Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 6 мая 2016 г. N 19АП-2057/16

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 13 сентября 2016 г. N Ф10-3035/16 настоящее постановление оставлено без изменения

Требование: о признании недействительным акта органа власти в отношении жилья

Вывод суда: решение суда первой инстанции оставлено в силе

город Воронеж

6 мая 2016 г.

Дело N А48-7822/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 29 апреля 2016 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 6 мая 2016 года.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Протасова А.И.,

судей Семенюта Е.А.,

Донцова П.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Бутыриной Е.А.,

при участии:

от закрытого акционерного общества "Жилищное ремонтно-эксплуатационное управление -1": Поляньковой Л.Н., по доверенности от 25.03.2016; Сысоевой Л.А., по доверенности от 01.03.2016;

от Управления государственной жилищной инспекции Орловской области: Ивановой Н.В., по доверенности от 11.01.2016; Новикова П.А., по доверенности от 20.01.2016; Гнеушева С.В., по доверенности от 26.04.2016;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы закрытого акционерного общества "Жилищное ремонтно-эксплуатационное управление -1" (ОГРН 1075753001400) и Управления государственной жилищной инспекции Орловской области на решение Арбитражного суда Орловской области от 01.03.2016 по делу N А48-7822/2015 (судья Жернов А.А.) по заявлению ЗАО "Жилищное ремонтно-эксплуатационное управление -1" к Управлению государственной жилищной инспекции Орловской области (ОГРН 1145749004565) о признании недействительным и отмене предписания от 26.11.2015 N 843,

УСТАНОВИЛ:

Закрытое акционерное общество "Жилищное ремонтно-эксплуатационное управление -1" (далее - заявитель, Общество, ЗАО "Жилищное ремонтно-эксплуатационное управление -1", ЗАО "ЖРЭУ-1") обратилось в Арбитражный суд Орловской области с заявлением к Управлению государственной жилищной инспекции Орловской области о признании недействительным и отмене предписания от 26.11.2015 N 843.

Решением суда от 01.03.2016 заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с указанным судебным актом, закрытое акционерное общество "Жилищное ремонтно-эксплуатационное управление -1" и Управление государственной жилищной инспекции Орловской области обратились в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционными жалобами.

В обоснование доводов апелляционной жалобы закрытое акционерное общество "Жилищное ремонтно-эксплуатационное управление -1" указывает, что решение незаконно в части установления судом в мотивировочной части законности проведения проверки в отношении Общества, поскольку обращение ООО "ОТСК" в ГЖИ, послужившее основанием для проведения проверки, не содержало фактов нарушений лицензионных требований. Обращение ООО "ОТСК" не содержит указаний на возникновение угрозы или причинение вреда жизни и здоровью граждан.

В обоснование доводов апелляционной жалобы Управление государственной жилищной инспекции Орловской области указывает, что проверка была проведена на законных основаниях, поскольку Общество не исполнило лицензионные требования в части неисполнения договора ресурсоснабжения (не осуществления расчетов за поставленный коммунальный ресурс) управляющей организацией и как следствие возникновение возможности одностороннего расторжения договоров ресурсоснабжения и последующей утраты возможности предоставления коммунальной услуги по отоплению в управляемых данными организациями многоквартирных домам. Предписание отвечает требованиям законности и исполнимости.

Как видно из материалов дела, Общество имеет лицензию N 057-000033 от 24.04.2015 выданную Управлением и осуществляет деятельность по управлению многоквартирными домами.

Между ЗАО "Жилищное ремонтно-эксплуатационное управление -1" и ООО "ОТСК" (ресурсоснабжающая организация) 30.01.2014 был заключен договор ресурсоснабжения N 221, в рамках которого заявитель принял на себя обязанности, в том числе, оплачивать все количество тепловой энергии, полученной в точке поставки (п. 3.3.1 договора, т. 2 л.д. 21).

ООО "ОТСК" обратилось в административный орган с письмом о неисполнении Обществом лицензионных требований в части исполнения договора ресурсоснабжения управляющей организацией, осуществляющей деятельность по управлению многоквартирными домами.

На основании поступившего обращения Управлением была проведена внеплановая документарная проверка Общества.

В ходе проверки административный орган пришел к выводу, что в расчетных периодах "август 2015", "сентябрь 2015" ЗАО "ЖРЭУ-1" не осуществлялись расчеты с ООО "ОТСК" за поставленную для нужд жителей МКД, находящихся в управлении ЗАО "ЖРЭУ-1", тепловую энергию, в расчетных периодах "январь 2015 - март 2015", "май 2015", "июнь 2015" "июль 2015", "октябрь 2015" оплата за поставленный ресурс производилась не в полном объеме. По состоянию на 01.11.2015 у ЗАО "ЖРЭУ-1" перед ресурсоснабжающей организацией ООО "ОТСК" сложилась дебиторская задолженность в сумме 51 735 022,51 руб.

Действия ЗАО "ЖРЭУ-1" по неоплате за потребленную тепловую энергию были квалифицированы уполномоченным органом, как нарушение п.п. "ж" п. 4 Правил осуществления деятельности по управлению многоквартирными домами, установленными Постановлением Правительства РФ от 15.05.2013 N 416.

По результатам проверки был составлен акт N 2491 от 26.11.2015 (л.д.11013).

По итогам выявленных нарушений было выдано предписание от 26.11.2015 N 843, которым было предписано в срок до 07.12.2015 оплатить задолженность за тепловую энергию, сложившуюся перед ресурсоснабжающей организацией ООО "ОТСК" по состоянию на 01.11.2015.

Считая выданное предписание недействительным, Закрытое акционерное общество "Жилищное ремонтно-эксплуатационное управление -1" обратилось в Арбитражный суд Орловской области с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, арбитражный суд области исходил из того, что проведенная административным органом проверка носит неполный, односторонний характер. Содержащиеся в материалах проверки сведения о задолженности Общества перед ресурсоснабжающей организацией противоречивы, а вывод о ее наличии сделан Управлением без учета всех обстоятельств, соответственно, выданное по результатам проверки Общества предписание от 26.11.2015 N 843 является некорректным.

Апелляционная коллегия полагает необходимым при рассмотрении данного спора руководствоваться следующим.

Частью 1 статьи 198 АПК РФ определено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом, ненормативный акт может быть признан недействительным, а решения и действия (бездействие) незаконными только при наличии одновременно двух условий, а именно, не соответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов граждан и юридических лиц.

Предписание представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного жилищного надзора, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций.

Предписание административного органа как ненормативный правовой акт, выносимый по результатам проведения мероприятий административного контроля и направленный на устранение выявленных нарушений, должно содержать конкретные выявленные нарушения обязательных требований и норм законодательства, с указанием конкретных норм права, которые были нарушены, указание сроков их устранения и (или) о проведении конкретных мероприятий по предотвращению выявленных нарушений, то есть требования предписания должны быть определенными, исполнимыми и конкретным. Оно не должно носить признаки формального выполнения требований.

Как видно из материалов дела, в ходе проверки Управление сделало выводы о том, что Общество нарушило п.п. "ж" п. 4 Правил осуществления деятельности по управлению многоквартирными домами, установленными Постановлением Правительства РФ от 15.05.2013 N 416.

В соответствии с п.1 Положения "О лицензировании предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами", утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28.10.2014 N 1110, деятельность по управлению многоквартирными домами, осуществляемая управляющей организацией подлежит лицензированию

В пункте 3 Положения о лицензировании предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28.10.2014 N 1110 (далее - Положение N 1110), принятого на основании части 2 статьи 193 ЖК РФ, установлены лицензионные требования к лицензиату, к числу которых относятся:

а) соблюдение требований, предусмотренных частью 2.3 статьи 161 ЖК РФ;

б) исполнение обязанностей по договору управления многоквартирным домом, предусмотренных частью 2 статьи 162 настоящего Кодекса;

в) соблюдение требований, предусмотренных частью 1 статьи 193 ЖК РФ.

Общество имеет лицензию N 057-000033 от 24.04.2015 выданную Управлением и осуществляет деятельность по управлению многоквартирными домами.

Предметом лицензионного контроля являются содержащиеся в документах лицензиата сведения о его деятельности, принимаемых им мерах по соблюдению лицензионных требований, исполнению предписаний об устранении выявленных нарушений лицензионных требований.

Следовательно, с момента получения обществом лицензии, в его отношении будет осуществляться лицензионный контроль для проверки соблюдения им лицензионных требований, названных в пункте 3 Положения о лицензировании.

Согласно части 2 статьи 162 ЖК РФ по договору управления многоквартирным домом одна сторона (управляющая организация) по заданию другой стороны (собственников помещений в многоквартирном доме, органов управления товарищества собственников жилья, органов управления жилищного кооператива или органов управления иного специализированного потребительского кооператива, лица, указанного в пункте 6 части 2 статьи 153 настоящего Кодекса, либо в случае, предусмотренном частью 14 статьи 161 настоящего Кодекса, застройщика) в течение согласованного срока за плату обязуется выполнять работы и (или) оказывать услуги по управлению многоквартирным домом, оказывать услуги и выполнять работы по надлежащему содержанию и ремонту общего имущества в таком доме, предоставлять коммунальные услуги собственникам помещений в таком доме и пользующимся помещениями в этом доме лицам, осуществлять иную направленную на достижение целей управления многоквартирным домом деятельность.

Плата за жилое помещение и коммунальные услуги для собственника помещения в многоквартирном доме включает в себя плату за услуги и работы по управлению многоквартирным домом, содержанию, текущему и капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме (статья 154 Жилищного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 2.3 статьи 161 ЖК РФ при управлении многоквартирным домом управляющей организацией она несет ответственность перед собственниками помещений в многоквартирном доме за оказание всех услуг и (или) выполнение работ, которые обеспечивают надлежащее содержание общего имущества в данном доме и качество которых должно соответствовать требованиям технических регламентов и установленных Правительством Российской Федерации правил содержания общего имущества в многоквартирном доме.

В соответствии с пп. "ж" п. 4 Правил N 416, управление многоквартирным домом обеспечивается выполнением в том числе: осуществление управляющими организациями, товариществами и кооперативами расчетов с ресурсоснабжающими организациями за коммунальные ресурсы, поставленные по договорам ресурсоснабжения в целях обеспечения предоставления в установленном порядке собственникам и пользователям помещений в многоквартирном доме коммунальной услуги соответствующего вида.

Таким образом, соблюдение порядка осуществления расчетов с ресурсоснабжающими организациями является лицензионным требованием, предъявляемым к лицензиатам, и, следовательно, подлежит лицензионному контролю.

В данном случае Управление в своем предписании возлагает на ЗАО "ЖРЭУ-1" обязанность оплатить задолженность за тепловую энергию, сложившуюся перед ресурсоснабжающей организацией.

Вместе с тем, предписание уполномоченного органа должно иметь своей целью восстановление лицензионных требований.

В данном же случае в самом предписании уполномоченный орган не указывает, что управляющей организацией не были осуществлены расчеты с ресурсоснабжающей организацией за коммунальные ресурсы, поставленные по договору ресурсоснабжения.

Наличие задолженности в данном случае ошибочно рассматривается Управлением как нарушением лицензионных требований применительно к толкованию пп. "ж" п. 4 Правил N 416 ("осуществление управляющими организациями, товариществами и кооперативами расчетов с ресурсоснабжающими организациями...").

Факт того, что между ЗАО "ЖРЭУ-1" и ООО "ОТСК" не осуществлялись расчеты, не подтвержден материалами дела и не зафиксирован в акте проверки.

Платежные документы, имеющиеся в материалах настоящего дела, подтверждают факт осуществления расчетов заявителя с ООО "ОТСК".

Из анализа письма от 23.12.2015 N СН-1210/3125 ООО "ОТСК" видно о достигнутой договоренности по расчетам за тепловую энергию между 14-ю юридическими лицами (включая заявителя) и ООО "ОТСК" (т. 2, л.д. 51).

Более того, ООО "ОТСК" был представлен Управлению график расчетов между ООО "ОТСК" и четырьмя юридическими лицами, включая заявителя.

Следовательно, административный орган ошибочно подменяет в обоснование своей правовой позиции по делу понятия "осуществление расчетов" и "оплата задолженности".

Кроме того, суд апелляционной инстанции обращает внимание на следующее.

Отношения по оплате жилых помещений и коммунальных услуг в соответствии с положениями статьи 4 ЖК РФ не могут быть отнесены к самостоятельному виду договорных обязательств. Такие отношения являются составной частью жилищных правоотношений и неотделимы от отношений по пользованию жилыми помещениями, в силу чего к ним не применим отраженный в положениях статьи 421 ГК РФ принцип диспозитивности как возможности для участников правоотношения по своему усмотрению определять их существенные условия.

При осуществлении хозяйственной деятельности по управлению многоквартирным домом, управляющая организация, являясь стороной гражданских правоотношений, возникающих на основании договора управления многоквартирным домом, вправе по своему усмотрению реализовать любой из способов защиты собственных гражданских прав, установленных гражданским законодательством (ст. ст. 11 - 12 Гражданского кодекса Российской Федерации), с учетом особенностей, предусмотренных для осуществления этого вида деятельности соответствующими нормативными правовыми актами и договором управления.

Управление же в своем предписании от 26.11.2015 N 843 возлагает на ЗАО "ЖРЭУ-1" обязанность оплатить задолженность за тепловую энергию, сложившуюся перед ресурсоснабжающей организацией ООО "ОТСК" по состоянию на 01.11.2015.

Таким образом, предписание, обязывающее заявителя в установленный в предписании срок оплатить задолженность, не направлено на устранение нарушений обязательных нормативных требований, не учитывает специальных требований о необходимости проведения предварительной претензионной работы и по существу ограничивает заявителя в выборе предусмотренного законом способа защиты своих прав.

Не доказана также направленность этого предписания на защиту интересов иных собственников помещений многоквартирного дома, поскольку сведения о нарушении прав этих собственников наличием выявленной в ходе проверки задолженности не отражены ни в акте проверке от 26.11.2015, ни в оспоренном предписании.

Кроме того при рассмотрении дела в суде области было установлено, что в письме ООО "ОТСК" от 19.02.2016 N СН - 1201/0146 сообщило о соглашении с Обществом о перечислении в декабре 2015 года 4509,80 руб., считая, эту сумму бесспорной. В отношении оставшейся суммы задолженности, без указания ее суммы, ООО "ОТСК" отметил, что она является спорной. В сентябре, октябре 2015 были произведены зачеты встречных требований с ООО "ОТСК", законность которых оспаривается в судебном порядке (т.1 л.д. 86-98).

Указанные обстоятельства подтверждают факт урегулирования образовавшейся задолженности между хозяйствующими субъектами, в установленном законом гражданско-правовом порядке.

В соответствии с пунктом 4 статьи 8 Федерального закона от 04.05.2011 N99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" к лицензионным требованиям не могут быть отнесены требования о соблюдении законодательства Российской Федерации в соответствующей сфере деятельности в целом, требования законодательства Российской Федерации, соблюдение которых является обязанностью любого хозяйствующего субъекта, а также требования к конкретным видам и объему выпускаемой или планируемой к выпуску продукции.

Исполнение договора ресурсоснабжения со стороны управляющей организации не является лицензионным требованием в силу закона, поскольку вопрос исполнения обязательств подлежит оценки с точки зрения требований гражданского законодательства.

Таким образом, оспариваемое предписание в данном случае подменяет под собой как внесудебный, так и судебный порядок способа исполнения гражданско-правовой сделки между хозяйствующими субъектами, тем самым Управление вмешивается в гражданско-правую деятельность хозяйствующих субъектов.

Административные акты пользуются презумпцией законности (всегда презюмируется их соответствие требованиям и положениям законов, издание в рамках предоставленной компетенции, соблюдение процессуальных правил), презумпцией их правильности и обоснованности (предполагается, что административный акт всегда издан с соблюдением юридических требований и отвечает реальным потребностям общества), а также привилегией предварительности (лица, которым адресован административный акт, обязаны немедленно следовать акту и исполнять его предписания).

На основании вышеизложенного, предписание не отвечает требованиям законности по указанным выше основаниям.

Учитывая неконкретность оспоренного предписания и то, что оно не отвечает критерию законности, принимая во внимание ограничение этим предписанием заявителя в выборе установленного способа защиты своих гражданских прав при осуществлении деятельности по управлению многоквартирным домом, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о доказанности совокупности обстоятельств, свидетельствующих о недействительности предписания от 26.11.2015 N 843.

Аргументированных доводов, основанных на доказательственной базе, опровергающих выводы суда, изложенные в решении, и позволяющих изменить или отменить обжалуемый судебный акт, на момент рассмотрения апелляционных жалоб не представлено.

В соответствии с подпунктом 12 пункта 1 статьи 333.21. Налогового кодекса РФ апелляционная жалоба на решение арбитражного суда уплачивается в размере 50 процентов размера государственной пошлины, подлежащей уплате при подаче искового заявления неимущественного характера, что в силу подпункта 4 пункта 1 статьи 333.21. Налогового кодекса РФ составляет 1500 рублей.

При подаче апелляционной жалобы ЗАО "Жилищное ремонтно-эксплуатационное управление -1" была уплачена госпошлина в сумме 3000 рублей, что подтверждается платежным поручением N 138 от 25.03.2016.

Учитывая, что на момент обращения заявителя с апелляционной жалобой, им была уплачена государственная пошлина в размере, превышающем, установленный пп. 12 п. 1 ст. 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации, излишне уплаченная госпошлина подлежит возврату заявителю из доходов федерального бюджета.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд, учитывая изложенное и руководствуясь п. 1 ст. 269, ст. 271 Арбитражного процессуального кодекса РФ,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Орловской области от 01.03.2016 по делу N А48-7822/2015 оставить без изменения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано через суд первой инстанции в Арбитражный суд Центрального округа, в двухмесячный срок.

Председательствующий судья

А.И. Протасов

Судьи

Е.А. Семенюта П.В. Донцов