Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 апреля 2016 г. N 17АП-3591/16

г. Пермь

27 апреля 2016 г.

Дело N А50-27067/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 27 апреля 2016 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 27 апреля 2016 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Муравьевой Е. Ю.

судей Варакса Н.В., Риб Л.Х.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Безденежных М.К.,

при участии:

от заявителя - Администрации Чайковского городского поселения (ОГРН 1055906309491, ИНН 5920023456): не явились;

от заинтересованного лица Управлению Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю (ОГРН 1025900536749, ИНН 5902290360): Литвинов П. И., удостоверение, доверенность от 12.01.2016;

от третьего лица - индивидуального предпринимателя Безумова Владимира Леонидовича: не явились;

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заявителя - Администрации Чайковского городского поселения

на решение Арбитражного суда Пермского края от 10 февраля 2016 года

по делу N А50-27067/2015,

принятое судьей Саксоновой А.Н.,

по заявлению Администрации Чайковского городского поселения

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю третье лицо: индивидуальный предприниматель Безумов Владимир Леонидович

об оспаривании ненормативных правовых актов,

установил:

Администрация Чайковского городского поселения (далее заявитель, администрация) обратилась в Арбитражный суд Пермского края с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю (далее заинтересованное лицо, антимонопольный орган, Пермское УФАС) от 16.09.2015, вынесенных по результатам рассмотрения дела N 509-15-а, а также определения от 22.10.2015 об отказе в продлении срока исполнения предписания.

Решением Арбитражного суда Пермского края от 10.02.2016 (резолютивная часть решения объявлена 09.02.2016) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым решением, заявитель обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование жалобы ее подателем приведены доводы об ошибочном выводе суда первой инстанции об отсутствии нарушений со стороны антимонопольного органа, поскольку в нарушение п.п. 2,5 ч. 3 ст. 45 Закона N 135-ФЗ, п. 3.89 Административного регламента заседание комиссии 09.09.2015 проведено без объявления состава комиссии и разъяснения прав лицам, участвующим в деле; заседанием комиссии руководило неустановленное лицо, в нарушение п. 6 ч. 3 ст. 45 Закона N 135-ФЗ, п. 3.90 Административного регламента; заседание проведено в месте, не указанном в извещении УФАС, что является нарушением п.п. 3.91, 3.92 регламента; комиссия была не правомочна рассмотреть дело, так как отсутствовал председатель комиссии и кворум для принятия решения; несмотря на привлечение нового члена комиссии, в нарушение п. 3.135 регламента после отложения дело рассматривалось без исследования и оценки доказательств по нему и изучения позиций сторон; решение и предписание подписаны лицом, не имеющим полномочий, в отсутствие кворума; приказ антимонопольного органа от 09.09.2015 N 590-п об утверждении комиссии в новом составе до лиц, участвующих в деле, не доводился. В результате допущенных нарушений антимонопольным органом не обеспечены условия для вынесения объективного решения. По существу спора апеллятор приводит доводы о том, что требование по исполнению предписания является неисполнимым для Администрации, что свидетельствует о незаконности определения антимонопольного органа об отказе в продлении срока исполнения предписания; предписание считает неисполнимым, поскольку с 14.07.2015 вступил в силу Федеральный закон от 13.07.2015 N 220-ФЗ, которым предусмотрено в качестве условия допуска к осуществлению регулярных перевозок включение сведений о таком лице в реестр маршрутов регулярных перевозок, которое носит заявительный характер. Отмечает, что ч. 10 ст. 39 Закона N 220-ФЗ обязывает органы местного самоуправления привести муниципальные правовые акты в соответствии с законом; новое положение об организации перевозок утверждено решением Думы Чайковского городского поселения от 19.11.2015 N 274. Таким образом, обеспечение конкуренции путем принятия мер по проведению конкурса в соответствии с Решением Думы от 18.12.2014 N 169 является неисполнимым, так как приведет к нарушению Закона N 220-ФЗ.

Управление Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю представило отзыв на апелляционную жалобу, по указанным в нем мотивам просит решение суда оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения, указало на законность и обоснованность судебного акта.

Представитель заинтересованного лица в судебном заседании поддержал позицию отзыва.

Третье отзыва на жалобу не представило.

Заявитель и третье лицо о времени и месте рассмотрения дела апелляционным судом извещены надлежащим образом, представителей для участия в судебном заседании не направили, что не является препятствием для рассмотрения дела судом на основании ч. 3 ст. 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке ст. 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, 10.04.2015 в антимонопольный орган обратился предприниматель Безумов В.Л. с заявлением о наличии в действиях Администрации признаков нарушения антимонопольного законодательства при организации транспортного обслуживания населения на территории Чайковского городского поселения ввиду отказа ему в заключении договора на осуществление коммерческих перевозок пассажиров и ручной клади автобусами по поселенческому маршруту регулярного сообщения N 15 "К. Маркса - Адонис" и не проведении Администрацией соответствующих конкурсных процедур.

16.07.2015 приказом руководителя Пермского УФАС было возбуждено антимонопольное дело N 509-15-а по признакам нарушения Администрацией ст.15 Закона о защите конкуренции, утвержден персональный состав комиссии для рассмотрения дела.

25.08.2015 в связи с необходимостью получения дополнительных документов комиссия УФАС отложила рассмотрение дела на 09.09.2015.

09.09.2015 приказом руководителя УФАС персональный состав комиссии был изменен.

По результатам рассмотрения дела 09.09.2015 комиссией УФАС принято решение, изготовленное в полном объеме 16.08.2015, о признании в действиях (бездействии) Администрации нарушения ч.1 ст.15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в т.ч. ИП Безумову В.Л. путем отказа в заключении договора на осуществление коммерческих перевозок пассажиров и ручной клади автобусами по поселенческому маршруту регулярного сообщения N 15 "К. Маркса -Адонис", не проведении конкурса на право заключения договора на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршруте регулярного сообщения N 15 сообщением "К. Маркса - Адонис" в соответствии с Решениями Думы Чайковского городского поселения от 25.06.2014 N 113 и от 18.12.2014 N 169, а также рассмотрения заявления ИП Безумова В. Л. от 29.01.2015 о заключении договора на осуществление коммерческих перевозок и ручной клади автобусами по поселенческому маршруту регулярного сообщения N 15 "К. Маркса - Адонис" с нарушением порядка, установленного п.п. 5.7.3. Решения Думы Чайковского городского поселения от 25.06.2014 N 113 и в то же время рассмотрении и удовлетворении аналогичных, при этом поступивших позднее заявлений иных хозяйствующих субъектов, что привело либо могло привести к ограничению, устранению, недопущению конкуренции на рынке транспортных услуг на территории Чайковского городского поселения.

Администрации 16.09.2015 выдано предписание по делу N 509-15-а, в соответствии с которым заявителю следовало в срок до 01.12.2015 совершить действия, направленные на устранение допущенного нарушения и обеспечение конкуренции путем принятия мер по проведению конкурса на право заключения договора на осуществление пассажирских коммерческих перевозок автомобильным транспортом на маршруте регулярного сообщения N 15 "К.Маркса - Адонис" в соответствии с Решением Думы Чайковского городского поселения от 18.12.2014 N 169.

19.10.2015 администрация обратилась в УФАС с ходатайством о продлении срока исполнения предписания.

22.10.2015 комиссия УФАС по делу N 509-15-а отказала в удовлетворении ходатайства, о чем вынесла соответствующее определение.

Не согласившись с принятыми Управлением ненормативными актами, Администрация обратилась в арбитражный суд за защитой нарушенного права.

При рассмотрении дела суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для признания решения, предписания и определения антимонопольного органа недействительными, в связи с чем отказал в удовлетворении заявленных требований.

Суд апелляционной инстанции, обсудив доводы жалобы и отзыва на нее, исследовав представленные в материалы дела доказательства, оценив их в порядке ст. 71 АПК РФ, проверив правильность применения судом норм материального права, приходит к следующим выводам.

Из системного толкования ч. 1 ст. 198, ч. 2 ст. 201 АПК РФ следует, что для признания недействительным ненормативного правового акта необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

Федеральным законом от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее по тексту - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции) определены организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Согласно ст. 4 Закона N 135-ФЗ под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Функции по выявлению нарушений антимонопольного законодательства и принятию мер по их прекращению возложены на антимонопольный орган (п. 2 ст. 22 Закона N 135-ФЗ), который в силу п. 1 ч. 1 ст. 23 Закона N 135-ФЗ наделен полномочиями возбуждать и рассматривать дела о нарушении антимонопольного законодательства. При этом основанием для возбуждения такого дела может являться, в том числе заявление юридического или физического лица (п. 2 ч. 2 ст. 39 Закона N 135-ФЗ).

В рассматриваемом случае конкуренция выражается в соперничестве хозяйствующих субъектов за право оказания услуг по осуществлению коммерческих перевозок пассажиров и ручной клади автобусами по поселенческому маршруту регулярного сообщения.

В соответствии с ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному Банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Закрепленный приведенной нормой запрет распространяется, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Исходя из позиции, изложенной в пункте 8 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Для квалификации действий (бездействия) органа местного самоуправления как нарушения антимонопольного законодательства (часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции) обязательно установление обстоятельств, подтверждающих реальные либо возможные последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и такими последствиями.

Антимонопольный орган вменяет Администрации Чайковского городского поселения нарушение ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, которое выразилось в необоснованном препятствовании осуществления деятельности хозяйствующими субъектами, в частности предпринимателю Безумову В.Л. путем отказа в заключении договора на осуществление коммерческих перевозок пассажиров и ручной клади автобусами по поселенческому маршруту регулярного сообщения, не проведении конкурса на право заключения договора на осуществление пассажирских коммерческих перевозок автомобильным транспортом на маршруте регулярного сообщения N 15 сообщением "К. Маркса - Адонис" в соответствии с Решениями Думы Чайковского городского поселения от 25.06.2014 г. N 113 и от 18.12.2014 г. N 169, а также в рассмотрении заявления ИП Безумова В.Л. от 29.01.2015 о заключении договора на осуществление коммерческих перевозок пассажиров и ручной клади автобусами по поселенческому маршруту регулярного сообщения N 15 "К. Маркса - Адонис" с нарушением порядка, установленного в п.п. 5.7.3 Решения Думы Чайковского городского поселения от 25.06.2014 при одновременном рассмотрении и удовлетворении аналогичных, в том числе поступивших позднее, заявлений иных хозяйствующих субъектов, что привело к ограничению, устранению, недопущению конкуренции на рынке транспортных услуг на территории Чайковского городского поселения.

Правильно применив положения Закона о защите конкуренции, Закона N 131-ФЗ, надлежащим образом оценив установленные антимонопольным органом и отраженные в оспариваемом решении обстоятельства, имеющиеся в материалах дела доказательства и установленные в ходе рассмотрения дела фактические обстоятельства в их совокупности, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о доказанности антимонопольным органом в действиях Администрации нарушения ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Установленные обстоятельства по антимонопольному делу и сам факт нарушения ст.15 Закона о защите конкуренции заявителем в суде апелляционной инстанции не оспариваются.

Оспаривая решение суда первой инстанции, заявитель приводит доводы, аналогичные доводам, приведенным суду первой инстанции, о допущенных антимонопольных органом процессуальных нарушениях при вынесении решения по делу N 509-15-а от 16.09.2015, со ссылкой на Административный регламент и положения Закона N 135-ФЗ, регламентирующие порядок рассмотрения дела антимонопольным органом.

Все доводы о нарушении порядка рассмотрения дела были предметом исследования суда первой инстанции, им в решении дана надлежащая правовая оценка, должным образом мотивированная, оснований для иных суждений и переоценки фактических обстоятельств дела апелляционный суд не усматривает.

Порядок рассмотрения жалоб хозяйствующих субъектов на нарушение Закона о защите конкуренции регулируется Административным регламентом Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденным Приказом ФАС России от 25.05.2012 N 339.

Регламент определяет сроки и последовательность действий (административных процедур) Федеральной антимонопольной службы, территориальных органов ФАС России, их структурных подразделений, порядок взаимодействия между структурными подразделениями ФАС России и территориальными органами, а также порядок взаимодействия ФАС России и территориальных органов с гражданами, организациями, государственными органами и органами местного самоуправления при возбуждении и рассмотрении дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации.

Проверив соответствующие доводы жалобы, оценив представленные в дело доказательства в соответствии со ст. 71 АПК РФ, судом апелляционной инстанции нарушений ст. 40, п.п. 2, 5, 6 ч. 3 ст. 45 Закона о защите конкуренции и п. 3.90, 3.91, 3.92, 3.135, 3.141 Административного регламента при формировании состава комиссии и рассмотрении дела антимонопольным органом (на которые ссылается заявитель), способных повлечь нарушение прав и законных интересов лиц, участвующих в деле, или принятие антимонопольным органом незаконного решения, судом апелляционной инстанции не установлено. Соответствующие доводы жалобы отклонены в полном объеме.

В жалобе заявитель также ссылается на неисполнимость оспариваемого предписания, поскольку с 14.07.2015 вступил в силу Федеральный закон от 13.07.2015 N 220-ФЗ, которым предусмотрено в качестве условия допуска к осуществлению регулярных перевозок включение сведений о таком лице в реестр маршрутов регулярных перевозок, который носит заявительный характер. По мнению апеллятора, обеспечение конкуренции путем принятия мер по проведению конкурса в соответствии с Решением Думы от 18.12.2014 N 169 является неисполнимым, так как приведет к нарушению Закона N 220-ФЗ.

Оценив обстоятельства рассматриваемого дела, руководствуясь положениями норм, регулирующих спорные отношения, суд апелляционной инстанции оснований для признания вышеуказанного довода влекущим признание незаконным решения и предписания, соответствующих действующему законодательству, не усматривает. Обстоятельства, указанные заявителем в качестве причин неисполнимости предписания, апелляционным судом признаны несостоятельными.

Вступление в силу с января 2016 года Федерального закона N 220-ФЗ от 13.07.2015, не может быть признано обстоятельством, позволяющим Администрации не соблюдать нормативные правовые акты в сфере порядка проведения конкурсных процедур на осуществление регулярных перевозок, в том числе акты органов местного самоуправления, принятые в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ, до указанного срока.

Как следует из материалов дела, оспариваемым предписанием от 16.09.2015 заявителю предписано в срок до 01.12.2015 совершить действия, направленные на устранение допущенного нарушения и обеспечения конкуренции путем принятия мер по проведению конкурса на право заключения договора на осуществление спорных перевозок.

Таким образом, Администрация Чайковского городского поселения, начиная с даты вынесения в отношении ее предписания (с 16.09.2015) в силу его обязательности, с учетом установленного в ее действиях нарушения ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ, которое привело к необоснованному препятствованию осуществлению деятельности предпринимателя Безумова В.Л. и к ограничению, устранению, недопущению конкуренции между предпринимателями на спорном рынке, должна была начать предпринимать все возможные меры и действия, направленные на исполнение предписания.

Отказывая в продлении срока исполнения предписания по заявлению администрации, поданному 16.10.2015, то есть спустя месяц с даты вынесения предписания, антимонопольный орган в определении от 22.10.2015 также обоснованно признал вышеуказанные причины невозможности исполнения в срок предписания, несостоятельными. Соответствующий довод жалобы отклонен.

При рассмотрении дела суд первой инстанции правильно установил, что выданное на основании решения предписание является исполнимым, содержит сведения о выявленных нарушениях и конкретных действиях, которые нужно выполнить для устранения нарушений антимонопольного законодательства.

Решение и предписание содержат развернутое описание событий, правовое обоснование вменения нарушений и доступные для понимания формулировки резолютивной части решения и предписывающей части предписания.

Сделав вывод о соответствии оспариваемых ненормативных актов закону, суд первой инстанции указал, что совокупность оснований для признания их недействительными отсутствует (ст. 201 АПК РФ).

Исследовав представленные в дело доказательства в совокупности, руководствуясь положениями вышеназванных норм, суд апелляционной инстанции оснований для иных выводов, влекущих отмену судебного акта и удовлетворение апелляционной жалобы, не усматривает.

С учетом изложенных обстоятельств, суд первой инстанции обоснованно поддержал позицию антимонопольного органа, изложенную в оспариваемом решении и пришел к верному выводу об отсутствии оснований для признания недействительными решения, предписания и определения антимонопольного органа, в связи с чем правомерно отказал в удовлетворении заявленных требований.

Изложенные в апелляционной жалобе доводы судом апелляционной инстанции отклонены полностью, поскольку они не свидетельствуют о неправильном применении судом первой инстанции норм материального права или о несоответствии выводов суда установленным по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

При рассмотрении дела суд первой инстанции не допустил нарушений, которые в силу ст. 270 АПК РФ могли повлечь отмену или изменение судебного акта, его решение, принятое законно и обоснованно, следует оставить без изменения, а в удовлетворении апелляционной жалобы следует отказать.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пермского края от 10 февраля 2016 года по делу N А50-27067/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Пермского края.

Председательствующий

Е.Ю.Муравьева

Судьи

Н.В. Варакса Л.Х. Риб