Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 6 апреля 2016 г. N 01АП-614/16

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 2 августа 2016 г. N Ф01-2929/16 настоящее постановление оставлено без изменения

6 апреля 2016 г.

А43-25927/2015

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смирновой И.А.,

судей Протасова Ю.В., Урлекова В.Н.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Лукашовой Д.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Инспекции государственного строительного надзора Нижегородской области

на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 04.12.2015

по делу N А43-25927/2015,

принятое судьей Мукабеновым И.Ю.

по заявлению общества с ограниченной ответственностью Фирма "Строитель-П" (ОГРН 1025203569126, ИНН 5261025464, г. Нижний Новгород, ул. Кащенко, д. 6)

о признании незаконным бездействия Инспекции государственного строительного надзора Нижегородской области,

при участии:

от общества с ограниченной ответственностью Фирма "Строитель-П" - Дудкина Н.И. по доверенности от 09.02.2016;

от Инспекции государственного строительного надзора Нижегородской области - Кузнецовой Е.А. по доверенности от 11.01.2016 N 519-01/04-15/03,

и установил:

общество с ограниченной ответственностью Фирма "Строитель-П" (далее - Общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании незаконным бездействия Инспекции государственного строительного надзора Нижегородской области (далее - Инспекция) по непроведению итоговой проверки в отношении объекта капитального строительства - 6-10 этажный 6 секционный жилой дом, расположенного по адресу: г. Нижний Новгород, Приокский район, ул. Голованова, в 7-дневный срок с момента получения соответствующего извещения от Общества.

Решением от 04.12.2015 Арбитражный суд Нижегородской области удовлетворил заявленные Обществом требования.

Инспекция не согласилась с решением арбитражного суда первой инстанции и обратилась в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить в связи с неполным выяснением обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствием выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неправильным применением норм материального права и принять по делу новый судебный акт.

Представитель Инспекции в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы.

Представитель Общества в судебном заседании и в отзыве на апелляционную жалобу просил оставить ее без удовлетворения, решение суда первой инстанции - без изменения.

Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Нижегородской области от 04.12.2015 проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном в статье 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции не усмотрел оснований для отмены обжалуемого решения.

Как следует из материалов дела и установил суд первой инстанции, 23.09.2015 Общество направило в адрес Инспекции извещение об окончании строительства 6-10 этажного 6 секционного жилого дома, расположенного по адресу: г. Нижний Новгород, Приокский район, ул. Голованова.

Приказом начальника Инспекции от 23.09.2015 N 519-01/03-14/1463 в отношении Общества в период с 30.09.2015 по 01.10.2015 назначена проверка при осуществлении регионального государственного надзора.

Приказом начальника Инспекции от 25.09.2015 N 519-01/03-14/1478 срок проведения проверки, установленный в вышеуказанном приказе, был перенесен и проверка назначена с 30.12.2015 по 31.12.2015.

Посчитав, что со стороны Инспекции имеет место бездействие, выразившееся в непроведении итоговой проверки в отношении объекта капитального строительства - 6-10 этажный 6 секционный жилой дом, расположенного по адресу: г. Нижний Новгород, Приокский район, ул. Голованова, в 7-дневный срок с момента получения соответствующего извещения заявителя, которое противоречит действующему законодательству и нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, Общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Пунктом 1.1 Положения об Инспекции государственного строительного надзора Нижегородской области, утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 25.11.2011 N 954 (далее - Положение N 954), предусмотрено, что Инспекция входит в систему органов исполнительной власти Нижегородской области и является органом исполнительной власти Нижегородской области, уполномоченным на осуществление регионального государственного строительного надзора.

Одной из основных задач Инспекции является предупреждение, выявление и пресечение допущенных застройщиком, техническим заказчиком, а также лицом, осуществляющим строительство на основании договора с застройщиком или техническим заказчиком, нарушений законодательства о градостроительной деятельности, в том числе технических регламентов, и проектной документации, с принятием по ним соответствующих мер административного воздействия (пункт 2.2 Положения N 954).

В соответствии с частью 1 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) государственный строительный надзор осуществляется при: строительстве объектов капитального строительства, проектная документация которых подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 настоящего Кодекса либо является типовой проектной документацией или ее модификацией; реконструкции объектов капитального строительства, в том числе при проведении работ по сохранению объектов культурного наследия, затрагивающих конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, если проектная документация на осуществление реконструкции объектов капитального строительства, в том числе указанных работ по сохранению объектов культурного наследия, подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 настоящего Кодекса.

Положением об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 N 54 (далее - Положение N 54), установлен порядок осуществления государственного строительного надзора, согласно которому государственный строительный надзор осуществляется органом государственного строительного надзора с даты получения им извещения о начале работ до даты выдачи заключения о соответствии построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации.

Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 26.12.2006 N 1129 утвержден Порядок проведения проверок при осуществлении государственного строительного надзора и выдачи заключений о соответствии построенных, реконструированных, отремонтированных объектов капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации РД-11-04-2006 (далее - Порядок).

Согласно пунктам 1, 2, 3 Порядка настоящий Порядок разработан на основании статьи 54 ГрК РФ и Положения N 54 и устанавливает требования к проведению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору и ее территориальными органами, а также органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора, проверок соответствия выполненных при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства работ требованиям технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации и оформлению результатов таких проверок, а также требования, предъявляемые к выдаче заключений о соответствии построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации или принятию решения об отказе в выдаче такого заключения.

Проверки проводятся должностным лицом органа государственного строительного надзора в том числе в случае получения извещения от лица, осуществляющего строительство, о завершении работ, которые подлежат проверке, если срок окончания таких работ не совпадает со сроками, указанными в программе проведения проверок.

Итоговая проверка соответствия построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации (далее - итоговая проверка) проводится органом государственного строительного надзора в случае получения извещения застройщика или заказчика об окончании строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства.

В силу пункта 25 Порядка итоговая проверка назначается должностным лицом органа государственного строительного надзора в течение 7 рабочих дней после получения извещения застройщика или заказчика об окончании строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, составляемого по образцу, приведенному в Приложении N 10 к настоящему Порядку. Указанное извещение направляется застройщиком или заказчиком после фактического окончания строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, устранения всех нарушений, допущенных при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объекта капитального строительства, оформления исполнительной документации, связанной с выполнением всех работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства, а также применением строительных материалов (изделий).

О проведении итоговой проверки застройщик или заказчик уведомляется должностным лицом органа государственного строительного надзора в соответствии с пунктом 9 настоящего Порядка.

Согласно пункту 27 Порядка результат проведенной итоговой проверки оформляется актом, составляемым по образцу, приведенному в Приложении N 7 к настоящему Порядку. Указанный акт является основанием для обращения застройщика или заказчика за выдачей заключения о соответствии построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации.

В соответствии с пунктом 28 Порядка орган государственного строительного надзора в течение 10 дней после получения обращения застройщика или заказчика, указанного в пункте 29 настоящего Порядка, выдает заключение о соответствии построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации, а при отсутствии оснований для выдачи заключения принимает решение об отказе в выдаче такого заключения с соблюдением требований пунктов 17 - 20 Положения N 54, главы V настоящего Порядка.

Проанализировав приведенные положения, суд первой инстанции сделал выводы о том, что при отсутствии иного порядка проведения проверок, установленного законодательством, итоговая проверка объекта недвижимости должна быть назначена и проведена Инспекцией в течение 7 дней с момента получения извещения об окончании строительства. Иное толкование означало бы возможность проведения итоговых проверок в сроки по произвольному усмотрению органа государственной строительного надзора, что не может быть признано обоснованным и отвечающим принципу определенности во взаимодействии контролирующих органов с субъектами экономической деятельности.

В данном случае, как установил суд и подтверждается материалами дела, при получении 23.09.2015 извещения Общества об окончании строительства объекта Инспекцией первоначально был издан приказ от 23.09.2015 N 519-01/03-14/1463 о проведении проверки при осуществлении регионального государственного надзора с установлением срока проведения проверки с 30.09.2015 по 01.10.2015.

Вместе с тем, как верно указал суд, в отсутствие на то законных оснований приказом Инспекции от 25.09.2015 N 519-01/03-14/1478 срок проведения проверки был перенесен с установлением нового срока с 30.12.2015 по 31.12.2015, то есть на 3 месяца позднее.

Довод Инспекции о том, что установленный пунктом 25 Порядка 7-дневный срок определен лишь для назначения даты проведения проверки, судом отклонен, как основанный на неверном толковании норм действующего законодательства.

При этом, указывая на свое толкование данной нормы, Инспекция в то же время не представила доказательств соблюдения приведенного в ней срока.

Поскольку иной акт, регулирующий порядок проведения проверок и в том числе устанавливающий конкретный срок, в который должна быть проведена итоговая проверка объекта капитального строительства по окончании его строительства, реконструкции или капитального ремонта, в настоящий момент отсутствует, суд апелляционной инстанции считает, что в любом случае срок назначения и проведения итоговой проверки должен быть разумным, а установленный в приказе Инспекции от 25.09.2015 N 519-01/03-14/1478 срок проведения проверки с 30.12.2015 по 31.12.2015 такому критерию не отвечает.

Факт того, что впоследствии приказом Инспекции от 29.10.2015 N 519-01/03-14/1682 (издан после обращения Общества в арбитражный суд с настоящим заявлением) был отменен приказ от 25.09.2015 N 519-01/03-14/1478, а в приказ от 23.09.2015 N 519-01/03-14/1463 внесены изменения, согласно которым установлен срок проведения проверки 1 день - 09.11.2015, не изменяет данного вывода.

Более того, приведенные Инспекцией причины переноса срока проведения итоговой проверки на 3 месяца позднее и признанные судом как неуважительные (пересечение первоначальных сроков проведения итоговой проверки со сроками проводимой должностным лицом Инспекции проверки в отношении другого объекта; последующий уход в отпуск, а затем на курсы повышения квалификации данного должностного лица Инспекции; общая загруженность в работе) также подвергались оценке прокуратурой Нижегородской области при проведении проверки в отношении данного органа строительного надзора по многочисленным обращениям участников долевого строительства жилого дома по ул. Голованова и признаны необоснованными.

В выданном по результатам данной проверки в адрес заместителя Губернатора, заместителя Председателя Правительства Нижегородской области представлении об устранении нарушений градостроительного законодательства от 03.11.2015 N 7-20-2015 прокуратурой Нижегородской области отмечено, что действиями Инспекции по необоснованному переносу сроков проведения итоговой проверки в отношении 6-10 этажного 6-секционного жилого дома по ул. Голованова г. Нижнего Новгорода на 3 месяца фактически создан незаконный административный барьер субъекту предпринимательства по получению разрешительной документации на ввод объекта в эксплуатацию. Данная ситуация, в свою очередь, влечет значительное затягивание сроков передачи участникам долевого строительства жилых помещений в собственность, увеличение в связи с этим их финансовых расходов на погашение полученных ими ипотечных кредитов и, как следствие, поступление в органы прокуратуры многочисленных обоснованных обращений о нарушении их прав.

Возникшая ситуация стала возможной в результате отсутствия в законодательстве установленных сроков проведения итоговой проверки с момента ее назначения, использования Инспекцией данного пробела как неограниченной возможности самостоятельного определения этого срока по своему усмотрению, а также избирательной позиции Инспекции в отношении Общества в нарушение принципа единства требований к субъектам градостроительных отношений, что является нарушением требований законодательства и расходится с государственной политикой в сфере защиты прав предпринимателей.

Ссылаясь на то, что порядок организации и проведения Инспекцией проверок, в том числе на основании извещений об окончании строительства, законодательно не урегулирован, прокуратура Нижегородской области в представлении указала на необходимость детальной регламентации сроков проведения Инспекцией итоговых проверок соответствия построенных объектов капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации.

Как пояснил представитель Инспекции, в настоящее время разрабатывается административный регламент, в соответствии с которым будет осуществляться региональный строительный надзор, в том числе путем проведения проверок на основании извещений об окончании строительства, и которым будут регламентированы сроки проведения итоговых проверок.

Суд апелляционной инстанции считает, что до принятия и введения в действие такого документа применению подлежит вышеназванный Порядок, нормы которого для рассматриваемого вопроса следует оценивать во взаимосвязи друг с другом, как направленные на итоговый результат проведения проверок при осуществлении государственного строительного надзора - получение заключения о соответствии построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации как обязательного условия для ввода данного объекта в эксплуатацию и получения соответствующего разрешения.

В свою очередь срок получения указанных документов напрямую зависит от срока проведения итоговой проверки построенного объекта и затрагивает сферу законных интересов не только субъектов предпринимательской деятельности, занятых в области строительства, но и граждан, чьи денежные средства были привлечены для строительства жилья.

Так, получение застройщиком заключения о соответствии объекта либо решения об отказе в выдаче такого заключения, как одного из итоговых документов по результатам рассмотрения обращения застройщика или заказчика, в течение 10 дней (императивное требование) поставлено в зависимость от момента получения такого обращения застройщика или заказчика, которое, в свою очередь, возможно только после оформления акта, составленного по результатам проведенной итоговой проверки объекта капитального строительства.

Учитывая, что обращение застройщика с извещением об окончании строительства объекта имеет своей целью скорейшее выполнение своих обязательств перед дольщиками, процедура назначения и проведения итоговой проверки, по мнению суда апелляционной инстанции, не может быть затянутой.

При этом отражение органом государственного строительного надзора в акте, составленном по результатам итоговой проверки, каких-либо нарушений не влияет на оценку рассматриваемого вопроса, а может быть основанием для отказа застройщику в выдаче заключения о соответствии построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации.

В этой связи доводы Инспекции о том, что на момент подачи 23.09.2015 извещения об окончании строительства объекта Обществом фактически строительство было не завершено ввиду имевшихся нарушений (недостатков), выявленных ранее при осуществлении государственного строительного надзора и проведении строительного контроля, признаются несостоятельными.

Ссылку Инспекции на неприменение судом положений Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" суд апелляционной инстанции во внимание не принимает.

В силу части 1.1. статьи 13 данного Закона Правительством Российской Федерации в отношении отдельных видов государственного контроля (надзора), определяемых в соответствии с частями 1 и 2 статьи 8.1 настоящего Федерального закона, может быть установлен сокращенный срок проведения проверки в случае, если деятельность юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемые ими производственные объекты отнесены к определенной категории риска, определенному классу (категории) опасности.

В данном случае применяемый Порядок разработан в том числе на основании Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 N 54, и содержит иной срок, установленный в пункте 25.

В связи с указанными неустранимыми на сегодняшний день сомнениями относительно срока проведения итоговой проверки действующее законодательство, по мнению суда апелляционной инстанции, должно толковаться в пользу заявителя.

На основании изложенного суд пришел к правомерному выводу о том, что Инспекция не выполнила возложенные на нее законодательством обязанности по рассмотрению обращения Общества и проведению проверки объекта ввиду завершения его строительства с соблюдением требований законодательства.

Доводы Инспекции о том, что 09.11.2015 при проведении проверки объекта Общества были установлены многочисленные нарушения, во внимание не принимаются, поскольку выходят за рамки данного спора.

Иные доводы Инспекции также не влияют на оценку рассматриваемого вопроса.

В силу статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

Повторно исследовав представленные в дело доказательства, суд апелляционной инстанции пришел к аналогичному выводу о том, что оспариваемое бездействие Инспекции не соответствует действующему законодательству и нарушает права и законные интересы Общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В нарушение статьи 65 и части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации иное Инспекцией не доказано.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы судом рассмотрены и признаны несостоятельными, не опровергающими установленные по делу обстоятельства и сделанные на их основе выводы.

Доводы Инспекции об отсутствии нарушения прав заявителя оспариваемым бездействием Инспекции противоречат представленной Обществом в материалы дела информации о наличии гражданских процессов в суде общей юрисдикции по искам дольщиков о взыскании неустойки за просрочку передачи объекта.

В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

При этих условиях суд первой инстанции при наличии совокупности указанных условий правомерно удовлетворил требование Общества.

Поскольку на момент принятия судом решения проверка в отношении объекта строительства Инспекцией была проведена, оснований для возложения на нее соответствующей обязанности не имелось.

Основания для отмены обжалуемого решения Арбитражного суда Нижегородской области отсутствуют.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, не установлено.

С учетом изложенного апелляционная жалоба Инспекции по приведенным в ней доводам, основанным на неверном толковании норм действующего законодательства и противоречащим фактическим обстоятельствам дела, удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 04.12.2015 по делу N А43-25927/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу Инспекции государственного строительного надзора Нижегородской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

И.А. Смирнова

Судьи

Ю.В. Протасов В.Н. Урлеков