Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 31 мая 2016 г. N 20АП-7060/15

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 23 августа 2016 г. N Ф10-2795/16 настоящее постановление отменено

г. Тула

31 мая 2016 г.

Дело N А23-4656/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 24.05.2016.

Постановление изготовлено в полном объеме 31.05.2016.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Мордасова Е.В., судей Еремичевой Н.В. и Заикиной Н.В., при ведении протокола судебного заседания секретарем Солововой М.И., при участии в судебном заседании представителя заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Ресторан Вечерний" (Калужская область, г. Киров, ОГРН 1024000897502, ИНН 4023002298) - Моховой С.А.(доверенность от 13.01.2016), в отсутствие надлежащим образом извещенного заинтересованного лица - Управления Россельхознадзора по Калужской области (г. Калуга), рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Ресторан Вечерний" на решение Арбитражного суда Калужской области от 12.10.2015 по делу N А23-4656/2015, установил следующее.

Общество с ограниченной ответственностью "Ресторан Вечерний" обратилось в Арбитражный суд Калужской области с заявлением к Управлению Россельхознадзора по Калужской области о признании незаконным и отмене постановления от 08.06.2015 N 221-Р/15 о назначении административного наказания.

Решением суда от 12.10.2015 в удовлетворении требований отказано.

Не согласившись с принятым решением, общество обратилось с жалобой в Двадцатый арбитражный апелляционный суд, в которой просит его отменить. Мотивируя позицию, общество указывает, что акт проверки от 20.03.2015 не является допустимым доказательством и подлежит исключению из перечня доказательств, поскольку получен с процессуальными нарушениями, а именно общество не уведомлялось о проведении проверки, а акт обществу не вручался.

Обществом было заявлено ходатайство о приостановлении производства по делу на основании пункта 1 части 1 статьи 143 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс), поскольку 11.11.2015 в Конституционный суд была подана жалоба на нарушение конституционных прав и свобод человека и гражданина положениями пункта 1 статьи 6, пунктами 1 и 2 статьи 21 пункта 1 статьи 22 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", которой присвоен номер 12606/15-01/2015.

Вместе с тем, обществом не было представлено доказательств принятия жалобы к производству, в связи с чем в удовлетворении ходатайства отказано.

Управление явку представителя в судебное заседание не обеспечило. Судебное заседание проведено в его отсутствие на основании статьи 156 Кодекса.

Изучив материалы дела, исследовав и оценив имеющиеся в деле доказательства, суд апелляционной инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для отмены решения суда первой инстанции в виду следующего.

Как следует из материалов дела, На основании рапорта от 12.03.2015 проведена 20.03.2015 проверка в отношении общества с ограниченной ответственностью "Ресторан "Вечерний", в ходе которой установлено, что на территории сельского поселения "Деревня Тягаево" расположены земельные участки с кадастровыми номерами: 40:09:010210:6, 40:09:010304:15, 40:09:010304:17, 40:09:010107:14, 40:09:010107:18, 40:09:010107:20, 40:09:010107:17, 40:09:010107:21, 40:09:010107:16, 40:09:010304:18. Данные земельные участки принадлежат обществу с ограниченной ответственностью "Ресторан "Вечерний".

В результате визуального осмотра указанных выше земель установлено, что участки по всей площади засорены сорной травой и древесно-кустарниковой растительностью (пырей, конский щавель, осот полевой, береза высотой 1,5-2,5-м.). Следов обработки почвы, возделывания сельскохозяйственных культур на всей площади указанных земельных участках не имеется.

По вышеуказанному факту составлен акт от 30.03.2015 проверки, с приложением фотографических снимков.

Из объяснений от 23.04.2015 представителя общества - Дедовой М.С. следует, что общество земельные участки прибрело у бывшего собственника в таком состоянии (заросшем), не обрабатывало, сельскохозяйственные культуры не выращивались, так как в настоящее время общество хозяйственной деятельности не ведёт, финансовых средств не имеет.

Заместителем Кировского межрайонного прокурора Таневич И.В. 08.05.2015 вынесено постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, в отношении общества и в присутствии представителя по доверенности от 21.04.2015, согласно которому допустило нарушение выразившиеся в том, что земельные участки по всей площади засорены сорной травой и древесно-кустарниковой растительностью (пырей, конский щавель, осот полевой, береза высотой 1,5-2,5-м.), признаков обработки почвы, возделывания сельскохозяйственных культур на всей площади указанных земельных участков не установлено, в связи с чем не проводятся мероприятия по защите земель сельскохозяйственного назначения от зарастания сорными растениями и древесно-кустарниковой растительностью, административная ответственность за которое предусмотрена частью 2 статьи 8.7 КоАП РФ.

Материалы административного дела прокурором переданы в Управление для решения вопроса о привлечении общества к административной ответственности.

Определением от 20.05.2015 назначено время и место рассмотрения дела об административном правонарушении на 08.06.2015.

Вызов получен обществом 26.05.2015 о чём свидетельствует уведомление о получении почтового отправления N 24801285002631.

В ходе рассмотрения материалов административного дела, представитель общества ходатайствовала о необходимости запроса в Кировской районной администрации (исполнительно-распорядительный орган) муниципального района "Город Киров и Кировский район".

В виду необходимости истребования сведений, начальником отдела государственного земельного надзора, вынесено определение в порядке статьи 26.10 КоАП РФ об истребовании сведений в Кировской районной администрации муниципального района "Город Киров и Кировский район", Кировской межрайонной прокуратуры информации об участии в проверке проводимой Кировской межрайонной прокуратурой с специалистом Кировской районной администрации муниципальный район "Город Киров и Кировский район" в отношении общества.

Определением от 11.06.2015 отложено рассмотрение материалов административного дела на 08.07.2015, которое получено 01.07.2015 - уведомление о получении почтового отправления N 24801285010735.

Постановлением от 08.06.2015 N 221-Р/15 заместителя начальника отдела государственного земельного надзора Чабалина А.С., общество признано виновным за нарушение положений части 2 статьи 12, подпункта 3 пункта 1 стать 13, статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 8.7 КоАП РФ, с назначением наказания в виде штрафа в размере 400 000 руб.

Определением от 11.08.2015 исправлена опечатка, допущенная в постановлении N 221-Р/15 в части указания даты вынесения оспариваемого постановления, а именно- 06.07.2015.

Не согласившись с указанным постановлением, общество обратилось в суд с заявлением.

Суд апелляционной инстанции считает, что судом первой инстанции правомерно отказано в удовлетворении заявленных требований, исходя из следующего.

В силу части 6 статьи 210 Кодекса при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Согласно части 2 статьи 8.7 КоАП РФ, невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц от четырехсот тысяч до семисот тысяч рублей.

Объектом указанного правонарушения выступают общественные отношения в сфере охраны окружающей среды и природопользования.

Объективную сторону образует бездействие по выполнению установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду.

Субъектом правонарушения являются лица, обязанные соблюдать установленные законом требования и обязательные мероприятия. Субъективная сторона характеризуется виной.

В силу статьи 12 ЗК РФ, использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть средством производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности. Целями охраны земель являются предотвращение деградации, загрязнения, захламления, нарушения земель, других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности; обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации, загрязнению, захламлению, нарушению, другим негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности.

В соответствии со статьёй 42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны: использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; сохранять межевые, геодезические и другие специальные знаки, установленные на земельных участках в соответствии с законодательством; осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов, в том числе меры пожарной безопасности; своевременно приступать к использованию земельных участков в случаях, если сроки освоения земельных участков предусмотрены договорами; своевременно производить платежи за землю; соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов; не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий.

Согласно части 1 статья 13 ЗК РФ в целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по: защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления отходами производства и потребления, загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и других негативных (вредных) воздействий, в результате которых происходит деградация земель; ликвидации последствий загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и захламления земель.

В соответствии с пунктом 1 статьи 77 ЗК РФ землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населённого пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.

В статье 79 ЗК РФ установлено, что сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), - в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.

Согласно статье 8 Федерального закона от 16.07.1998 N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" собственники, владельцы, пользователи, в том числе арендаторы, земельных участков обязаны: осуществлять производство сельскохозяйственной продукции способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздействие такой деятельности на окружающую природную среду, соблюдать регламенты проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных и противоэрозионных мероприятии.

Собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения обязаны использовать указанные земельные участки в соответствии с целевым назначением данной категории земель и разрешённым использованием способами, которые не должны причинять вред земле как природному объекту, в том числе приводить к деградации, загрязнению земель, порче, уничтожению плодородного слоя почвы и иным негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности (пункт 1 статьи 6 Федерального закона от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения").

Следовательно, плодородие и состояние почвы зависит от приёмов хозяйствования, в том числе от качественной обработки (вспашки), использования удобрений, севооборота, борьбы с сорняками и мер по предотвращению эрозии и других агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных и противоэрозионных мероприятий.

В силу ГОСТ 16265-89 "Земледелие. Термины и определения" под сорными растениями понимаются дикорастущие растения, обитающие на сельскохозяйственных угодьях, снижающие величину и качество продукции, урожай всех сельскохозяйственных культур и ухудшающие его качество; благодаря хорошо развитой корневой системе способны поглощать воду и питательные вещества раньше, чем культурные растения; создают очаги распространения болезней и вредителей растений.

На основании ГОСТ 16265-89 "Земледелие. Термины и определения" под обработкой почвы следует понимать воздействие на почву рабочими органами машин и орудий с целью улучшения почвенных условий жизни сельскохозяйственных культур и уничтожения сорняков. Сорные растения (сорняки) - дикорастущие растения, обитающие на сельскохозяйственных угодьях и снижающие величину и качество продукции, урожай всех сельскохозяйственных культур и ухудшающие его качество; благодаря хорошо развитой корневой системе способны поглощать воду и питательные вещества раньше, чем культурные растения; создают очаги распространения болезней и вредителей растений.

С целью раскрытия понятия "неиспользование земельного участка для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности", которое дано в пункте 4 статьи 6 Федерального закона от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", постановлением Правительства Российской Федерации от 23.04.2012 N 369 утверждён перечень признаков неиспользования земельных участков для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности.

В названном постановлении Правительства Российской Федерации указано, что неиспользование земельного участка определяется на основании одного из следующих признаков: на пашне не производятся работы по возделыванию сельскохозяйственных культур и обработке почвы; на сенокосах не производится сенокошение; на культурных сенокосах содержание сорных трав в структуре травостоя превышает 30 процентов площади земельного участка; на пастбищах не производится выпас скота; на многолетних насаждениях не производятся работы по уходу и уборке урожая многолетних насаждений и не осуществляется раскорчевка списанных многолетних насаждений; залесенность и (или) закустаренность составляет на пашне свыше 15 % площади земельного участка; залесенность и (или) закустаренность на иных видах сельскохозяйственных угодий составляет свыше 30 %; закочкаренность и (или) заболачивание составляет свыше 20 % площади земельного участка.

Как следует из материалов административного дела, земельные участки с кадастровыми номерами: N 40:09:010210:6, N 40:09:010304:15, N 40:09:010304:17, N 40:09:010107:14, N 40:09:010107:18, N 40:09:010107:20, N 40:09:010107:17, N 40:09:010107:21, N 40:09:010107:16, N 40:09:010304:18, категории земель - земли сельскохозяйственного назначения, разрешенное использование - для сельскохозяйственного использования, по всей площади засорены сорной травой и древесно-кустарниковой растительностью (пырей, конский щавель, осот полевой, береза высотой 1,5-2,5-м.). Следов обработки почвы, возделывания сельскохозяйственных культур на всей площади указанных земельных участках не имеется.

Согласно Концепции развития государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения и земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий, и формирования государственных информационных ресурсов об этих землях на период до 2020 года, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.07.2010 N 1292-р, оценка качественного и количественного состояния земель сельскохозяйственного назначения при проведении государственного мониторинга сельскохозяйственных земель проводится посредством оперативных, периодичных и базовых (исходных) наблюдений (аэрокосмическая съемка, наземные, гидрометеорологические, статистические наблюдения).

Таким образом, качественная оценка состояния земель может быть произведена при визуальном осмотре земельных участков.

Наличие в действиях общества состава вменяемого административного правонарушения подтверждается материалами дела, в том числе актом обследования земель сельскохозяйственного назначения актом проверки от 20.03.2015 с приложением фото-таблиц и публичной картой с местом нахождения земельных участков.

Допущенное обществом вышеуказанное нарушение образует объективную сторону административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 2 статьи 8.7 КоАП РФ. Факт совершения данного правонарушения подтвержден материалами дела.

Часть 1 статьи 1.5 КоАП РФ предусматривает, что лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Исследование вопроса о вине лица, привлекаемого к административной ответственности, входит в предмет доказывания по делу об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности и является обязательным.

В силу части 2 статьи 2.1 КоАП РФ лицо привлекается к ответственности за совершение административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Доказательства, свидетельствующие об объективной невозможности выполнить требования закона, обществом в материалы дела не представлены.

Постановление принято уполномоченным лицом в пределах установленного статьей 4.5 КоАП РФ срока давности привлечения к административной ответственности.

Процессуальных нарушений при привлечении общества к административной ответственности управлением не допущено.

Наказание в виде штрафа назначено обществу в минимальном размере санкции, установленной частью 1 статьи 8.7 КоАП РФ.

Обстоятельств, исключающих привлечение заявителя к ответственности в соответствии со статьей 24.5 КоАП РФ, судом не установлено.

В силу статьи 2.9 КоАП РФ при малозначительности совершённого административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

Пунктами 18, 18.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснено, что при квалификации правонарушения в качестве малозначительного необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям.

Квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях и производится с учетом положений пункта 18 указанного постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации применительно к обстоятельствам конкретного совершенного лицом деяния. При этом применение судом положений о малозначительности должно быть мотивировано.

Обстоятельств, свидетельствующих об исключительности рассматриваемого случая, дающих возможность считать его малозначительным, из материалов дела не усматривается.

С учётом изложенного суд первой инстанции правомерно не усмотрел оснований для применения статьи 2.9 КоАП РФ и признания совершённого правонарушения малозначительным, выявленное нарушение не имеет признаков исключительности его совершения.

В судах обеих инстанций общество настаивает на том, что прокуратурой допущено процессуальное нарушение при возбуждении дела об административном правонарушении, в части не уведомления заявителя о проведении проверки.

Из материалов дела следует, что проверок, предусмотренных Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ), как плановых, так и внеплановых, в отношении общества проведено не было.

Поводом к возбуждению дела об административном правонарушении в отношении заявителя в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ стало непосредственное обнаружение в ходе обследования земель достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, что отражено в акте от 20.03.2015.

При этом в силу пункта 3 части 3 статьи 1 Закона N 294-ФЗ положения настоящего Закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при осуществлении прокурорского надзора.

На основании части 1 статьи 22 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор вправе привлекать в качестве специалистов должностных лиц органов и совместно с ними проводить проверку. Привлечение должностных лиц в качестве специалистов не меняет статус проверки, проводимой в рамках исполнения прокуратурой функции прокурорского надзора, на такую проверку не распространяются процессуальные требования Закона N 294-ФЗ в силу прямого указания на это.

Приведенная обществом в обосновании позиции ссылка на постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17.02.2015 N 2-П, судом первой инстанции отклонена по мотиву того, что оно принято в отношении проведения проверки органами прокуратуры исполнения законов некоммерческими организациями, к которым общество не относится, так как осуществляют свою предпринимательскую деятельность с целью получения прибыли.

Суд апелляционной инстанции данный вывод не может признать обоснованным, вместе с тем он не привел к принятию неверного решения.

Так Верховный Суд Российской Федерации в определении от 12.04.2016 по делу N А46-6534/2015 указал, что Конституционный Суд Российской Федерации в пункте 5.2 постановления от 17.02.2015 N 2-П разъяснил, что согласно пункту 2 статьи 21 Закона о прокуратуре проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. По смыслу данного законоположения во взаимосвязи со статьей 10 названного Федерального закона, служащая основанием для принятия мер прокурорского реагирования информация о фактах нарушения законов может содержаться как в поступающих в органы прокуратуры заявлениях, жалобах и иных обращениях, рассматриваемых в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством, прежде всего Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", так и в любых открытых источниках.

С учетом характера возложенных на прокуратуру Российской Федерации публичных функций, связанных с поддержанием правопорядка и обеспечением своевременного восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан и их объединений, предполагается, что органы прокуратуры должны адекватно реагировать с помощью всех доступных им законных средств на ставшие известными факты нарушения законов независимо от источника информации, включая информацию, полученную прокурором самостоятельно на законных основаниях.

Таким образом, в действующем правовом регулировании допускается осуществление прокурорского надзора за исполнением законов не только в связи с конкретными обращениями, но и в инициативном порядке.

На основании приведенной позиции суд апелляционной инстанции считает, что при привлечении общества к административной ответственности не было допущено нарушений прав заявителя.

С учётом изложенного, оснований для отмены судебного акта по приведенным в апелляционной жалобе доводам не установлено.

Нарушений норм процессуального права, в том числе влекущих по правилам части 4 статьи 270 Кодекса отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не выявлено.

Руководствуясь статьями 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Калужской области от 12.10.2015 по делу N А23-4656/2015 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с пунктом 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба на постановление суда подается через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Е.В. Мордасов

Судьи

Н.В. Еремичева Н.В. Заикина