Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 1 июня 2016 г. N 13АП-5361/16

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 17 октября 2016 г. N Ф07-7342/16 настоящее постановление оставлено без изменения

Требование: о взыскании долга, о взыскании убытков, о признании незаконным акта органа власти, о признании незаконным бездействия в отношении жилья

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Санкт-Петербург

01 июня 2016 г.

Дело N А21-7582/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 23 мая 2016 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 01 июня 2016 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Фуркало О.В.

судей Савиной Е.В., Семиглазова В.А.

при ведении протокола судебного заседания: секретарем Милашунас Ю.А.

при участии:

от истца: Умнова Е.К. по доверенности от 28.09.2015

от ответчика: Петрушко Е.А. по доверенности от 21.01.2016

от 3-го лица: Николенко М.А. по доверенности от 18.12.2015

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-5361/2016) Администрации городского округа "Город Калининград"

на решение Арбитражного суда Калининградской области от 14.01.2016 по делу N А21-7582/2015 (судья Широченко Д.В.), принятое

по иску Администрации городского округа "Город Калининград"

к Министерству финансов РФ

3-е лицо: Правительство Калининградской области

о признании бездействия незаконным и о взыскании убытков

установил:

Администрация городского округа "Город Калининград" (далее - Администрация, истец) (с учетом замены стороны по делу на основании определения Арбитражного суда Калининградской области) обратился в Арбитражный суд Калининградской области к Министерству финансов Российской Федерации (далее - Министерство, ответчик) с иском о признании незаконным бездействия Министерства финансов Российской Федерации, выраженного в отказе в компенсации возникающих у администрации городского округа "Город Калининград" убытков в размере стоимости предоставленных жилых помещений муниципального жилищного фонда в размере 9540000,00 руб., просил взыскать убытки в размере стоимости предоставленных жилых помещений муниципального жилищного фонда в сумме 9540000,00 руб. В обоснование иска его податель сослался на то, что на основании судебных решений Центрального районного суда г. Калининграда, Администрацией городского округа "Город Калининград" были предоставлены по договору социального найма жилые помещения гражданам-инвалидам, страдающим хроническими заболеваниями, внесенными в перечень, утвержденный Правительством Российской Федерации от 16.6.2006 N 378:

- однокомнатная квартира, общей площадью 34,7 кв.м. по адресу: г. Калининград, ул. Алданская, д.20/2, кв.4, рыночной стоимостью 1610000,00 руб.;

- однокомнатная квартира, общей площадью 34,1 кв.м., расположенная по адресу: г.Калининград, ул. Аллея Смелых, д. 20 "а", кв. 22, рыночной стоимостью 1850000,00 руб.;

- однокомнатная квартира, общей площадью 35,2 кв.м., расположенная по адресу: г. Калининград, ул. А.Невского, д. 188, корпус 1, кв. 73, рыночной стоимостью 1750000,00 руб.;

- однокомнатная квартира, общей площадью 41,3 кв.м., расположенная по адресу: г. Калининград, ул. В.Фермора, д.5, кв. 152, рыночной стоимостью 2250000,00 руб.;

- однокомнатная квартира, общей площадью 45,2 кв.м, расположенная по адресу: г. Калининград, ул. Беланова, д.45, кв.1, рыночной стоимостью 2080000,00 руб.

В связи с предоставлением жилой площади у Администрации возникли соответствующие убытки.

К участию в деле привлечено Правительство Калининградской области.

Решением Арбитражного суда Калининградской области от 19.01.2016 по делу N А21-7582/2015 в иске отказано. Суд первой инстанции указал на то, что предоставление жилых помещений малоимущим гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся, является в силу совокупности условий, содержащихся в Конституции Российской Федерации (статьи 12, 40, 130 (часть 1), 132 (часть 1), Федеральном законе от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (включая статьи 2, 14, 146, 50), ЖК РФ (статьи 14, 19, 49, 51, 57) полномочием органа местного самоуправления. Правоотношения из возмещения убытков являются гражданскими правоотношениями. Между тем, бюджетные отношения носят публично-правовой характер, гражданское законодательство применяется к бюджетным правоотношениям только в случаях, прямо урегулированных законом. В данном случае возможности применения гражданского законодательства о возмещении убытков к межбюджетным отношениям законом не предусмотрено. Предъявленные ко взысканию денежные средства не могут являться мерой гражданско-правовой ответственности казны Российской Федерации.

На решение суда Администрацией городского округа "Город Калининград" подана апелляционная жалоба, в которой она просила отменить обжалуемый судебный акт и удовлетворить заявление. В обоснование доводов апелляционной жалобы ее податель сослался на то, что денежные средства на компенсацию расходов по предоставлению квартир из федерального бюджета не были перечислены. То обстоятельство, что предоставление квартир не повлекло их отчуждение из муниципальной собственности, не имеет правового значения, значение имеет сам по себе факт предоставления жилого помещения гражданину из жилых помещений, находящихся в муниципальной собственности. Предоставление жилого помещения физическому лицу исключает возможность распоряжения указанным жилым помещениям при исполнении собственных обязательств Администрации по отношению к иным гражданам, в частности, проживающим в городском округе малоимущих граждан. Все граждане, которым предоставлены квартиры, поставлены на учет до 01.01.2005, и не являлись малоимущими. В данном случае предоставление жилых помещений явилось реализацией государственных полномочий в сфере социальной поддержки инвалидов. Обязанность по финансированию указанных мероприятий Министерством финансов Российской Федерации не исполнена, его бездействие в вопросе возмещения убытков Администрации признано незаконным. Стоимость квартир определена согласно отчету оценщика, выводы которого не оспаривались. В рамках дела N А21-2491/2014 аналогичные требования удовлетворены.

В отзыве на апелляционную жалобу Министерство Финансовой Российской Федерации в лице Управление Федерального казначейства по Калининградской области возражало против ее удовлетворения, ссылаясь на то, что позиция истца противоречит положениям статьи 84 Бюджетного кодекса РФ, в которой содержится перечень возникновения расходных обязательств Российской Федерации. Заявленные суммы представляют собой расходы, которые истец должен был понести в силу закона. Граждане, которым были предоставлены квартиры, состояли на учете в качестве нуждающихся в получении жилой площади как члены семьи. После предоставления им однокомнатных квартир, иные члены их сетей остались в очереди. Администрация обеспечила жилыми помещениями вышеуказанных граждан как нуждающихся в части исполнения своих полномочий, а не в силу полномочий Российской Федерации. Предоставление квартир не привело к отчуждению муниципального имущества. Средства на реализацию мер социальной поддержки, в том числе по обеспечению жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, предоставляются за счет субвенций. Обязательства Калининградской области по реализации указанных мер социальной поддержки, предусмотренных Федеральным законом N 181-ФЗ в соответствующий период предусматривались в порядке, установленном Постановлением Правительства Калининградской области от 29.06.2006 N 469 и от 20.11.2008 N 762 при финансировании этих затрат федеральным бюджетом. Администрации из средств областного бюджета в период с 2012-2014 был предоставлены дотации в размере 101569000,00 руб., направленные на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности в целях сбалансированности соответствующих бюджетов, что значительно превышает затраты Администрации на предоставление спорных квартир. Истцом не представлено сведений о стоимости квартир на момент внесения их в реестр муниципальной собственности (фактической стоимости приобретения квартир). В рамках межбюджетных правоотношений порядок возмещения убытков, установленный ГК РФ, не может быть применен. К правоотношениям, основанным на административном или ином властном подчинении, гражданское законодательство не применяется, если иное не установлено законодательством.

В отзыве на апелляционную жалобу Правительство Калининградской области возражало против ее удовлетворения, ссылаясь на то, что обязанность по обеспечению граждан, которым были предоставлены квартиры, жилыми помещениями, была возложена на Администрацию не в порядке обеспечения жилыми помещениями граждан-инвалидов, а исходя из того, что указанные граждане относятся к категории граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий по общим основаниям, с учетом имеющихся у них тяжелых форм хронических заболеваний. Решения суда должны были быть исполнены Администрацией в силу закона, за счет собственных денежных средств. Доводы о том, что граждане обеспечены жилыми помещениями в силу Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" не состоятельны. Для реализации указанного закона предусмотрены выплаты в виде субвенций. У субъекта РФ отсутствуют обязанность и право на предоставление социальной выплаты из бюджета субъекта РФ. Реализация права на предоставление жилого помещения инвалидам в Калининградской области реализуется в форме предоставления социальной выплаты на приобретение жилого помещения. Органам местного самоуправления Калининградской области полномочия по обеспечению жилыми помещениями граждан-инвалидов не предоставлялись, следовательно, оснований для перечисления субвенций не имелось. Граждане, которым предоставлены спорные квартиры, избрали способ реализации предоставленного им права как нуждающиеся, в пределах полномочий органов местного самоуправления. Истец не указал, какими именно действиями (бездействием) нарушены права Администрации. Отчеты о стоимости квартир не подтверждают их стоимости на момент предоставления. Документы о приобретении квартир не представлены. Аналогичный спор рассмотрен в деле N А21-4536/2012, в котором установлено, что никаких реальных затрат на предоставление квартир Администрация не понесла. Право собственности на квартиры не утрачено, квартиры из реестра муниципальной собственности не исключены. На жилое помещение, предоставленное Гудкову И.Ю., право собственности ни за кем не зарегистрировано. Нуждающиеся граждане приняты на учет до 01.01.2005. Срок принятия граждан на учет в данном случае не имеет значения, полномочия в любом случае должны быть исполнены. Граждане приняты на учет как малоимущие, Администрация в любом случае была обязана обеспечить их жилыми помещениями. При наличии права на несколько льгот, право выбора при их реализации принадлежит гражданину. Нормы ГК РФ в данном случае не применимы. Недостаточность собственных источников на уровне субъектов регулируется за счет дотаций, которые были получены Администрацией в период 2012 - 2014 года в размере 101569000,00 руб., что значительно превышает затраты Администрации.

В судебном заседании представитель истца поддержал доводы апелляционной жалобы. Представители ответчика и третьего лица против удовлетворения апелляционной жалобы возражал по мотивам, изложенным в отзывах.

Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции, апелляционный суд не усматривает оснований для его отмены или изменения.

Материалами дела подтверждается, что по искам физических лиц: Гудкова И.Ю., Жукова Д.В., Светильниковой А.П., Светильникова И.Ф., Косьянова Д.М., Косьянова Ю.М., Напреенко Е.Ю. в интересах несовершеннолетней Напреенко Л.М., Ретюнских М.А. Центральным районным судом г. Калининграда приняты решения об обязании Администрации предоставить Гудкову И.Ю., Жукову Д.В., Светильникову И.Ф., Напреенко Л.М. в лице Напреенко Е.Ю., Ретюнских Е.Ю. благоустроенные жилые помещения по договору найма как лицам, страдающим тяжелой формой хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире. При этом, указанные граждане состояли в составе соответствующих семей, на очереди как нуждающиеся в улучшении жилищных условий малоимущие граждане.

Во исполнение принятых судебных актов, Администраций городского округа "Город Калининград" приняты постановления о предоставлении жилых помещений по договору социального найма:

- постановление от 25.01.2012 N 83 о предоставлении Ретюнских Е.Ю. однокомнатной квартиры общей площадью 41,3 кв.м., по адресу: г. Калининград, ул. Виллима Фермора, д. 5, кв. 152;

- постановление от 10.06.2013 N 791 о предоставлении Светильникову И.Ф. однокомнатной квартиры общей площадью 34,1 кв.м. по адресу: г.Калининград, ул. Аллея Смелых, д. N 20а, квартира N 22;

- постановление от 08.08.2013 N 1194 о предоставлении Напреенко Е.Ю. двухкомнатной квартиры общей площадью 45,2 кв.м., по адресу: г.Калининград, ул. Беланова, д. 45, кв. 1;

- постановление от 25.01.2013 N 65 о предоставлении Жукову Д.В. однокомнатной квартиры общей площадью 34,7 кв.м., расположенной по адресу: г. Калининград, ул. Алданская, д.20/2, кв. 4;

- постановление от 07.05.2013 N 632 о предоставлении Гудкову И.Ю. однокомнатной квартиры общей площадью 35,2 кв.м., расположенного по адресу: г. Калининград, ул. Александра Невского, д. N 188, корпус 1, кв. 73.

Согласно пункту 3 статьи 2 ГК РФ, к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством.

В частности, такое исключение предусмотрено положениями статьи 1069 ГК РФ, в силу которой, вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

Из смысла приведенного положения с учетом общей нормы статьи 15 ГК РФ следует, что основанием для возникновения обязательства по возмещению вреда является факт совершения государственным органом противоправных действий (бездействия), возникновение ущерба у потерпевшего и причинно-следственная связь между этими обстоятельствами.

Между тем, как верно указал суд первой инстанции, в данном случае противоправные действия (бездействие) со стороны Российской Федерации отсутствовали.

Данное обстоятельство установлено вступившими в законную силу судебными актами суда общей юрисдикции, которыми обязанность по предоставлению жилых помещений возложена именно на Администрацию. Данные выводы обязательны в силу положений статьи 13 ГПК РФ.

Следует отметить, что в основании возложения указанной обязанности не были положены какие-либо нарушения жилищных прав лиц, которым предоставлены квартиры, допущенные федеральными органами. Основанием для обязания Администрации предоставить гражданам жилые помещения послужили факт их учета в составе семей как нуждающихся в улучшении жилищных условий малоимущих граждан и факт наличия у них тяжелых хронических заболеваний, исключающий возможность совместного проживания с указанными гражданами.

В данном случае не решался вопрос о предоставлении жилых помещений в качестве мер социальной помощи инвалидам или семьям, имеющим детей-инвалидов, следовательно, правоотношения по реализации указанных мер социальной поддержки не имеют отношения к предмету рассматриваемого спора.

В силу статьи 49 ЖК РФ, малоимущим гражданам, признанным по установленным ЖК РФ основаниям нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, жилые помещения муниципального жилищного фонда по договорам социального найма предоставляются в установленном ЖК РФ порядке. Малоимущими гражданами в целях настоящего Кодекса являются граждане, если они признаны таковыми органом местного самоуправления в порядке, установленном законом соответствующего субъекта Российской Федерации, с учетом дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению.

Согласно подпункту 4 пункта 1 статьи 51 ЖК РФ, гражданами, нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, признаются являющиеся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма, договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования, членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма, договору найма жилого помещения жилищного фонда социального использования или собственниками жилых помещений, членами семьи собственника жилого помещения, проживающими в квартире, занятой несколькими семьями, если в составе семьи имеется больной, страдающий тяжелой формой хронического заболевания, при которой совместное проживание с ним в одной квартире невозможно, и не имеющими иного жилого помещения, занимаемого по договору социального найма, договору найма жилого помещения жилищного фонда социального использования или принадлежащего на праве собственности. Перечень соответствующих заболеваний устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Статьей 52 ЖК РФ предусмотрено, что жилые помещения по договорам социального найма предоставляются гражданам, которые приняты на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, за исключением установленных настоящим Кодексом случаев.

Состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях имеют право указанные в статье 49 ЖК РФ категории граждан, которые могут быть признаны нуждающимися в жилых помещениях. Если гражданин имеет право состоять на указанном учете по нескольким основаниям (как малоимущий гражданин и как относящийся к определенной федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации категории), по своему выбору такой гражданин может быть принят на учет по одному из этих оснований или по всем основаниям.

В данном случае, указанные выше граждане состояли на учете нуждающихся в жилых помещениях как малоимущие граждане.

По норме статьи 57 ЖК РФ, жилые помещения предоставляются гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, в порядке очередности исходя из времени принятия таких граждан на учет, за исключением установленных частью 2 настоящей статьи случаев. В пункте 2 указанной статьи предусмотрено, что вне очереди жилые помещения по договорам социального найма предоставляются, в том числе гражданам, страдающим тяжелыми формами хронических заболеваний, указанных в предусмотренном пунктом 4 части 1 статьи 51 ЖК РФ перечне.

Гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, жилые помещения по договорам социального найма предоставляются на основании решений органа местного самоуправления. Решения о предоставлении жилых помещений по договорам социального найма выдаются или направляются гражданам, в отношении которых данные решения приняты, не позднее чем через три рабочих дня со дня принятия данных решений.

В силу положений статьи 130 Конституции РФ, местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

В статье 132 Конституции РФ закреплено, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

В статье 133 Конституции РФ закреплено право местного самоуправления в Российской Федерации на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Пунктом 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", к вопросам местного значения городского поселения отнесено, в том числе обеспечение проживающих в поселении и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства, осуществление муниципального жилищного контроля, а также иных полномочий органов местного самоуправления в соответствии с жилищным законодательством.

В силу пункта 1 статьи 86 Бюджетного кодекса РФ, к основаниям расходных обязательств муниципального образования относится принятие муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам.

Таким образом, расходы на исполнение решений судов общей юрисдикции в данном случае должны были осуществляться за счет средств местного бюджета. У Российской Федерации каких-либо обязанностей, связанных с предоставлением спорных квартир не имелось, актов, обязывающих Администрацию передать спорные квартиры, органами федеральной власти не принималось.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что основания для взыскания убытков с Министерства финансов в данном случае отсутствуют.

Кроме того, в силу положений статьи 671, 672 ГК РФ, статьи 49 ЖК РФ, предоставление квартиры по договору социального найма не влечет ее выбытия из муниципальной собственности. Оснований для вывода о возникновении у Администрации убытков в размере стоимости спорных квартир, при таких обстоятельствах, не имеется. В нарушение части 1 статьи 65 АПК РФ, Администрацией не представлено доказательств, что ею понесены какие-либо дополнительные расходы в связи с внеочередным предоставлением спорных квартир, в том числе на приобретение новых квартир. Кроме того, рыночная стоимость квартир на момент их предоставления не подтверждена.

Арбитражная практика не является источником права, арбитражный суд при рассмотрении данного спора не связан выводами, сделанными в ранее рассмотренных делах с участием сторон, с учетом того, что обстоятельства, касающиеся предоставления спорных квартир, в них не оценивались.

При этом следует отметить, что согласно практике Верховного Суда Российской Федерации, приведенной в "Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации", утвержденном постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 13.04.2016 (определение N 310-КГ15-8772, пункт 12 Обзора), реализация органами местного самоуправления мер социальной защиты в виде предоставления жилых помещений нуждающимся категориям граждан согласно положениям ЖК РФ, не может относиться к расходным обязательствам Российской Федерации, а обеспечивается за счет предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и муниципальных районов (городских округов). Доводы ответчика и третьего лица о предоставлении таких дотаций в сумме, превышающей рыночную стоимость спорных квартир, не опровергнуты истцом. На недостаточность таких дотаций истец не ссылался.

Учитывая изложенное, выводы суда первой инстанции об отказе в удовлетворении иска законны и обоснованы. Решение суда отмене или изменению не подлежит, в удовлетворении жалобы следует отказать.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Калининградской области от 14.01.2016 по делу N А21-7582/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

О.В. Фуркало

Судьи

Е.В. Савина В.А. Семиглазов