Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 марта 2016 г. N 15АП-2471/16

город Ростов-на-Дону

23 марта 2016 г.

дело N А32-33355/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 21 марта 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 23 марта 2016 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Илюшина Р.Р.

судей О.Ю. Ефимовой, О.А. Сулименко

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Красиной А.Ю.

при участии:

от заявителя: ИП Туркова Т.В., лично;

от заинтересованного лица: представитель не явился, извещен;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Турковой Татьяны Викторовны

на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 24.12.2015 по делу N А32-33355/2015

по заявлению индивидуального предпринимателя Турковой Татьяны Викторовны

к заинтересованному лицу - Администрации Апшеронского городского поселения Апшеронского района

о признании незаконными плановой проверки, распоряжения о проведении проверки, акта проверки, постановления о привлечении к административной ответственности, предусмотренной ст. 7.1 КоАП РФ,

принятое в составе судьи Ивановой Н.В.,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Туркова Татьяна Викторовна (далее - предприниматель, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Администрации Апшеронского городского поселения Апшеронского района (далее - администрация) о признании незаконными плановой проверки от 16 июня 2015 года, распоряжения о проведении проверки от 21 мая 2015 года, распоряжения, предписания за N 18 от 16 июня 2015 года, акта проверки N23 от 16 июня 2015 года, постановления Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю о привлечении к административной ответственности по ст. 7.1 от 30 июня 2015 по делу N 6.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 24.12.2015 в удовлетворении требований о признании незаконным распоряжения о проведении проверки от 21 мая 2015 года, проведение проверки от 16 июня 2015 года, предписания от 16 июня 2015 года за N 18 отказано. Производство по делу в части требований о признании незаконным акта проверки N23 от 16 июня 2015 года и постановления о привлечении к административной ответственности от 30 июня 2015 года прекращено.

Решение мотивировано тем, что порядок привлечения предпринимателя к административной ответственности не нарушен, проверка была проведена в соответствии с нормами, устанавливающими правила проведения муниципального земельного контроля. Следовательно, распоряжения администрации от 21.05.2015 и от 16.06.2016 и предписание администрации от 16.06.2015, принятые в ходе проведения муниципального земельного контроля не нарушают прав и законных интересов заявителя. У суда первой инстанции отсутствовали основания рассмотрения по существу требования о признании незаконным постановления о привлечении к административной ответственности по ст. 7.1 КоАП РФ от 30.06.2015, поскольку в удовлетворении аналогичного требования было отказано решением Апшеронского районного суда Краснодарского края от 10.11.2015. Так как акт проверки от 16.06.2015 является документом, фиксирующим результаты проверки, не изменяющим и не отменяющим права и обязанности конкретного лица, его оспаривание не допустимо.

Индивидуальный предприниматель Туркова Татьяна Викторовна обжаловала решение Арбитражного суда Краснодарского края от 24.12.2015 в порядке, предусмотренном гл. 34 АПК РФ, и просила обжалуемое решение отменить, принять по делу новый судебный акт.

Апелляционная жалоба мотивированна тем, что при проведении проверки администрация допустила грубые нарушения порядка ее проведения, установленные нормами Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", а также Постановления Правительства от 26.12.2014 N 1515. Предприниматель считает, что суд необоснованно прекратил производство в части требований о признании незаконным постановления о привлечении к административной ответственности от 30.06.2015 со ссылкой на ч. 3 ст. 69 АПК РФ, так как заявитель обращался в Апшеронский районный суд Краснодарского края с требованием о признании незаконной проверки от 16.06.2015.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверяется Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В отзыве на апелляционную жалобу администрация просила решение суда оставить без изменения.

В судебном заседании предприниматель поддержала доводы, изложенные в апелляционной жалобе.

Апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие представителя администрации, извещенного надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителя предпринимателя, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, распоряжением о проведении плановой проверки Администрации Апшеронского городского поселения Апшеронского района N 21 от 21.05.2015 определено провести не позднее 16.06.2015 проверку соблюдения индивидуальным предпринимателем Турковой Татьяны Викторовны требований земельного законодательства. Предприниматель была уведомлена лично о планируемой проверке 25.05.15, о чем свидетельствует ее подпись в распоряжении.

16.06.2015 должностными лицами Администрации Апшеронского городского поселения Апшеронского района в соответствии с планом проверки, утвержденным Главой Администрации Апшеронского городского поселения Апшеронского района, проведена плановая проверка предпринимателя Турковой Т.В. на предмет соблюдения обязательных требований законодательства при использовании земельного участка, расположенного по адресу: г.Апшеронск, ул.Партизанская, 218 "а", площадью 422 кв.м.

По результатам проверки составлен акт проверки N 23 от 16.06.2015, которым установлено, что индивидуальный предприниматель Туркова Татьяна Викторовна при использовании в целях ведения предпринимательской деятельности земельного участка, находящегося в собственности с кадастровым номером 23:02:0417003:0001, площадью 965 кв.м., расположенного по адресу: г.Апшеронск,ул.Партизанская,218 "а", самовольно заняла и использует земельный участок площадью 422 кв.м., расположенный в районе адреса: г.Апшеронск, ул. Партизанская, 218 "а".

Составлен схематический чертеж, обмер границ земельного участка (приложение к акту проверки), выявленные нарушения отражены в акте проверки.

Предписанием Администрации Апшеронского городского поселения Апшеронского района N 18 от 16.06.2015 предпринимателю предписано освободить до 01.11.2015 самовольно занятый и используемый земельный участок площадью 422 кв.м., расположенный по адресу: г.Апшеронск, ул.Партизанская, 218 "а".

По результатам проверки соответствующие материалы были направлены в орган государственного земельного надзора - Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии (РОСРЕЕСТР) (далее - Управление Росреестра) для разрешения вопроса о привлечении предпринимателя к административной ответственности.

По результатам рассмотрения материалов Управлением Росреестра составлен протокол об административном правонарушении от 25.06.2015 года, которым установлено, что при проведении проверки и при производстве по делу об административном правонарушении не представлены документы, подтверждающие право предпринимателя в отношении земельного участка по адресу: г.Апшеронск, ул.Партизанская, 218 "а", площадью 422 кв.м., что является основанием для привлечения предпринимателя к административной ответственности, предусмотренной ст. 7.1 КоАП РФ.

Постановлением Управления Росреестра от 30.06.2015 по делу N 6 индивидуальный предприниматель Туркова Татьяна Викторовна привлечена к административной ответственности, предусмотренной ст. 7.1 КоАП РФ, с назначением наказания в виде штрафа в размере 100 000 рублей.

Не согласившись с результатами проверки, порядком ее проведения, предприниматель обратилась в Арбитражный суд Краснодарского края с настоящим заявлением.

Повторно изучив материалы дела, судебная коллегия не находит оснований к переоценке выводов суда первой инстанции об отказе в удовлетворении заявленных требований ввиду следующего.

Нормами Закона N 294-ФЗ регулируются отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, но не вопросы административного производства.

В силу части 3 статьи 1 Закона N 294-ФЗ его положения, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются к действиям государственных органов, связанным с проведением административного расследования. Кроме того, Закон N 294-ФЗ имеет иные цели и сферу применения, не может применяться непосредственно к отношениям, связанным с привлечением к административной ответственности, и не отменяет фактическое основание наступления административной ответственности.

Заявитель в апелляционной жалобе повторно ссылается на допущенные контролирующим органом существенные нарушения требований Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ), влекущие невозможность принятия результатов проверки, в частности акта проверки.

Данный довод предпринимателя о проведении проверки с грубыми нарушениями Закона N 294-ФЗ отклоняется апелляционным судом, поскольку вопросы возбуждения дела об административном правонарушения, порядка рассмотрения дела об административном правонарушении регулируются нормами КоАП РФ. Соответственно, нормы Закона N 294-ФЗ на правоотношения, связанные с привлечением лица к административной ответственности, не распространяются.

Исходя из положений ст. 2.1, 26.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, для привлечения к административной ответственности необходимо установить состав административного правонарушения, на основании доказательств, полученных при производстве по делу об административном правонарушении и отвечающих требованиям ст. 26.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В соответствии со статьей 26.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ поводом к возбуждению дела об административном правонарушении являются, в том числе, поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.

Постановление Правительства Российской Федерации от 2 января 2015 г. N 1 "О государственном земельном надзоре" устанавливает порядок осуществления государственного земельного надзора только федеральными органами исполнительной власти: Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору и Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и их территориальными органами.

Однако в соответствии со ст. 65 Федерального закона "Об охране окружающей среды" государственный экологический надзор, составной частью которого является государственный земельный надзор, осуществляется уполномоченными как федеральными органами исполнительной власти (федеральный государственный экологический надзор), так и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (региональный государственный экологический надзор) согласно их компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Нормы действующего земельного законодательства, а именно нормы Земельного кодекса РФ, Правила взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный земельный надзор, с органами, осуществляющими муниципальный земельный контроль, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 26 декабря 2014 г.N 1515, письмо Федерального агентства кадастра объектов недвижимости от 20 июля 2005 г. N мм/0644 "О взаимодействии органов государственного земельного контроля с органами муниципального земельного контроля", предусматривают следующий порядок проведения проверки органами, осуществляющими муниципальный земельный контроль.

Так, государственный земельный контроль определяется как осуществляемый специально уполномоченными государственными органами государственный контроль за соблюдением земельного законодательства, требований охраны и использования земель организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами, а муниципальный земельный контроль как осуществляемый органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами муниципальный контроль за использованием земель на территории муниципального образования.

Муниципальный земельный контроль осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Муниципальные инспектора осуществляют свою деятельность во взаимодействии с управлением, органами исполнительной власти, организациями и общественными объединениями, а также гражданами.

Муниципальные инспектора осуществляют муниципальный земельный контроль в форме проверок, проводимых в соответствии с планами работ на основании распоряжений руководителя (заместителя руководителя) органа муниципального земельного контроля, за исключением случаев непосредственного обнаружения муниципальным инспектором достаточных данных, указывающих на наличие нарушения земельного законодательства.

Плановые проверки в отношении каждого земельного участка проводятся не чаще одного раза в два года.

По результатам каждой проведенной проверки составляется акт. Учитывая то, что на основании материалов проверок соблюдения земельного законодательства государственным инспектором будут выноситься решения о виновности или невиновности лиц в совершении административного правонарушения и привлечении их к административной ответственности, акт должен содержать следующие необходимые данные: дату, номер и место составления акта; фамилию, имя, отчество и должность лица, составившего акт; номер распоряжения о проведении проверки; данные о понятых, присутствовавших при осмотре земельного участка и составлении акта; данные о других лицах, участвовавших в проведении проверки; сведения о земельном участке, на котором проводится проверка; сведения о лице, использующем проверяемый земельный участок; объяснения лица, использующего проверяемый земельный участок; подписи всех лиц, участвовавших при проведении проверки соблюдения земельного законодательства.

В целях укрепления доказательной базы и подтверждения достоверности полученных в ходе проверки сведений, в случае выявления достаточных данных, указывающих на наличие события нарушения земельного законодательства, к акту прилагаются: фототаблица с нумерацией каждого фотоснимка, обмер площади земельного участка и иная информация, подтверждающая или опровергающая наличие нарушения земельного законодательства.

В случае обнаружения достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, вместе с актом вручается уведомление о необходимости прибыть в управление для проведения мероприятий по осуществлению государственного земельного контроля (порядок установления дат прибытия определяется соглашением между управлением и органом муниципального земельного контроля), которое вручается под роспись землепользователю или его законному представителю.

Полученные в ходе проверки материалы с приложением копии свидетельства о регистрации юридического лица, свидетельства о присвоении ИНН, справки с банковскими реквизитами, документами, подтверждающими право пользования земельным участком, сопроводительной запиской и иными документами, подтверждающими наличие нарушения земельного законодательства, в 5-дневный срок после проведения проверки направляются в управление для рассмотрения и принятия решения. Муниципальные инспектора направляют материалы в управление в случае выявления признаков, указывающих на наличие административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена, в том числе статьей 7.1 КоАП РФ - самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю.

При обнаружении нарушений земельного законодательства, ответственность за которые не предусмотрена КоАП РФ, материалы об указанных нарушениях также подлежат передаче в Управление Росреестра.

Фактические обстоятельства дела установлены судом первой инстанции в соответствии с представленными в дело доказательствами, основания для установления иных фактических обстоятельств у суда апелляционной инстанции отсутствуют.

Следовательно, у суда первой инстанции отсутствовали основания для признания доказательств, полученных в ходе проведения плановой проверки администрацией 16.06.2015, ненадлежащими.

Плановая проверка от 16.06.2015, распоряжение о проведении проверки N 21 от 21.05.2015, акт проверки N 23 от 16.06.2015, предписание N 18 от 16.06.2015 были приняты в соответствии с нормами действующего земельного законодательства, регулирующими порядок проведения муниципального земельного контроля.

Администрацией была выполнена обязанность уведомить предпринимателя о проведении мероприятий по осуществлению государственного земельного контроля, о чем свидетельствует роспись в соответствующих актах.

Суд первой инстанции верно прекратил производство в части оспаривания акта проверки от 16 июня 2015, поскольку он является документом, фиксирующим результаты проверки предпринимателя, и не является актом индивидуального характера, устанавливающим, изменяющим или отменяющим права и обязанности конкретного лица.

КоАП РФ не предусматривает порядок обжалования актов проверок, допускает обжалование только постановлений по делу об административном правонарушении и определений об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

Кроме того, суд первой инстанции правомерно отказал предпринимателю в рассмотрении по существу требования о признании незаконным постановления Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю о привлечении к административной ответственности по ст. 7.1 КоАП РФ от 30 июня 2015 по делу N 6, прекратив производство по делу в указанной части.

Решением Апшеронского районного суда Краснодарского края от 10.11.2015 по делу N 2-1348/15 постановление управления от 30.06.2015 по делу N 6 оставлено без изменения, в жалобе Турковой Т.В. отказано.

В названном решении районного суда указано, что суд отказал в удовлетворении требования предпринимателя о признании плановой проверки от 16.06.2015 недействительной и исключении акта проверки от 16.06.2015 из числа доказательств по административному делу.

Следовательно, судом уже дана оценка действиям администрации по осуществлению муниципального земельного контроля в рамках производства по делу об административном правонарушении.

В соответствии с частью 3 статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации вступившее в законную силу решение суда общей юрисдикции по ранее рассмотренному гражданскому делу обязательно для арбитражного суда, рассматривающего дело, по вопросам об обстоятельствах, установленных решением суда общей юрисдикции и имеющих отношение к лицам, участвующим в деле.

Довод апелляционной жалобы о том, что предприниматель не обращался в Апшеронский районный суд Краснодарского края с заявлением о признании незаконным постановления от 30.06.2015, не соответствует действительности, поскольку из решения районного суда от 10.11.2015 по делу N 2-1348/15 следует обратное.

Доводы апелляционной жалобы основаны на ошибочном толковании порядка осуществления муниципального земельного контроля, порядка привлечения лица, совершившего административное правонарушение, к административной ответственности, а также процессуальных норм АПК РФ.

Оснований для переоценки выводов и доказательств, которые при рассмотрении дела были исследованы и оценены судом первой инстанции с соблюдением требований статьи 71 АПК РФ, не имеется.

Нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права, являющихся в силу статьи 270 АПК РФ основанием к отмене или изменению обжалуемого судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 24.12.2015 по делу N А32-33355/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Р.Р. Илюшин

Судьи

О.Ю. Ефимова О.А. Сулименко