Постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 21 марта 2016 г. N 21АП-315/16

21 марта 2016 г.

Дело N А83-6144/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 14 марта 2016 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 21 марта 2016 года.

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Полынкиной Н.А., судей Омельченко В.А., Приваловой А.В. при ведении протокола секретарем судебного заседания Букуевой М.А., при участии: представителя общества с ограниченной ответственностью "Шен" - Ибрагимова Р.Н. по доверенности от 07.12.2015 N б/н; представителя Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Республике Крым - Киседоброго С.Н. по доверенности от 09.06.2015 N 4391-1-31-5; в отсутствии представителя Отдела надзорной деятельности по городу Симферополю Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Республике Крым, надлежащим образом извещенного о дате, месте и времени судебного разбирательства, рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Шен" на решение Арбитражного суда Республики Крым от 25 января 2015 года по делу N А83-6144/2015 (судья Лукачев С.О.), принятое по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Шен" к отделу надзорной деятельности по городу Симферополю Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Республике Крым, заинтересованное лицо - Главное управление Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Республике Крым о признании незаконными действий и предписания,

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Шен" (далее - общество, ООО "Шен", заявитель) обратилось в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением к отделу надзорной деятельности по городу Симферополю Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Республике Крым (далее - отдел), являющемуся структурным подразделением Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Республике Крым, в котором просит суд признать незаконными действия отдела по проведению внеплановой выездной проверки в отношении общества, проведенной на основании распоряжения начальника отдела от 03.12.2015 N 160, а также признать недействительным предписание отдела от 04.12.2015 N 160/1/1 об устранении нарушений требований пожарной безопасности, о проведении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах защиты и по предотвращению угрозы возникновения пожара в отношении ООО "Шен".

Определением от 09.12.2015 Арбитражный суд Республики Крым возбудил производство по делу и привлек к участию в деле в качестве заинтересованного лица Главное управление Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Республике Крым, являющееся юридическим лицом.

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 25.01.2016 в удовлетворении заявления отказано. При этом суд первой инстанции исходил из того, что неплановая выездная проверка была проведена на основании ст. 10 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) вследствие возникновения угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, а потому предварительное уведомление ООО "Шен" о начале проведения проверки не требовалось. Относительно исполнимости предписания в указанные в нем сроки суд первой инстанции указал, что нарушения, выявленные в результате внеочередной проверки, проводимой с 03.12.2015 по 04.12.2015, и очередной проверки, выводы которой закреплены в предписании от 28.02.2013 N 103, являются идентичными, что свидетельствует о том, что заявитель знал о ранее имеющихся нарушениях, однако не предпринял мер к их устранению.

Не согласившись с указанным судебным актом, общество подало апелляционную жалобу, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и удовлетворить заявленные им требования. В обоснование апелляционной жалобы заявитель указывает, что он не был уведомлен о проведении проверки не менее, чем за 24 часа до ее начала, как это предусмотрено требования Закона N 294-ФЗ. Кроме того считает, что предписание является неисполнимым, поскольку большинство его пунктов содержат требования о внесении конструктивных изменений в помещения здания, а само предписание выдано 04.12.2015, в то время как срок исполнения требований, изложенных в нем, установлен до 07.12.2015 (два из трех отведенных на исполнение требований дней являются выходными).

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверены в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ). При этом судом апелляционной инстанции установлены основания для его отмены.

Как следует из материалов дела, 02.12.2015 в Главное управление МЧС России по Республике Крым из прокуратуры Республики Крым поступило требование о проведении внеплановой проверки, из которого усматривается, что прокуратурой проводится проверка информации о нарушениях требований пожарной безопасности предпринимателями, осуществляющими торговую деятельность в магазинах "Shen" г. Симферополя, поступившей из правоохранительных органов республики. Учитывая, что последствиями нарушения требований законодательства в данной сфере является возникновение угрозы причинения или причинение вреда жизни, здоровью граждан, а также возникновение чрезвычайных ситуаций техногенного характера, прокурор требовал организовать проведение внеплановой проверки по указанным основаниям в отношении, в том числе, ООО "Шен" (том 1, л.д. 72). Начальником отдела 03.12.2015 вынесено распоряжение (приказ) о проведении внеплановой выездной проверки в отношении ООО "Шен" в части соблюдения требований пожарной безопасности или требований, установленных муниципальными правовыми актами (том 1, л.д. 35-36). В отмеченном распоряжении также указано приступить к проверке 03.12.2015; проверку окончить не позднее 09.12.2015. Старшим инспектором отдела Еирюпиным Е.С. 04.12.2015 составлен акт проверки N 160 (том 1, л.д. 107 - 110), в котором отражены 46 пунктов нарушений ООО "Шен" требований пожарной безопасности. С указанным актом проверки полномочный представитель ООО "Шен" ознакомлен 04.12.2015 (том 1 л.д. 110). В связи с выявленными нарушениями 04.12.2015 старшим инспектором отдела Кирюпиным Е.С. вынесено предписание об устранении нарушений требований пожарной безопасности, о проведении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах защиты и по предотвращению угрозы возникновения пожара N 160/1/1 (том 1, л.д. 104 - 106). Копия указанного предписания получена законным представителем общества 04.12.2015. Полагая, что предписание и действия отдела по проведению проверки нарушают права и законные интересы общества, последнее обратилось в суд с заявлением о признании незаконными таких действий и недействительным выданного по результатам проверки предписания, в удовлетворении которого судом первой инстанции было отказано.

Апелляционная коллегия считает, что суд первой инстанции необоснованно отказал в удовлетворении заявления общества, исходя из следующего.

В соответствии с пунктом 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

В соответствии с пунктом 1 статьи 27 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре) прокурор при осуществлении возложенных на него функций рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; использует полномочия, предусмотренные статьей 22 настоящего Закона.

Согласно статье 22 Закона о прокуратуре при осуществлении возложенных на него функций прокурор вправе требовать от руководителей и других должностных лиц органов контроля проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям (пункт 1).

В силу статьи 6 Закона о прокуратуре должностные лица указанных органов обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заместителя о проведении проверок незамедлительно.

Порядок организации и проведения проверок юридических лиц органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), определен Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ).

Согласно абзацу 1 статьи 6.1 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон N 69-ФЗ) к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного пожарного надзора, организацией и проведением проверок организаций, применяются положения Закона N 294-ФЗ с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных настоящей статьей.

В соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 10 Закона N 294-ФЗ, пунктом 4 части 5 статьи 6.1 Закона N 69-ФЗ одним из оснований для проведения внеплановой проверки является приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

Как усматривается из материалов дела, прокуратурой проводилась проверка информации о нарушениях требований пожарной безопасности предпринимателями, осуществляющими торговую деятельность в магазинах "Shen" г. Симферополя, поступившей из правоохранительных органов. В связи с этим прокуратурой Республики Крым в Главное управление МЧС России по Республике Крым было направлено требование о проведении внеплановой проверки, в том числе, в отношении ООО "Шен". Начальником отдела 03.12.2015 вынесено распоряжение (приказ) о проведении внеплановой выездной проверки в отношении ООО "Шен" в части соблюдения требований пожарной безопасности или требований, установленных муниципальными правовыми актами. Приступить к проверке необходимо 03.12.2015; проверку окончить не позднее 09.12.2015.

Таким образом, распоряжение начальника отдела от 03.12.2015 является законным.

Однако, давая оценку законности действий отдела по проведению внеплановой выездной проверки в отношении общества, суд первой инстанции указал, что проверка была проведена на основании пункта 2 части 2 статьи 10 Закона N 294-ФЗ, при этом не учел следующего.

Нормативные акты в области пожарной безопасности предусматривают, что предметом проверок является объект защиты (статья 6.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ "О пожарной безопасности"), каковым в соответствии со статьей 2 Федерального закона от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" является продукция, в том числе имущество граждан или юридических лиц, государственное или муниципальное имущество (включая объекты, расположенные на территориях поселений, а также здания, сооружения, транспортные средства, технологические установки, оборудование, агрегаты, изделия и иное имущество), к которой установлены или должны быть установлены требования пожарной безопасности для предотвращения пожара и защиты людей при пожаре.

Вместе с тем, провести проверку определенного объекта можно только с соблюдением Закона N 294-ФЗ. Направленность указанного закона преследует цели обеспечения законности и прав проверяемых лиц при проведении мероприятий государственного контроля (надзора) и муниципального контроля (статья 3 Закона). Указанным целям, в частности, служат положения закона о необходимости уведомления, как общего правила, проверяемых лиц о проверке (как плановой - часть 1 статьи 9 Закона, так и внеплановой - часть 16 ст. 10 Закона).

В силу части 16 статьи 10 Закона N 294-ФЗ о проведении внеплановой выездной проверки, за исключением внеплановой выездной проверки, основания проведения которой указаны в пункте 2 части 2 настоящей статьи, юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не менее чем за двадцать четыре часа до начала ее проведения любым доступным способом.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 10 Закона N 294-ФЗ основанием для проведения внеплановой проверки является поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах: а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены).

При этом в пункте 3 части 2 статьи 10 Закона N 294-ФЗ в качестве основания для проведения внеплановой проверки указан приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

В рассматриваемом случае внеплановая проверка ООО "Шен" проводилась на основании распоряжения (приказа) начальника отдела от 03.12.2015, вынесенного по требованию прокурора о проведении внеплановой проверки общества в связи с проверкой прокуратурой информации о нарушениях требований пожарной безопасности предпринимателями, осуществляющими торговую деятельность в магазинах "Shen" г. Симферополя, поступившей из правоохранительных органов. То есть проверка проводилась по основаниям, прямо предусмотренным пунктом 3 части 2 статьи 10 Закона N 294-ФЗ, а не пунктом 2 части 2 указанной статьи, как на то неверно указал суд первой инстанции.

Таким образом, в рассматриваемом случае отдел был обязан уведомить проверяемое лицо не менее чем за двадцать четыре часа до начала проведения проверки любым доступным способом. Однако доказательств выполнения требований части 16 статьи 10 Закона N 294-ФЗ отделом не представлено. В акте проверки от 04.12.2015 имеется отметка об ознакомлении представителя общества Ибрагимова Р.Н. с копией распоряжения (приказа) о проведении внеплановой проверки, однако дата и время такого ознакомления не указаны, в связи с чем невозможно сделать вывод о том, что представитель общества был ознакомлен с распоряжением (приказом) не менее, чем за 24 часа до начала проверки. В судебном заседании представитель общества пояснил, что копия распоряжения была вручена ему лишь 04.12.2015 в момент проведения самой проверки. Представитель отдела не отрицал указанного, отметив при этом, что необходимости уведомления общества о проверке отсутствовала в силу закона.

Указанные нарушения в соответствии с п.п. 1 п. 2 ст. 20 Закона N 294-ФЗ признаются грубыми нарушениями установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок.

Согласно п. 1 ст. 20 Закона N 294-ФЗ результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

Учитывая изложенное, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о незаконности действий отдела по проведению внеплановой выездной проверки в отношении общества и, соответственно, недействительности выданного по результатам проведенной проверки предписания.

Несмотря на то, что грубое нарушение установленных Законом N 294-ФЗ требований к организации и проведению проверки является самостоятельным основанием для признания недействительным выданного по ее результатам предписания, апелляционная коллегия считает необходимым также указать на нарушения, допущенные отделом при вынесении обжалуемого предписания.

При установлении в предписании сроков устранения нарушения должен учитываться характер нарушения, а также соблюдаться принцип исполнимости предписания.

Оспариваемым предписанием отдел обязал общество устранить 46 нарушений требований пожарной безопасности, при этом часть требований предписания связана с внесением конструктивных изменений в помещения здания, как например: выполнить наружу выход из помещения котельной, расположенной в новом здании (п. 12); выполнить достаточное количество выходов на кровлю здания (п.14); выполнить ширину основных эвакуационных проходов в торговых залах не менее 2 м (п. 22); демонтировать помещение под лестничной клеткой (п.33) и др. Кроме того, для выполнения части требований предписания, помимо уже указанных, может потребоваться привлечение сторонних исполнителей (подрядчиков), например для: оборудования здания автономной установкой пожаротушения (п.1); оборудования складских помещений системой автоматической пожарной сигнализацией (п.2); установления датчиков автоматической пожарной сигнализации (п.3); оборудования помещений пожарного этажа системой вытяжной противодымной вентиляцией для удаления продуктов горения при пожаре (п.6); оборудования здания системой оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре 4 или 5 типа и др. При этом проверка была проведена в пятницу 04.12.2015, а срок устранения недостатков установлен до понедельника 07.12.2016. То есть устранить недостатки надлежало, по сути, в течении трех дней, два из которых приходятся на выходные (суббота 05.12.2015 и воскресение 06.12.2015). Указанные в предписании сроки устранения недостатков сделали его фактически невыполнимым, поскольку установлены без учета характера работ и условий их выполнения, необходимых для устранения выявленных нарушений. Таким образом, оспариваемое предписание не обладает признаками исполнимости.

Вывод суда первой инстанции о том, что нарушения, выявленные в результате внеочередной проверки, проводимой с 03.12.2015 по 04.12.2015, и очередной проверки, выводы которой закреплены в предписании от 28.02.2013 N 103, являются идентичными, а потому заявитель знал о ранее имеющихся нарушениях, однако не предпринял мер к их устранению является неправомерным. Так, нарушения требований пожарной безопасности, выявленные в 2013 году государственным органом Украины в соответствии с нормами украинского законодательства, никак не взаимосвязаны с проверкой, проводимой 04.12.2015 с целью установления соблюдения или несоблюдения обществом требований пожарной безопасности в соответствии с нормами российского законодательства и не могут влиять на результаты ее проведения и, тем более, сроки устранения выявленных недостатков.

При изложенных обстоятельствах апелляционная коллегия считает, что апелляционная жалоба подлежат удовлетворению, а решение суда первой инстанции - отмене.

Согласно части 1 статьи 110 АПК РФ судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.

Обществом при обращении с настоящим заявлением в суд первой инстанции была уплачена государственная пошлина в размере 3 000,00 руб. по платежному поручению от 07.12.2015 N 842513, а также по платежному поручению от 07.12.2015 N 842514 - 3 000,00 руб. государственной пошлины за рассмотрения ходатайства об обеспечении иска, которое определением Арбитражного суда Республики Крым от 09.12.2015 по делу N А83-6144/2015 было удовлетворено. При обращении в Двадцать первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой на решение суда первой инстанции обществом была уплачена государственная пошлина в размере 1 500,00 руб. по платежному поручению N 38 от 11.02.2016. То есть всего ООО "Шен" уплатило 7 500,00 рублей государственной пошлины. Поскольку заявление общества удовлетворено, то понесенные им расходы по уплате государственной пошлины в силу статьи 110 АПК РФ подлежат взысканию в его пользу с Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Республике Крым.

Руководствуясь статьями 110, 266, 268, пунктом 2 статьи 269, частью 2 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

постановил:

решение Арбитражного суда Республики Крым от 25 января 2016 года по делу N А83-6144/2015 отменить.

Заявление общества с ограниченной ответственностью "Шен" удовлетворить.

Признать незаконными действия отдела надзорной деятельности по городу Симферополю Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Республике Крым по проведению внеплановой выездной проверки в отношении общества с ограниченной ответственностью "Шен", проведенные на основании распоряжения начальника отдела надзорной деятельности по городу Симферополю Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Республике Крым от 03.12.2015 N 160.

Признать недействительным предписание отдела надзорной деятельности по городу Симферополю Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Республике Крым от 04.12.2015 N 160/1/1 об устранении нарушений требований пожарной безопасности, о проведении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах защиты и по предотвращению угрозы возникновения пожара в отношении общества с ограниченной ответственностью "Шен".

Взыскать с Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Республике Крым в пользу общества с ограниченной ответственностью "Шен" 7 500,00 руб. (семь тысячи пятьсот рублей 00 коп.) в возмещение расходов по уплате государственной пошлины.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в двухмесячный срок со дня его принятия в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Н.А. Полынкина

Судьи

В.А. Омельченко А.В. Привалова