Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 1 апреля 2016 г. N 20АП-803/16

Тула

1 апреля 2016 г.

Дело N А68-4842/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 28.03.2016.

Постановление изготовлено в полном объеме 01.04.2016.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Стахановой В.Н., судей Еремичевой Н.В. и Заикиной Н.В., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Солововой М.И., при участии в судебном заседании от заявителя публичного акционерного общества "Дорогобуж" (Смоленская область, г. Дорогобуж, ОГРН 1026700535773, ИНН 6704000505) - Юшко Н.А. (доверенность от 02.03.2016 N 18/2-35/28), Переслегина А.А. (доверенность от 11.01.2016 N 04-Д/7), Сидоровой С.Т. (доверенность от 02.03.2016 N 18/2-36/29), от заинтересованного лица Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Смоленской области (г. Смоленск, ОГРН 1046758325118, ИНН 6730054024) - Савгень Е.В. (доверенность от 17.03.2016 N 021), Мещеряковой Г.И. (доверенность от 23.10.2015 N 022), в отсутствии экспертной комиссии Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Смоленской области, надлежащим образом извещенной о времени и месте судебного заседания, рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Смоленской области на решение Арбитражного суда Смоленской области от 17.12.2015 по делу N А62-4842/2015 (судья Печорина В.А.), установил следующее.

Публичное акционерное общество "Дорогобуж" (далее - общество, заявитель, ПАО "Дорогобуж") обратилось в Арбитражный суд Смоленской области с заявлением к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Смоленской области (далее - управление, Управление Росприроднадзора по Смоленской области), экспертной комиссии, созданной приказом Управления Росприроднадзора по Смоленской области от 30.01.2015 N 027 (далее - Экспертная комиссия) о признании недействительными заключения экспертной комиссии от 13.04.2015 N 3, приказа управления об утверждении экспертного заключения от 13.04.2015 N 130.

Решением Арбитражного суда Смоленской области от 17.12.2015 заявленные требования удовлетворены. Суд обязал Управление Росприроднадзора по Смоленской области устранить допущенные нарушения прав и законных интересов ПАО "Дорогобуж" путем проведения повторной государственной экологической экспертизы по проекту "Полигон по захоронению промышленных отходов ОАО "Дорогобуж".

Управление обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции и указывает, что проведение государственной экспертизы на построенный объект является незаконным и недопустимым, нарушающим принцип обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы.

По мнению заявителя жалобы, объект государственной экспертизы - полигон, построен с нарушением требований действующего законодательства Российской Федерации об экологической экспертизе, в связи с чем к данному объекту применимы нормы статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации о самовольной постройке.

Управление Росприроднадзора по Смоленской области обращает внимание на то, что проект "Полигон по захоронению промышленных отходов ПАО "Дорогобуж" утвержден в 2006 году и с тех пор не корректировался, не дорабатывался, в связи с чем является не актуальным.

ПАО "Дорогобуж" в отзыве на апелляционную жалобу просит оставить решение суда первой инстанции без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании 21.03.2016 в соответствие со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации объявлен перерыв до 28.03.2016.

После перерыва управлением представлены уточнения к апелляционной жалобе, в которых оно просит проверить законность и обоснованность решения суда первой инстанции в части возложения на Управление Росприроднадзора по Смоленской области обязанности устранить допущенные нарушения прав и законных интересов ПАО "Дорогобуж" путем проведения повторной государственной экологической экспертизы по проекту "Полигон по захоронению промышленных отходов ОАО "Дорогобуж".

Также управление утверждает, что ПАО "Дорогобуж" при обращении с заявлением о проведении государственной экологической экспертизы и пакетом проектной документации сокрыло факт строительства и ввода в эксплуатацию полигона по захоронению промышленных отходов. Протокол общественных слушаний от 15.12.2014 по проектной документации "Полигон по захоронению промышленных отходов ОАО "Дорогобуж", включая материалы оценки воздействия на окружающую среду, содержит информацию по обсуждению с общественностью намечаемого строительства полигонов, что свидетельствует о дезинформации населения и нарушает права на благоприятную окружающую среду и получение достоверной информации о состоянии окружающей среды.

Согласно части 5 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если в порядке апелляционного производства обжалуется только часть решения, арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность решения только в обжалуемой части, если при этом лица, участвующие в деле, не заявят возражений.

Поскольку управление обжалует решение суда первой инстанции в части возложения на Управление Росприроднадзора по Смоленской области обязанности устранить допущенные нарушения прав и законных интересов ПАО "Дорогобуж" путем проведения повторной государственной экологической экспертизы по проекту "Полигон по захоронению промышленных отходов ОАО "Дорогобуж", а ПАО "Дорогобуж" не заявило возражений относительно его проверки в другой части, законность и обоснованность судебного акта проверены в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации только в обжалуемой части.

В ходе рассмотрения апелляционной жалобы от представителя управления поступило ходатайство о приобщении к материалам дела характеристики размещения промышленных отходов по результатам инвентаризации, проведенной по состоянию на 01.10.2015.

Представители общества возражали против приобщения указанного документа к материалам дела.

Рассмотрев заявленное ходатайство, суд апелляционной инстанции не находит оснований для его удовлетворения.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела в порядке апелляционного производства арбитражный суд по имеющимся в деле и дополнительно представленным доказательствам повторно рассматривает дело.

Дополнительные доказательства принимаются арбитражным судом апелляционной инстанции, если лицо, участвующее в деле, обосновало невозможность их представления в суд первой инстанции по причинам, не зависящим от него, в том числе в случае, если судом первой инстанции было отклонено ходатайство об истребовании доказательств, и суд признает эти причины уважительными.

Документы, представленные для обоснования возражений относительно апелляционной жалобы в соответствии со статьей 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, принимаются и рассматриваются арбитражным судом апелляционной инстанции по существу.

В пункте 26 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанция" разъяснено, что поскольку суд апелляционной инстанции на основании статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации повторно рассматривает дело по имеющимся в материалах дела и дополнительно представленным доказательствам, то при решении вопроса о возможности принятия новых доказательств, в том числе приложенных к апелляционной жалобе или отзыву на апелляционную жалобу, он определяет, была ли у лица, представившего доказательства, возможность их представления в суд первой инстанции или заявитель не представил их по не зависящим от него уважительным причинам. К числу уважительных причин, в частности, относятся: необоснованное отклонение судом первой инстанции ходатайств лиц, участвующих в деле, об истребовании дополнительных доказательств, о назначении экспертизы; принятие судом решения об отказе в удовлетворении иска (заявления) ввиду отсутствия права на иск, пропуска срока исковой давности или срока, установленного частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, без рассмотрения по существу заявленных требований; наличие в материалах дела протокола судебного заседания, оспариваемого лицом, участвующим в деле, в части отсутствия в нем сведений о ходатайствах или иных заявлениях, касающихся оценки доказательств.

Признание доказательства относимым и допустимым само по себе не является основанием для его принятия судом апелляционной инстанции.

По смыслу указанных разъяснений, суд апелляционной инстанции не вправе принимать во внимание новые доводы лиц, участвующих в деле, и новые доказательства в случае отсутствия оснований, предусмотренных частью 2 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Доказательств невозможности представления характеристики размещения промышленных отходов по результатам инвентаризации, проведенной по состоянию на 01.10.2015, в суд первой инстанции управлением не представлено.

Таким образом, представленные дополнительные документы в суд апелляционной инстанции в порядке статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не могут быть приняты во внимание, поскольку являются новыми доказательствами, которые не были предметом исследования и оценки суда первой инстанции.

Изучив материалы дела, исследовав и оценив имеющиеся в деле доказательства, обсудив доводы жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не находит оснований для изменения либо отмены обжалуемого судебного акта в указанной части.

Как следует из материалов дела, общество является предприятием по производству минеральных удобрений, в связи с чем в результате его деятельности образуются промышленные отходы, требующие организации специализированных полигонов, предназначенных для их размещения (захоронения).

В 2006 году ООО ППП "Водпроект" по заданию общества разработан проект "Полигона по захоронению промышленных отходов ОАО "Дорогобуж". По данному проекту полигона в 2007 году получено положительное заключение государственной экспертизы от 22.02.2007 N 99-07/ГГЭ-67. В 2009 году проект доработан в части уточнения площади полигона и принадлежности земельного участка ОАО "Дорогобуж" и повторно прошел государственную экспертизу (заключение от 23.11.2009 N 67-1-4-0494-09).

Во исполнение требований Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (далее - Закон N 174-ФЗ) общество письмом от 13.10.2014 N 15/1-4255 направило в адрес Федеральной службы по надзору в сфере природопользования проектную документацию "Полигон по захоронению промышленных отходов ОАО "Дорогобуж", в том числе материалы оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) для проведения государственной экологической экспертизы.

Письмом от 20.10.2014 N АА-08-01-31/16362 Федеральная служба по надзору в сфере природопользования делегировал функции по проведению государственной экологической экспертизы проектной документации "Полигон по захоронению промышленных отходов ОАО "Дорогобуж" Управлению Росприроднадзора по Смоленской области с замечаниями по направленным материалам. После устранения всех имеющихся замечаний общество представило дополнительные материалы (в том числе, материалы общественных слушаний по вопросу возможности размещения полигона) в Управление Росприроднадзора по Смоленской области (письмо от 15.12.2014 N 18/2-4865).

Между обществом и управлением 18.12.2014 заключен договор о проведении государственной экологической экспертизы проектной документации полигона, во исполнение условий которого общество платежным поручением от 15.01.2015 N 673 оплатило проведение государственной экологической экспертизы в размере 205 902 рубля.

Приказом Управления Росприроднадзора по Смоленской области об организации государственной экологической экспертизы проектной документации "Полигон по захоронению промышленных отходов ОАО "Дорогобуж" от 30.01.2015 N 027 утвержден состав экспертной комиссии (руководитель экспертной комиссии Осипова Т.П., члены комиссии: эксперты Болтунова В.В., Горбунова В.Н., Кольцов Е.Г., Малашенкова Н.П., Цыганок В.И.), задание экспертной комиссии на проведение государственной экологической экспертизы, а также срок проведения государственной экологической экспертизы - не более 90 дней (до 01.05.2015).

Управлением 15.04.2015 в адрес общества направлено письмо о прекращении производства экспертизы в связи с установленным фактом эксплуатации обществом полигона по захоронению промышленных отходов, при этом какие-либо документы о результатах проведенной экспертизы (заключение, приказ об утверждении заключения) обществу не направлены.

После направленного обществом запроса от 18.05.2015 обществу 20.05.2015 управление направило отрицательное заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы по рабочему проекту "Полигон по захоронению промышленных отходов ОАО "Дорогобуж" от 13.04.2015 N 3, подписанное группой экспертов с приложением особых мнений экспертов Малашенковой Н.П. и Цыганка В.И., а также копии приказа управления от 13.04.2015 N 130 об утверждении указанного заключения.

Ссылаясь на допущенное управлением существенное нарушение порядка проведения государственной экологической экспертизы, общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции обоснованно руководствовался следующим.

Согласно пункту 3 части 4 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при удовлетворении требований о признании недействительными ненормативных правовых актов, решений органов, осуществляющих публичные полномочия в резолютивной части решения суд должен установить обязанность указанного органа по восстановлению нарушенных прав и законных интересов заявителя, при этом меры, направленные на восстановление нарушенного права, определяются судом самостоятельно вне зависимости от требований заявителя.

Устранение нарушения прав и законных интересов заявителя состоит в восстановлении положения, существующего до принятия незаконного ненормативного акта или осуществления незаконных действий (бездействия), либо понуждении совершить действия, на которые заявитель был вправе рассчитывать при правильном исполнении вышеназванными органами и лицами требований закона и их обязанностей.

Рассматривая спор по существу, суд первой инстанции исходил из того, что при проведении государственной экологической экспертизы экспертной комиссией, а также управлением, утвердившим приказом заключение экспертной комиссии, грубо нарушен порядок проведения государственной экологической экспертизы, в связи с чем пришел к выводу о том, что заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы от 13.04.2015 N 3, приказ управления об утверждении заключения от 13.04.2015 N 130 противоречат положениям статей 14, 18 Закона N 174-ФЗ, нарушают права и законные интересы общества, имеющего право на получение законного и обоснованного заключения относительно проекта полигона для размещения производственных отходов, и признал оспариваемые заключение и приказ недействительными.

В силу норм части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

По смыслу статей 65, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие).

В соответствии с частью 1 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации решение по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц принимается арбитражным судом по правилам, установленным в главе 20 Кодекса.

Согласно части 2 названной статьи арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

В силу положений части 5 статьи 201 Кодекса в резолютивной части решения по делу об оспаривании действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, об отказе в совершении действий, в принятии решений должны содержаться: наименование органа или лица, совершивших оспариваемые действия (бездействие) и отказавших в совершении действий, принятии решений; сведения о действиях (бездействии), решениях; название закона или иного нормативного правового акта, на соответствие которым проверены оспариваемые действия (бездействие), решения; указание на признание оспариваемых действий (бездействия) незаконными и обязанность соответствующих органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.

Соответственно, положения пункта 3 части 5 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в части обязания соответствующих органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части, применяются в случаях указания на признание оспариваемых действий (бездействия) незаконными.

Следовательно, указание на способ защиты права в случае признания ненормативного акта недействительным, решения, действий (бездействия) соответствующего органа - незаконными является обязательным требованием к резолютивной части решения.

Если заявитель не указал конкретного способа защиты, суд обязан указать на это в решении в силу императивного предписания закона. Кроме того, суд сам определяет надлежащий, по его мнению, способ защиты нарушенного права. Если же заявитель включил в свое заявление указание на испрашиваемый им способ защиты (что он делать не обязан, поскольку закон этого не требует), то суд, установив, что данный способ ненадлежащий, должен применить надлежащий способ защиты.

Формулировки пункта 3 части 4 и пункта 3 части 5 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в их взаимосвязи с пунктами 3 и 5 части 1 статьи 199 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Кодекса указывают на применение судом надлежащего способа защиты, даже если заявитель и вовсе не указывал этого в своем заявлении либо указывал неверно.

Разрешая спор, оценив оспариваемые заключение и приказ как незаконные, суд первой инстанции правильно применил к отношениям сторон норму процессуального права, подлежащую применению (пункт 3 части 5 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), указав, что в данном случае мерой, направленной на восстановление нарушенных прав заявителя является возложение на управление обязанности по проведению повторной государственной экспертизы по проекту "Полигон по захоронению промышленных отходов ОАО "Дорогобуж".

В свою очередь применение судом первой инстанции положений статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основано на установленных обстоятельствах, обеспечивает скорое и эффективное восстановление нарушенных прав и законных интересов заявителя, отвечает задачам и специфике административного судопроизводства в арбитражных судах.

В соответствии с пунктом 8 статьи 14 Закона N 174-ФЗ повторное проведение государственной экологической экспертизы осуществляется на основании решения суда или арбитражного суда.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции обоснованно возложил обязанность на Управление Росприроднадзора по Смоленской области повторно провести государственную экологическую экспертизу по проекту "Полигон по захоронению промышленных отходов ОАО "Дорогобуж".

Суд апелляционной инстанции отмечает, что при отсутствии обязательного заключения государственной экологической экспертизы по проектной документации "Полигон по захоронению промышленных отходов ОАО "Дорогобуж" препятствуют осуществлению обществом уставной (хозяйственной) деятельности.

Довод Управления Росприроднадзора по Смоленской области о незаконности и недопустимости проведения государственной экологической экспертизы, не принимается судом апелляционной инстанции во внимание в силу следующего.

Согласно статье 1 Закона N 174-ФЗ экологическая экспертиза - установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.

Следовательно, экологическая экспертиза решает одну задачу - установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую деятельность, экологическим требованиям.

Порядок проведения государственной экологической экспертизы регулируется статьей 14 Закона N 124-ФЗ, в которой отсутствует такое основание для отказа в проведении экспертизы, как начало строительства объекта по проекту до его представления на экспертизу.

Кроме того, сроки и последовательность административных процедур (действий) при предоставлении государственной услуги по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня регламентированы Административным регламентом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по предоставлению государственной услуги по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня, утвержденным приказом Минприроды России от 06.05.2014 N 204 (далее - Административный регламент).

Пунктом 19 Административным регламентом установлен исчерпывающий перечень оснований для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления государственной услуги и исчерпывающий перечень оснований для приостановления или отказа в предоставлении государственной услуги. Данные перечни также не содержат такое основание для отказа в проведении экспертизы, как начало строительства объекта по проекту до его представления на экспертизу.

Следовательно, действующее законодательство не связывает проведение экологической экспертизы проектной документации на объект с фактом строительства объекта, и тем более не устанавливает запрет проведения государственной экологической экспертизы в отношении проектной документации уже построенных объектов.

Таким образом, доводы управления, изложенные в апелляционной жалобе, выражают несогласие с выводами суда первой инстанции и основаны на неверном толковании норм материального права.

Нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права, являющихся в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием к отмене или изменению решения, апелляционной инстанцией не установлено.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Смоленской области от 17.12.2015 по делу N А62-4842/2015 в обжалуемой части оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с частью 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

В.Н. Стаханова

Судьи

Н.В. Еремичева Н.В. Заикина