Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26 мая 2016 г. N 18АП-4569/16

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Уральского округа от 22 сентября 2016 г. N Ф09-8600/16 настоящее постановление оставлено без изменения

Требование: о признании незаконным акта органа власти в результате неправомерных действий в отношении земельного участка

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Челябинск

26 мая 2016 г.

Дело N А76-22339/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 19 мая 2016 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 26 мая 2016 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Плаксиной Н.Г.,

судей Костина В.Ю., Малышева М.Б.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Дудоровой Ю.В., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области на решение Арбитражного суда Челябинской области от 04 марта 2016 г. по делу N А76-22339/2015 (судья Белякович Е.В.).

В судебном заседании приняли участие представители:

Управления имущественных отношений Администрации Озерского городского округа Челябинской области - Черемных С.В. (паспорт, доверенность от 14.03.2016 N 28-07-24/07);

Администрации Озерского городского округа Челябинской области- Яковлева Т.Е. (паспорт, доверенность от 19.01.2016 N 01-02-18/22);

Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области - Подивилова Ю.В. (удостоверение, доверенность от 28.03.2016 N 35);

Управления архитектуры и градостроительства Администрации Озерского городского округа Челябинской области - Яковлева Т.Е. (паспорт, доверенность от 19.01.2016 N 29-07-02/27).

Управление имущественных отношений администрации Озерского городского округа и администрации Озерского городского округа (далее - Управление, заявитель 1) и Администрация Озерского городского округа Челябинской области (далее - Администрация, заявитель 2) обратились в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - антимонопольный орган, Управление ФАС по Челябинской области) по делу N 08-07/15 от 17.06.2015 незаконным.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью Производственно-коммерческая фирма "Милар" (далее - ООО ПКФ "Милар", третье лицо), закрытое акционерное общество "О-Мега" (далее - ЗАО "О-Мега", третье лицо), Управление архитектуры и градостроительства администрации Озерского городского округа (далее - Управление архитектуры и градостроительства, третье лицо).

Решением арбитражного суда первой инстанции от 04.03.2016 (резолютивная часть объявлена 26.02.2016) заявленные требования удовлетворены. Решение Управления ФАС по Челябинской области признано незаконным.

Антимонопольный орган не согласился с указанным решением и обжаловал его в апелляционном порядке. В апелляционной жалобе просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование доводов апелляционной жалобы ссылается на то, что решение вынесено с нарушением норм материального и процессуального права. Изучение рынка, на котором совершено нарушение положений статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон N135-ФЗ), в том числе установление участников рынка, не является обязательным для антимонопольного органа при квалификации действий органа местного самоуправления в качестве нарушающих требования части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ. В качестве обоснования антимонопольный орган приводит пункт 4 части 3 статьи 41 Федерального закона N 135-ФЗ и пункт 1.4 Приказа ФАС России от 28.04.2010 N 220 "Об утверждении порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке". Создание конкретному хозяйствующему субъекту преимуществ в осуществлении предпринимательской деятельности является достаточным основанием для признания таких действий нарушающими положения антимонопольного законодательства. Полагает, доказанным факт того, что действия Управления и Администрации могли привести к ограничению, устранению и недопущению конкуренции. Указывает, что публичное информирование направлено не только на защиту интересов населения в целом, но и конкретных лиц, в том числе возможных претендентов на получение земельного участка. Акт о выборе земельного участка может быть оформлен конкретному лицу только после такого публичного информирования. Публичное информирование обеспечивает разные конкурентные отношения хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность в сфере строительства. Это также снижает возможность злоупотребления со стороны органов власти в организации при предоставлении земельных участков в пользование. Считает, что антимонопольным органом установлены нарушения требований действующего законодательства в действиях органов местного самоуправления, причинно-следственная связь между указанными действиями и наступившими последствиями в виде создания преимущественных условий предоставления земельных участков на территории Озерского городского округа доказана. Судом первой инстанции не учтены, не опровергнуты и не указаны нормы, по которым доводы антимонопольного органа о том, что постановления N975 от 10.04.2014, N 1945 от 26.06.2014, N 1943 от 26.06.2014N 1942 от 26.0.62014, N 2013 от 01.07.2014 о предоставлении земельных участков приняты Администрацией при отсутствии актов выбора земельных участков, то есть с нарушением Земельного кодекса Российской Федерации. Заявителями не указано, какие нормы действующего законодательства нарушены при вынесении решения по делу N 08-07/15, не представлены доказательства нарушения их законных прав и интересов в экономической деятельности фактом вынесения антимонопольным органом оспариваемого решения. По мнению Управления ФАС по Челябинской области, постановление N 08-07/15 права и законные интересы заявителей не нарушает, поскольку не содержит запрета на осуществление органом местного самоуправления своих полномочий, а указывает на необходимость соблюдения требований действующего законодательства при их реализации.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично путем размещения указанной информации на официальном сайте Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда в сети Интернет; в судебное заседание ЗАО "О-Мега", ООО ПКФ "Милар" не явились. С учетом мнения лиц, участвующих в деле в соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие ЗАО "О-Мега", ООО ПКФ "Милар".

В судебном заседании представитель антимонопольного органа поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе.

Представители заявителей и Управления архитектуры и градостроительства возражали против доводов апелляционной жалобы.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, в антимонопольный орган поступило обращение ООО ПКФ "Милар" на неправомерные действия Администрации, выразившиеся в создании органами местного самоуправления преимущественных условий деятельности ЗАО "О-Мега" при предоставлении земельных участков на территории города Озерска.

При рассмотрении обращения ООО ПКФ "Милар" установлено, что администрацией приняты постановления N 412 от 17.02.2014, N 1045 от 14.04.2014, N 1549 от 29.05.2014, N 1548 от 29.05.2014, N 1550 от 29.05.2014 об утверждении актов выбора земельных участков, на основании которых постановлениями N 975 от 10.04.2014, N 1945 от 26.06.2014, N 1943 от 26.06.2014, N 1942 от 26.06.2014, N 2031 от 01.07.2014 приняты решения о предоставлении земельных участков с кадастровыми номерами 74:41:0000000:6532, 74:41:0101051:3876, 74:41:0000000:6551, 74:41:0101051:3883, 74:41:0000000:6556.

Управлением заключены договоры N 10480 от 26.05.2014, N 10537 от 08.07.2014, N 10534 от 08.07.2014, N 10536 от 08.07.2014, N 10535 от 08.07.2014 аренды указанных земельных участков.

При этом информирование населения о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства администрацией в соответствии со статьей 31 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) не осуществлялось.

По результатам рассмотрения антимонопольного дела, антимонопольным органом принято решение от 17.06.2015, которым признаны нарушением части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ действия Администрации по созданию преимущественных условий деятельности ЗАО "О-Мега" путем предоставления в соответствии с постановлениями N975 от 10.04.2014, N1945 от 26.06.2014, N1943 от 26.06.2014, N1942 от 26.06.2014, N2031 от 01.07.2014 земельных участков в аренду без соблюдения требований об обязательном предварительном информировании неопределенного круга лиц о возможности предоставлении их в пользование при условии возникновения обязанности по информированию населения о предстоящем предоставлении земельных участков с учетом целей их предоставления на основании пункта 3 статьи 31 Земельного кодекса (пункт 1); признаны нарушением части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ действия управления по заключению договоров N10480 от 26.05.2014, N10537 от 08.07.2014, N10534 от 08.07.2014, N10536 от 08.07.2014, N10535 от 08.07.2014 без соблюдения требований об обязательном предварительном информировании неопределенного круга лиц о возможности предоставлении их в пользование (пункт 2).

Не согласившись с указанным решением, заявители обратились в суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что в действиях заявителей не доказаны факты нарушения требований антимонопольного законодательства.

Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как установлено частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Пунктом 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из изложенного следует, что для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической.

Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации. Его целями являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (статья 1 Федерального закона N 135-ФЗ).

Пунктом 7 статьи 4 Федерального закона N 135-ФЗ предусмотрено, что под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общих условиях обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

В соответствии с подпунктом "д" пункта 2 части 1 статьи 23 названного Федерального закона антимонопольный орган наделен рядом полномочий в целях реализации своих функций и целей данного Закона, в том числе по недопущению действий, которые могут являться препятствием для возникновения конкуренции и (или) могут привести к ограничению, устранению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства.

В силу части 1 статьи 39 Федерального закона N 135-ФЗ антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства. При этом полномочия антимонопольного органа направлены исключительно на защиту конкуренции.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления запрещается принимать акты и осуществлять действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В силу разъяснений Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, данным в пункта 8 постановления от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел, связанных с нарушением части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующий орган должен указать конкретную норму федерального закона, разрешившую данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие).

Из совокупности приведенных норм права следует, что антимонопольный орган полномочен вынести соответствующее решение об обнаружении и пресечении антимонопольного нарушения лишь в том случае, когда нарушение хозяйствующим субъектом, либо соответствующим органом действующего законодательства привело, либо могло привести к нарушению охраняемого законом баланса экономических интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном и том же рынке в соответствующих географических границах. Иное нарушение действующего законодательства само по себе не является нарушением статьи 15 указанного Закона. При этом субъектный состав правоотношений, внутри которых было совершено хозяйствующим субъектом, либо соответствующим органом нарушение действующего законодательства, квалифицирующего значения для вывода о совершении именно антимонопольного нарушения не имеет.

Бремя доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия решения о нарушении антимонопольного законодательства, возлагается на Управление ФАС по Челябинской области.

Статья 15 Федерального закона N 135-ФЗ не презюмирует, что любое нарушение норм действующего законодательства в отношении хозяйствующего субъекта со стороны органа власти является ограничением конкуренции.

Оценивая действия (бездействия) органов местного самоуправления (в рассматриваемом случае - Управления и Администрации) на предмет их соответствия требованиям антимонопольного законодательства, антимонопольный орган не вправе рассматривать дела и принимать решения о нарушении органом власти законодательства, если это не связано с законодательством о защите конкуренции.

Само по себе возможное нарушение органом местного самоуправления требований каких-либо законов, нормативных правовых актов не свидетельствует о том, что автоматически нарушается законодательство о защите конкуренции.

В каждом конкретном случае антимонопольный орган должен доказать факты наличия товарного рынка и признаки недопущения, ограничения, устранения конкуренции на этом товарном рынке.

Между тем, проанализировав материалы дела, судом апелляционной инстанции установлено, что, признавая нарушением части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ выразившиеся в предоставление обществу в аренду спорных земельных участков (в рассматриваемом случае - земельные участки с кадастровыми номерами 74:41:0000000:6532, 74:41:0101051:3876, 74:41:0000000:6551, 74:41:0101051:3883, 74:41:0000000:6556) с нарушением порядка их предоставления, установленного пунктом 3 статьи 31 Земельного кодекса (в редакции, действовавшей на дату предоставления земельных участков), а именно по мотиву несоблюдения принципа публичного информирования о предстоящем предоставлении земельных участков для целей строительства (статья 31 Земельного кодекса), антимонопольным органом не устанавливалось, каким образом несоблюдение Управлением и Администрацией установленного законом порядка предоставления спорных земельных участков ограничивает конкуренцию или может привести к этому; в отношении какого хозяйствующего субъекта осуществлено ограничение и в чем оно выразилось; какие иные хозяйствующие субъекты действуют на соответствующем рынке и в чем выразилось получение третьим лицом - ЗАО "О-Мега" преимуществ перед иными лицами в результате ограничения конкуренции.

По смыслу положений статьи 31 и пункта 1 статьи 34 Земельного кодекса, публикация о предстоящем предоставлении земельного участка, как для целей строительства, так и для целей, не связанных со строительством, призвана обеспечить реализацию гражданами в разумный срок принципов участия в решении вопросов, касающихся прав на землю, а также сочетания интересов общества и отдельных граждан (подпункты 4 и 11 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса).

При этом публичное информирование направлено не только на защиту интересов населения в целом, но и конкретных лиц, в том числе возможных претендентов на земельные участки.

При рассмотрении спора судом установлено, что органами местного самоуправления Озерского городского округа содержащееся в статье 31 Земельного кодекса требование об обязательном публичном информировании о предстоящем предоставлении земельных участков с кадастровыми номерами 74:41:0000000:6532, 74:41:0101051:3876, 74:41:0000000:6551, 74:41:0101051:3883, 74:41:0000000:6556 не соблюдено.

Применительно к данному конкретному случаю, нарушение требования публичного информирования о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков как для целей строительства, так и для целей, не связанных со строительством, не повлекло нарушение законодательства о защите конкуренции, поскольку из совокупности представленных в дело доказательств следует, что спорные земельные участки сформированы и предоставлены в аренду ЗАО "О-Мега" как вспомогательные земельные участки, предназначенные для следующих целей:

- земельный участок с кадастровым номером 74:41:0101051:3883 предоставлен для проектирования и прокладки подводящих инженерных сетей теплоснабжения к строящимся объектам на земельном участке, расположенном по адресу: Россия, Челябинская область, г.Озерск, ул.Дзерзинского д.35а с вырубкой лесных насаждений в установленном порядке, и возмещением в бюджет Озерского городского округа восстановительной стоимости газона и зеленых насаждений, подлежащих вырубке;

- земельный участок с кадастровым номером 74:41:0000000:6532 предоставлен для проектирования и прокладки подземного электрокабеля 6кВ, для электроснабжения трансформаторных подстанций 6/0,4кВ, с вырубкой лесных насаждений в установленном порядке, и возмещением в бюджет Озерского городского округа восстановительной стоимости газона и зеленых насаждений, подлежащих вырубке;

- земельный участок с кадастровым номером 74:41:0000000:6556 предоставлен под проектирование и прокладку подводящих инженерных сетей газоснабжения к строящимся объектам на земельном участке, расположенном по адресу: Россия, Челябинская область, г.Озерск, ул.Дзерзинского д.35а с вырубкой лесных насаждений в установленном порядке, и возмещением в бюджет Озерского городского округа восстановительной стоимости газона и зеленых насаждений, подлежащих вырубке;

- земельный участок с кадастровым номером 74:41:0000000:6551 предоставлен под проектирование и прокладку подводящих инженерных сетей водоснабжения к строящимся объектам на земельном участке, расположенном по адресу: Россия, Челябинская область, г.Озерск, ул.Дзерзинского д.35а с вырубкой лесных насаждений в установленном порядке, и возмещением в бюджет Озерского городского округа восстановительной стоимости газона и зеленых насаждений, подлежащих вырубке;

- земельный участок с кадастровым номером 74:41:0101051:3876 предоставлен под проектирование и прокладку подводящих инженерных сетей бытовой канализации с вырубкой деревьев в установленном порядке.

Указанные земельные участки представлены ЗАО "О-Мега" для подведения инженерных сетей к строящимся зданиям. Участки имеют вспомогательное значение по отношению к предоставленным ранее в установленном законом порядке земельным участкам по адресам: ул.Карла Маркса д.4а и ул.Дзержинского д.35а в г. Озерске. Не могут использоваться самостоятельно для целей строительства, в связи с чем их предоставление не влечет нарушение конкурентных отношений в сфере строительства.

На основании изложенного, предоставление в аренду спорных земельных участков с нарушением установленного статьей 31 Земельного кодекса требования о публичном информировании, не нарушило законодательство о конкуренции, поскольку иные хозяйствующие субъекты, кроме застройщика жилых домов, не могли быть заинтересованы в использовании таких земельных участков с учетом их конфигурации и места расположения.

Таким образом, доводы, приведенные антимонопольным органом в апелляционной жалобе, не опровергают обстоятельств, установленных арбитражным судом первой инстанции при рассмотрении настоящего дела, не свидетельствуют о неправильном применении им норм материального права и, соответственно не влияют на законность принятого судом решения.

В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

С учетом изложенного, оснований для удовлетворения апелляционной жалобы не усматривается.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

Согласно статье 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации антимонопольный орган освобожден от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 04 марта 2016 г. по делу N А76-22339/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Н.Г. Плаксина

Судьи

В.Ю. Костин М.Б. Малышев