находится кафе-бар "Гранд" Аббасова М. Б.о., состояние объекта и земельного участка удовлетворительное. На участке находится временное строение площадью 262 кв. м., а также металлические контейнеры в количестве 3 штук.

03.05.2012 работником управления имущества администрации г. Норильска Шамсадовым А.А. произведен осмотр самовольной постройки, расположенной по адресу: г.Норильск, район Талнах, в районе ул. Диксона, дом 6, общей площадью 262 кв. м. По итогам проверки составлен акт N 3702/ЗУ согласно которого установлено, что на земельном участке с кадастровым номером N 24:55:02 02 004 :14 располагается одноэтажное сооружение (сложной конфигурации с пристройками), обшитое листами типа "Сайдинг" площадью застройки 265 кв.м.

16.05.2012 Управление имущества администрации г. Норильска направило в адрес Управления архитектуры и градостроительства администрации г. Норильска письмо, в котором просило составить заключение по типу строения объекта - кафе "Гранд" площадью 262 кв.м., расположенного по адресу: г.Норильск, район Талнах, в районе ул.Диксона, дом 6.

24.05.2012 Управление архитектуры и градостроительства администрации г.Норильска составлено заключении N 190-1285 "О наличии признаков объекта капитального строительства в объекте "кафе-бар, компьютерный клуб и бесплатный туалет", расположенном по адресу: г. Норильск район Талнах, в районе ул. Диксона, дом 6", т.к. данный объект располагается на железобетонном основании, конструкции объекта прочно связаны с землей и перемещение их без несоразмерного ущерба их назначению невозможно.

06.07.2012 Управлением имущества администрации г.Норильска составлен акт N 3773/ЗУ осмотра, в соответствии с котором произведен осмотр объекта, расположенного по адресу: г. Норильск район Талнах, в районе ул. Диксона, дом 6. Актом определено наличие объекта с указанием категории - строительство: одноэтажного капитального строения "кафе-бар, компьютерный клуб и бесплатный туалет" (ИП Аббасов М.Б.о.), высотой 4-6 м., площадью застройки 308,36 кв.м. (5,9 м.* 7-м.+20-м.*18,8-м.+3,4 м.*15,2 м.), этажностью - один. Объект эксплуатируется. Техническое состояние - работоспособное. Категория работ - строительство.

08.08.2012 письмом управления имущества администрации г. Норильска за N 150-2941/155 на имя ответчика, управление указало на факт использования земельного участка с кадастровым номером 24:55:02 02 004:0014 площадью 262,3 кв.м. под размещение капитального сооружения без законных оснований и потребовало в 30-дневный срок со дня получения уведомления произвести снос данного объекта.

Управление имущества обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с исковым заявлением о сносе самовольной постройки. Решением Арбитражного суда Красноярского края от 22 апреля 2013 года по делу N А33-974/2013, оставленным в силу постановлением Третьего арбитражного апелляционного суда от 24.07.2013, в удовлетворении искового заявления Управления имущества отказано. Основанием для отказа явилось недоказанность со стороны заявителя того факта, что расположенный объект является объектом капитального строительства.

Названные обстоятельства, в совокупности с ранее указанными действиями по изданию распоряжений N 165 от 26.01.2010, N 1481 от 03.05.2011, N 3311 от 23.06.2014, по мнению комиссии антимонопольного органа по рассмотрению дела о нарушении законодательства о конкуренции, свидетельствуют о том, что Администрацией и Управлением имущества были созданы необоснованные препятствия для осуществления предпринимательской деятельности Аббасова М.Б.о.

Комиссия обращает особое внимание на то, что Администрацией и Управлением имущества не представлено доказательств наличия объективных причин, не позволяющих продолжить договорные отношения с Аббасовым М.Б.о.

Анализируя данные выводы, апелляционный суд приходит к следующим заключениям.

Распоряжением N 763 от 18.03.2009 (т.1, л.д. 154) указано:

1. Предоставить на праве аренды Аббасову М.Б.о. земельный участок с кадастровым номером 24:55:02 02 004:0014, сформированный из земель населенных пунктов, площадью 262,3 кв.м. (232,8 кв.м. - площадь под кафе-баром, компьютерным клубом и общественным туалетом, 29,5 кв.м. - площадь зоны технического обслуживания), с целью использования под временное сооружение "кафе-бар, компьютерный клуб и бесплатный туалет", расположенный по адресу: г. Норильск, район Талнах, в районе ул. Диксона, 6, сроком на 360 дней.

2. Предпринимателю Аббсову М.Б.о. в срок до 01.07.2009 согласовать эскизный проект реконструкции временного сооружения "кафе-бар, компьютерный клуб и бесплатный туалет" с Управлением архитектуры и градостроительства Администрации города Норильска.

3. Предпринимателю Аббсову М.Б.о. обеспечить выполнение землеустроительных работ и внести сведения, позволяющие однозначно определить земельный участок в качестве объекта аренды, подлежащего передаче при сделке, в государственный кадастр недвижимости.

4. Управлению имущества Администрации города Норильска заключить договор аренды земельного участка с Аббасовым М.Б.о. после внесения сведений о земельном участке в государственный кадастр недвижимости, распространив действие договора аренды на отношения сторон, возникшие с 30.10.2008. В договоре аренды указать, что земельный участок не предназначен для размещения объектов недвижимого имущества.

Таким образом, распоряжение N 763 от 18.03.2009 увязывало заключение договора аренды с рядом действий, которые должны были совершить обе стороны. Часть обязанностей возлагалась на предпринимателя.

До 01.07.2009 предпринимателю предлагалось согласовать эскизный проект.

Как следует из материалов дела, Эскизный проект реконструкции временного сооружения "кафе-бар, компьютерный клуб и бесплатный туалет" Управлении архитектуры и градостроительства Администрации города Норильска был согласован 10.09.2009 (т.1, л.д. 243).

Однако, как указывают Администрация и Управление имущества в апелляционной жалобе, Аббасов М.Б.о. с этим проектом в Управление для заключения договора аренды не обращался.

Кроме того, от Аббасова М.Б.о. требовалось обеспечить выполнение землеустроительных работ и внести сведения, позволяющие однозначно определить земельный участок в качестве объекта аренды, подлежащего передаче при сделке, в государственный кадастр недвижимости.

В целом данное требование соответствует законодательству.

Как следует из кадастровой выписки от 09.09.2009 N 24ЗУ/09-298628 (т.1, л.д. 206), номер земельного участка внесен в государственный кадастр недвижимости 17.10.2003. При этом система координат - прочерк, в особых отметках указано, что граница земельного участка не установлена в соответствии с требованиями земельного законодательства.

Часть 3 статьи 1 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" устанавливает, что государственным кадастровым учетом недвижимого имущества (далее - кадастровый учет) признаются действия уполномоченного органа по внесению в государственный кадастр недвижимости сведений о недвижимом имуществе, которые подтверждают существование такого недвижимого имущества с характеристиками, позволяющими определить такое недвижимое имущество в качестве индивидуально-определенной вещи (далее - уникальные характеристики объекта недвижимости), или подтверждают прекращение существования такого недвижимого имущества, а также иных предусмотренных настоящим Федеральным законом сведений о недвижимом имуществе.

Таким образом, до внесения в государственный кадастр недвижимости сведений о недвижимом имуществе - его уникальных характеристик - невозможно говорить о существовании такого имущества в качестве индивидуально-определенной вещи.

Часть 1 статьи 7 устанавливает состав сведений государственного кадастра недвижимости об уникальных характеристиках объекта недвижимости. В государственный кадастр недвижимости вносятся следующие сведения:

вид объекта недвижимости (земельный участок, здание, сооружение, помещение, объект незавершенного строительства) (пункт 1);

кадастровый номер и дата внесения данного кадастрового номера в государственный кадастр недвижимости (пункт 2);

описание местоположения границ объекта недвижимости в объеме сведений, определенных порядком ведения государственного кадастра недвижимости, если объектом недвижимости является земельный участок (пункт 3);

площадь, определенная с учетом установленных в соответствии с настоящим Федеральным законом требований, если объектом недвижимости является земельный участок, здание или помещение (пункт 6).

В отличии от дополнительных сведений об объекте недвижимости, внесение вышеперечисленных сведений обязательно и необходимо для определения такого участка в качестве объекта сделки (в данном случае - аренды).

В соответствии со статьей 34 Земельного кодекса Российской Федерации в редакции, действовавшей в момент спорных правоотношений, орган местного самоуправления на основании указанного в пункте 2 настоящей статьи заявления либо обращения исполнительного органа государственной власти, предусмотренного статьей 29 настоящего Кодекса, с учетом зонирования территорий в месячный срок со дня поступления указанных заявления или обращения утверждает и выдает заявителю схему расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории. Заявитель обеспечивает за свой счет выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ и обращается с заявлением об осуществлении государственного кадастрового учета этого земельного участка в порядке, установленном Федеральным законом "О государственном кадастре недвижимости".

Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, в двухнедельный срок со дня представления кадастрового паспорта испрашиваемого земельного участка принимает решение о предоставлении этого земельного участка в собственность за плату или бесплатно либо о передаче в аренду земельного участка заявителю, указанному в пункте 4 настоящей статьи, и направляет ему копию такого решения с приложением кадастрового паспорта этого земельного участка.

Договор купли-продажи или аренды земельного участка заключается в недельный срок со дня принятия указанного в пункте 5 настоящей статьи решения.

Как следует из материалов дела, межевой план составлен специалистом 15.07.2011 (т.1, л.д. 166).

В материалы дела представлено заявление о государственном кадастровом учете изменений объекта недвижимости (т.1, л.д. 176), на котором дата не указана.

Решением от 27.07.2011 N Ф24/11-2-71121 осуществление кадастрового учета приостановлено (т.1, л.д. 224).

Таким образом, в настоящем деле сведений о выполнении предпринимателем условий, указанных в распоряжении N 763 от 18.03.2009 в срок, на который должен был заключаться договор (360 дней) и предоставления этих документов для заключения договора, нет.

То есть нет оснований для вывода о начале договорных отношений. Так же нет оснований для вывода об уклонении Управления имущества от заключения договора.

Взимание платы за пользование земельным участком в данном случае обусловлено не наличием договора аренды, а фактическим пользованием землей.

Иные действия Управления - по проверке земельного участка, составлению актов, запросу заключений, не могут быть расценены как нарушение Закона о защите конкуренции - данные действия не порождали правовых последствий для заявителя в частности и для конкуренции в целом.

Расценив строения на участке как капитальные, Управление имущества сначала потребовало их снести, а потом в соответствии с предусмотренной законом возможностью обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с исковым заявлением о сносе самовольной постройки. Тот факт, что суд отказал в удовлетворении данного требования, не означает, что Управление злоупотребляло какими либо полномочиями. Кроме того, в рамках дела N А33-974/2013 вопрос о земельном участке не обсуждался, соответственно непосредственно к процессу заключения договора аренды данный спор отношения не имеет.

В силу этого апелляционный суд не находит оснований расценить все указанные действия Управления имущества, в совокупности с распоряжениями Администрации, как свидетельствующие о нарушении Закона о конкуренции.

Частью 1 статьи 3 ФЗ "О защите конкуренции" установлено, что названный закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

В соответствии с пунктом 7 статьи 4 ФЗ "О защите конкуренции" под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого их них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Согласно пункта 2 части 1 статьи 15 ФЗ "О защите конкуренции" Федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

В соответствии с пунктом 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

Согласно статье 51 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом. При этом органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

Таким образом, по мнению апелляционного суда, антимонопольный орган не доказал законность и обоснованность пункта 2 решения N 63-15-15.

В соответствии со статьей 50 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства на основании решения по делу комиссия выдает предписание ответчику по делу. Предписание по делу о нарушении антимонопольного законодательства изготавливается одновременно с решением. Копия предписания немедленно направляется или вручается лицу, которому предписывается совершить определенные решением действия.

Одновременно с оспариваемым решением заявителю было выдано предписание N 63-15-15 от 17.06.2015.

Поскольку апелляционный суд пришел к выводу о недоказанности нарушения со стороны Администрации и Управления имущества пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, то, соответственно, у антимонопольного органа отсутствовало и основание для указания в пункте 3 оспариваемого ненормативного акта на необходимость выдачи Администрации предписания о нарушении антимонопольного законодательства и о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, с этой целью Администрации надлежит в 15-дневный срок со дня получения предписания рассмотреть заявление Аббасова М.Б.о. от 17.02.2014 о предоставлении земельного участка для реконструкции (модернизации) нестационарного временного сооружения; а так же на выдачу соответствующего предписания.

На основании изложенного, решение суда первой инстанции подлежит отмене в связи с неправильным применением норм материального права (пункт 4 части 1 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) и принятием нового акта об удовлетворении заявленного требования.

В соответствии с пунктом 3 части 4 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в резолютивной части решения по делу об оспаривании решений государственных органов должно содержаться указание на признание оспариваемого решения незаконным и обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

В данном случае оспоренным решением и предписанием было указано на необходимость совершения действий. В связи с их отменой необходимость в совершении действий отпадает. В таком случае принятия дополнительных мер, направленных на восстановление нарушенных прав Администрации и Управления имущества, со стороны антимонопольного органа, не требуется. Заявители не указывают, какие меры могли бы способствовать восстановлению их прав. При таких обстоятельствах, суд апелляционной инстанции не может применить какие-либо меры, направленные на восстановление прав и законных интересов заявителей, связанные с неправомерным вынесением антимонопольным органом оспариваемого решения.

Поскольку Администрация и Управление имущества освобождены от оплаты государственной пошлины, распределение расходов по ее оплате не производится.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Красноярского края от "08" октября 2015 года по делу N А33-15198/2015 отменить.

Принять новый судебный акт.

Заявленное требование удовлетворить.

Решение Управления Федеральной антимонопольной службы России по Красноярскому краю по делу N 63-15-15 от 17.06.2015 и предписание по делу N 63-15-15 от 17.06.2015 признать недействительными.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд, принявший решение.

Председательствующий

Н.А. Морозова

Судьи

О.А. Иванцова Е.В. Севастьянова