Постановлением Арбитражного суда Поволжского округа от 11 августа 2016 г. N Ф06-11090/16 настоящее постановление оставлено без изменения
г. Самара |
|
11 апреля 2016 г. |
Дело N А55-16727/2015 |
Резолютивная часть постановления объявлена 04 апреля 2016 года.
В полном объеме постановление изготовлено 11 апреля 2016 года.
Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Семушкина В.С., судей Драгоценновой И.С., Юдкина А.А.,
при ведении протокола секретарем судебного заседания Скороходовым П.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании 04.04.2016 в помещении суда апелляционную жалобу Управления государственного автодорожного надзора по Самарской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на решение Арбитражного суда Самарской области от 18.12.2015 по делу N А55-16727/2015 (судья Черномырдина Е.В.), принятое по заявлению общества с ограниченной ответственностью "РОСА" (ИНН 6325023386, ОГРН 1036301255187), с.Ивашевка Сызранского района Самарской области, к Управлению государственного автодорожного надзора по Самарской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, г.Самара, с участием третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - федерального казенного учреждения "Федеральное управление автомобильных дорог "Большая Волга" Федерального дорожного агентства", г.Пенза,
об оспаривании предписания,
в судебном заседании приняли участие:
представитель Управления государственного автодорожного надзора по Самарской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта Бусин Н.Н. (доверенность от 11.01.2016),
представитель ООО "РОСА" Логинов И.В. (доверенность от 21.09.2015),
представитель ФКУ "Федеральное управление автомобильных дорог "Большая Волга" Федерального дорожного агентства" не явился, извещено надлежащим образом,
УСТАНОВИЛ:
общество с ограниченной ответственностью "РОСА" (далее - ООО "РОСА", общество) обратилось в Арбитражный суд Самарской области с заявлением к Управлению государственного автодорожного надзора по Самарской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - Управление) об оспаривании предписания от 13.04.2015 N 75, вынесенного государственным инспектором автотранспортного и автодорожного надзора (АТ и АДН) Масловым В.В. в отношении общества.
В качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, к участию в деле привлечено федеральное казенное учреждение "Федеральное управление автомобильных дорог "Большая Волга" Федерального дорожного агентства" (далее - ФКУ "Поволжуправтодор").
Решением Арбитражного суда Самарской области от 18.12.2015 по делу N А55-16727/2015 заявление общества удовлетворено. При этом Арбитражный суд Самарской области исходил из того, что поскольку размещение объекта дорожного сервиса (объекта недвижимости, введенного в эксплуатацию в 1974 году) осуществлено в соответствии с ранее действовавшим законодательством, то возложение на ООО "РОСА" обязанностей, предусмотренных ныне действующим законодательством, является необоснованным.
В апелляционной жалобе Управление просило отменить указанное судебное решение и принять по делу новый судебный акт. По мнению Управления, обжалованное судебное решение является незаконным и необоснованным.
ФКУ "Поволжуправтодор" в отзыве просило удовлетворить апелляционную жалобу Управления, отменить обжалованное судебное решение и принять по делу новый судебный акт.
Судебное разбирательство было отложено с 09.03.2016 на 04.04.2016.
ООО "РОСА" в отзыве просило оставить решение суда первой инстанции без изменения. Общество также представило дополнение к отзыву на жалобу.
На основании статей 156 и 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) суд апелляционной инстанции рассматривает апелляционную жалобу в отсутствие представителей ФКУ "Поволжуправтодор", которое надлежащим образом извещалось о времени и месте проведения судебных заседаний.
В судебных заседаниях представитель Управления поддержал апелляционную жалобу по указанным в ней основаниям.
Представитель общества апелляционную жалобу отклонил по основаниям, приведенным в отзыве.
Рассмотрев материалы дела в порядке апелляционного производства, проверив доводы, приведенные в апелляционной жалобе, отзыве, дополнении к отзыву, выступлениях представителей сторон в судебном заседании, суд апелляционной инстанции установил следующее.
В результате обследования участка федеральной автомобильной дороги М-5 "Урал" км 890+000, проведенного на основании приказа начальника Управления от 06.04.2015 N 179, сотрудниками Управления составлен акт от 13.04.2015 N 179/1, которым установлено, что в нарушении части 8 статьи 26 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 257-ФЗ) у ООО "РОСА" не имеется письменного согласия владельца автомобильной дороги - ФКУ "Поволжуправтодор" и технических условий на оборудование и обустройство переходно-скоростной полосы и на размещение объекта дорожного сервиса (гостиницы), а это может способствовать причинению вреда жизни и здоровью граждан, имуществу физических и юридических лиц. Материалами дела подтверждается, что в акте обследования от 13.04.2015 N179/1 допущена опечатка в наименовании объекта дорожного сервиса (указано "кафе 21134" вместо "гостиница").
На основании указанного акта должностным лицом Управления (государственным инспектором АТ и АДН Масловым В.В.) обществу было выдано предписание от 13.04.2015 N 75 об устранении выявленных нарушений в срок до 14.07.2015.
В силу взаимосвязанных положений статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 2 статьи 198 и части 2 статьи 201 АПК РФ основанием для признания ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, недействительными, решений и действий (бездействия) этих органов (должностных лиц) незаконными является одновременное наличие двух условий: их несоответствие закону или иному правовому акту и нарушение данными актами, решениями, действиями (бездействием) прав и законных интересов граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. При отсутствии одного из указанных условий не имеется оснований для удовлетворения заявленных требований.
В соответствии с Положением об Управлении, утвержденным приказом Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 12.07.2013 N АК-788фс, Управление является территориальным органом регионального уровня федерального органа исполнительной власти - Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, осуществляющим функции по контролю и надзору в области автомобильного транспорта, городского наземного электрического транспорта и дорожного хозяйства на территории Самарской области.
Согласно пунктам 5, 6.4.6, 6.4.7, 27.1, 27.2 указанного Положения Управление осуществляет контрольные (надзорные) функции в сфере автомобильного транспорта и дорожного хозяйства, а также иные функции, возложенные на него законодательством Российской Федерации, осуществляет в установленном порядке контроль за соблюдением требований к сохранности автомобильных дорог федерального значения, технических регламентов, имеет право проверять в установленном порядке юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих в сфере автомобильного транспорта и дорожного хозяйства дорожную, перевозочную и иную связанную с транспортным процессом деятельность, имеет право выдавать юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим дорожную, перевозочную и иную деятельность, предписания об устранении выявленных нарушений.
В соответствии с подпунктом "е" пункта 8 Положения о федеральном государственном транспортном надзоре, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.03.2013 N 236, предметом проверок является соблюдение субъектами надзора в процессе осуществления их деятельности обязательных требований, установленных законодательством Российской Федерации в области транспорта, в том числе при осуществлении государственного транспортного надзора за обеспечением сохранности автомобильных дорог общего пользования федерального значения: требований к обеспечению сохранности автомобильных дорог общего пользования федерального значения, в том числе к соблюдению порядка использования полос отвода и придорожных полос автомобильных дорог общего пользования федерального значения, технических требований и условий размещения объектов временного и капитального строительства, объектов, предназначенных для осуществления дорожной деятельности, а также объектов дорожного сервиса и иных объектов, размещаемых в полосе отвода и придорожных полосах автомобильных дорог общего пользования федерального значения; требований в отношении присоединения объектов дорожного сервиса, объектов другого функционального назначения к автомобильным дорогам общего пользования федерального значения, а также в отношении введения временных ограничений или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования федерального значения.
Подпунктом "д" пункта 3 Положения о полномочиях должностных лиц Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, осуществляющих контрольные (надзорные) функции, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 09.06.2010 N 409, предусмотрено, что государственный транспортный инспектор осуществляет контроль (надзор) за соблюдением субъектами транспортного комплекса требований законодательства Российской Федерации и международных договоров Российской Федерации в сфере транспорта, в том числе на автомобильном транспорте, в дорожном хозяйстве; требований к сохранности автомобильных дорог федерального значения.
Согласно пункту 4 этого Положения государственный транспортный инспектор в целях осуществления контроля (надзора) в установленной сфере деятельности при исполнении должностных обязанностей осуществляет следующие полномочия: производит осмотр транспортных объектов и транспортных средств, посещает беспрепятственно служебные и производственные помещения субъектов транспортного комплекса; проводит проверки субъектов транспортного комплекса, осуществляющих перевозочную и иную связанную с транспортным процессом деятельность; выдает юридическим и физическим лицам, должностным лицам в установленной сфере деятельности обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений, в том числе о запрете эксплуатации объекта транспортной инфраструктуры, запрете и приостановке движения транспортных средств, и проверяет их исполнение.
В соответствии с Перечнем автомобильных дорог общего пользования федерального значения, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.11.2010 N 928, автомобильная дорога М-5 "Урал" "Москва-Рязань-Пенза-Самара-Уфа-Челябинск" относится к автомобильной дороге общего пользования федерального значения.
Распоряжением Территориального управления Федерального агентства по управлению федеральным имуществом по Пензенской области от 06.03.2006 N 82-р участок автомобильной дороги М-5 "Урал", расположенный в Сызранском районе Самарской области, закреплен на праве оперативного управления за ФКУ "Поволжуправтодор".
Основанием для проведения обследования автомобильной дороги федерального значения М-5 "Урал" на км 890 + 000 (слева), расположенной в Сызранском районе Самарской области, послужила информация, поступившая от лица, осуществляющего содержание этого участка автомобильной дороги, - ООО "Волга-Проект", о том, что ООО "РОСА", которое является собственником гостиницы (объекта дорожного сервиса), расположенной на км 890 + 000 (слева) автомобильной дороги федерального значения М-5 "Урал", не оборудовало подъезды и съезды к гостинице с данной автомобильной дороги переходно-скоростными полосами и не обустроило дорожные знаки, разметку, освещение.
Согласно пунктам 1 и 3 статьи 24 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" права граждан на безопасные условия движения по дорогам Российской Федерации гарантируются государством и обеспечиваются путем выполнения законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения и международных договоров Российской Федерации.
В пункте 12 статьи 3 Закона N 257-ФЗ указано, что содержание автомобильной дороги представляет собой комплекс работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильной дороги, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения.
Таким образом, одной из целей Закона N 257-ФЗ является обеспечение безопасности дорожного движения.
В соответствии с пунктом 13 статьи 3 Закона N 257-ФЗ объекты дорожного сервиса - здания, строения, сооружения, иные объекты, предназначенные для обслуживания участников дорожного движения по пути следования (автозаправочные станции, автостанции, автовокзалы, гостиницы, кемпинги, мотели, пункты общественного питания, станции технического обслуживания, подобные объекты, а также необходимые для их функционирования места отдыха и стоянки транспортных средств).
Согласно пункту 16 статьи 3 Закона N 257-ФЗпридорожные полосы автомобильной дороги - территории, которые прилегают с обеих сторон к полосе отвода автомобильной дороги и в границах которых устанавливается особый режим использования земельных участков (частей земельных участков) в целях обеспечения требований безопасности дорожного движения, а также нормальных условий реконструкции, капитального ремонта, ремонта, содержания автомобильной дороги, ее сохранности с учетом перспектив развития автомобильной дороги.
При проведении обследования автомобильной дороги федерального значения М-5 "Урал" на км 890 + 000 (слева) было установлено, что указанная гостиница (объект дорожного сервиса), принадлежащая ООО "РОСА", расположена в придорожной полосе автомобильной дороги федерального значения М-5 "Урал" на км 890 + 000 (слева) и имеет примыкание (въезд, выезд) на указанную дорогу, подъезды и съезды к гостинице с указанной автомобильной дороги не оборудованы переходно-скоростными полосами, у ООО "РОСА" не имеется письменного согласования и технических условий на оборудование и обустройство переходно-скоростной полосы.
В соответствии с частью 6 статьи 22 Закона N 257-ФЗ объекты дорожного сервиса должны быть оборудованы стоянками и местами остановки транспортных средств, а также подъездами, съездами и примыканиями в целях обеспечения доступа к ним с автомобильной дороги. При примыкании автомобильной дороги к другой автомобильной дороге подъезды и съезды должны быть оборудованы переходно-скоростными полосами и обустроены элементами обустройства автомобильной дороги в целях обеспечения безопасности дорожного движения.
Порядок и нормативы обустройства каждого из элементов примыкания установлены ГОСТом Р 52766-2007 "Дороги автомобильные общего пользования. Элементы обустройства. Общие требования".
Согласно пункту 5.5.8 ГОСТа Р 52766-2007 для обеспечения беспрепятственного проезда транзитного транспорта съезды и выезды в местах размещения объектов дорожного сервиса должны быть оборудованы переходно-скоростными полосами по СНиП 2.05.02-85 "Автомобильные дороги" (пункт 5.22) и ВСН 25-86 "Указания по обеспечению безопасности движения на дорогах" (пункт 7.4).
Переходно-скоростные полосы используются автомобилями, съезжающими на дорогу или выезжающими на нее; полосы торможения дают возможность без помех для основного потока снизить скорость движения перед выездом с дороги, полосы разгона - повысить скорость и, не останавливаясь в процессе движения по участку маневрирования выбрать в основном потоке приемлемый интервал для въезда на дорогу.
Эксплуатация примыкания, не оборудованного переходно-скоростными полосами, без соблюдения технических и строительных условий, создает угрозу безопасности дорожного движения.
Согласно части 10 статьи 22 Закона N 257-ФЗ строительство, реконструкция, капитальный ремонт, ремонт и содержание подъездов, съездов и примыканий, стоянок и мест остановки транспортных средств, переходно-скоростных полос осуществляются владельцем объекта дорожного сервиса или за его счет.
Из положений частей 4 и 5 статьи 22 Закона N 257-ФЗ следует, что разрешение на строительство выдается в порядке, установленном Градостроительным кодексом Российской Федерации.
Согласно части 7 статьи 22 Закона N 257-ФЗ присоединение объектов дорожного сервиса к автомобильным дорогам федерального значения осуществляется на основании договора о присоединении объектов дорожного сервиса к автомобильным дорогам, заключаемого с владельцами автомобильных дорог.
Частью 11 статьи 22 Закона N 257-ФЗ предусмотрено, что реконструкция, капитальный ремонт и ремонт примыканий объектов дорожного сервиса к автомобильным дорогам допускаются при наличии согласия в письменной форме владельцев автомобильных дорог на выполнение указанных работ. Это согласие должно содержать технические требования и условия, подлежащие обязательному исполнению лицами, осуществляющими реконструкцию, капитальный ремонт и ремонт примыканий объектов дорожного сервиса к автомобильным дорогам.
В соответствии с частью 8 статьи 26 Закона N 257-ФЗ строительство, реконструкция в границах придорожных полос автомобильной дороги объектов капитального строительства, объектов, предназначенных для осуществления дорожной деятельности, объектов дорожного сервиса, установка рекламных конструкций, информационных щитов и указателей допускаются при наличии согласия в письменной форме владельца автомобильной дороги. Это согласие должно содержать технические требования и условия, подлежащие обязательному исполнению лицами, осуществляющими строительство, реконструкцию в границах придорожных полос автомобильной дороги таких объектов, установку рекламных конструкций, информационных щитов и указателей (далее в настоящей статье - технические требования и условия, подлежащие обязательному исполнению).
Как уже указано, оспариваемое предписание выдано ООО "РОСА" в связи с несоблюдением им требований части 8 статьи 26 Закона N 257-ФЗ.
Из материалов дела (свидетельства от 12.09.2012 N 004165 о государственной регистрации права, кадастрового паспорта земельного участка) следует, что гостиница ООО "РОСА" находится в придорожной полосе на землях промышленности и иного специального назначения не в границах населенного пункта. На участке км 890 + 000 (слева) автомобильная дорога федерального значения М-5 "Урал" относится к третьей категории и ширина придорожной полосы составляет 50 м.
Следовательно, установленное Законом N 257-ФЗ условие особого режима использования земельного участка распространяется и на земельный участок, на котором расположена гостиница ООО "РОСА".
Поскольку гостиница ООО "РОСА" размещена в границах придорожной полосы автомобильной дороги федерального значения М-5 "УРАЛ", общество обязано получить письменное согласие владельца автомобильной дороги на реконструкцию примыкания к автомобильной дороге федерального значения М-5 "УРАЛ", то есть на обустройство въезда и выезда переходно-скоростными полосами.
Материалами дела подтверждается, что по состоянию на день вынесения оспариваемого предписания общество не обращалось в ФКУ "Поволжуправтодор" за получением указанного согласования.
В силу статьи 1 Закона N 257-ФЗ данный закон регулирует отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог и осуществлением дорожной деятельности в Российской Федерации, и его действие распространяется на все автомобильные дороги в Российской Федерации независимо от их собственности и значения.
В соответствии с частью 2 статьи 61 Закона N 257-ФЗ к отношениям в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности, возникшим до дня вступления в силу данного закона, этот закон применяется в части прав и обязанностей, которые возникнут после дня его вступления в силу.
Таким образом, вывод суда первой инстанции о невозможности возложения на ООО "РОСА", являющееся владельцем гостиницы, построенной в 1974 году, то есть до принятия Закона N 257-ФЗ, обязанностей, предусмотренных ныне действующим законодательством, является ошибочным.
Следовательно, ООО "РОСА" должно исполнять обязанности, установленные Законом N 257-ФЗ и возникшие после дня его вступления в силу, в том числе обязанность по обустройству примыкания (подъезда и съезда) от объекта дорожного сервиса (гостиницы) к автомобильной дороге федерального значения переходно-скоростной полосой владельцем дорожного сервиса и обязанность письменно согласовывать все работы, производимые в непосредственной близости от автомобильной дороге (в полосе отвода и придорожной полосе), с владельцем дороги.
Закон N 257-ФЗ является одним из источников публичного права и устанавливает нормы права, которые выражаются в установлении юридической обязанности действовать в условиях, предусмотренных административно-правовой нормой, именно так, а не иначе.
В письме ФКУ "Поволжуправтодор" от 01.03.2016 N 347/18-7-36 в адрес ООО "РОСА" указано, что на основании решения технического совета от 29.02.2016 ФКУ "Поволжуправтодор" не признает присоединение к федеральной автомобильной дороге М-5 "Урал" на км 890 + 000 (слева) объекта дорожного сервиса (гостиница, автостоянка), поскольку подъезды к нему не отвечают требованиям безопасности дорожного движения и ФКУ "Поволжуправтодор" требует ликвидировать доступ (въезд-выезд) к объекту, при эксплуатации которого создаются условия, угрожающие безопасности дорожного движения. В письме также указано, что ФКУ "Поволжуправтодор" рассмотрит вопрос о присоединении в установленном порядке, при этом общество должно представить необходимые документы.
Предметом исследования и оценки по настоящему делу является изложенное в оспариваемом предписании требование об оборудовании и обустройстве переходно-скоростной полосы на основании действующих правовых норм, а не вопрос о наличии или отсутствии технической возможности для оборудования и обустройства переходно-скоростной полосы с учетом необходимости соблюдения расстояний от планируемого к размещению примыкания к объекту до существующего примыкания другой дороги или иного объекта.
Постановлением мирового судьи судебного участка N 118 Сызранского судебного района Самарской области от 09.10.2015 по делу N5-768/2015 ООО "Роса" признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и выразившегося в невыполнении в установленный срок законного предписания Управления от 13.04.2015 N75, то есть предписания, оспариваемого по настоящему делу.
Ссылка суда первой инстанции на вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Самарской области от 07.03.2012 по делу N А55-23561/2011, которым признан незаконным отказ Управления Росреестра по Самарской области в государственной регистрации перехода права и права собственности ООО "Роса" на земельный участок площадью 2800 кв.м., кадастровый номер: 63:33:0610002:512, расположенный по адресу: Самарская область, Сызранский район, район села Ивашевка, 890 км трассы Москва-Челябинск, дом 1, изложенный в сообщении об отказе от 11.08.2011 N 08/020/2011-46, и на Управление Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Самарской области возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и интересов ООО "Роса" путем осуществления государственной регистрации перехода права и права собственности ООО "Роса" на указанный земельный участок, является ошибочной, поскольку данным судебным актом не было установлено каких-либо обстоятельств, имеющих значение для рассмотрения настоящего дела.
Таким образом, оспариваемое предписание об устранении выявленного нарушения законодательства выдано Управлением в пределах его компетенции и является законным и обоснованным.
Выводы суда апелляционной инстанции подтверждаются судебной практикой (решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 01.02.2013, постановления Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.04.2013 и Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 08.08.2013 по делу N А65-24549/2012, Определением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.09.2013 N ВАС-13530/13 отказано в передаче указанного дела в Президиум для пересмотра в порядке надзора).
С учетом изложенного суд апелляционной инстанции отменяет обжалованное судебное решение в связи с несоответствием содержащихся в нем выводов обстоятельствам дела и неправильным применением судом первой инстанции норм материального права (пункты 3, 4 части 1, часть 2 статьи 270 АПК РФ), и, руководствуясь пунктом 2 статьи 269 АПК РФ, принимает новый судебный акт об отказе обществу в удовлетворении заявленных требований.
На основании частей 1 и 5 статьи 110 АПК РФ суд апелляционной инстанции относит на общество расходы по уплате государственной пошлины, понесенные им при подаче заявления в суд первой инстанции.
Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Самарской области от 18 декабря 2015 года по делу N А55-16727/2015 отменить.
Принять новый судебный акт.
В удовлетворении заявленных требований отказать.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Арбитражный суд Поволжского округа.
Председательствующий |
В.С. Семушкин |
Судьи |
И.С. Драгоценнова |
Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.
Номер дела в первой инстанции: А55-16727/2015
Постановлением Арбитражного суда Поволжского округа от 11 августа 2016 г. N Ф06-11090/16 настоящее постановление оставлено без изменения
Истец: ООО "РОСА"
Ответчик: Управление государственного автодорожного надзора по Самарской области
Третье лицо: ФКУ "Федеральное управление автомобильных дорог "Большая волга" Федерального дорожного агентства"