Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 1 июня 2016 г. N 09АП-20764/16

г. Москва

01 июня 2016 г.

Дело N А40-139631/13

Резолютивная часть постановления объявлена 31 мая 2016 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 01 июня 2016 г.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

Председательствующего судьи: Юрковой Н.В.,

Судей: Банина И.Н., Елоева А.М.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Рагимовой Г.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Открытого акционерного общества "Кимрское автотранспортное предприятие"

на решение Арбитражного суда г. Москвы от 14.04.2016 г.

по делу N А40-139631/13, принятое судьей Козловским В.Э. (шифр судьи 102-1189)

по иску Открытого акционерного общества "Кимрское автотранспортное предприятие" (ОГРН 1066910026886, Тверская обл., Кимрский р-н, г. Кимры, ул. Кропоткина, д. 2)

к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (ОГРН 1037739085636, 109097, г. Москва, ул. Ильинка, д. 9, стр. 1)

Третье лицо: Тверская область в лице Министерства социальной защиты Тверской области

о взыскании 23.702.118 руб. 67 коп.,

при участии в судебном заседании:

от истца: не явился, извещен;

от ответчика: Смирнова А.А. по доверенности от 10.05.2016 г.;

от третьего лица: не явился, извещен;

УСТАНОВИЛ:

ОАО "Кимрское АТП" обратилось в Арбитражный суд города Москвы с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (Минфин России) о взыскании за счет казны Российской Федерации 23 702 118 руб. 67 коп. убытков, связанных с перевозкой в 2012 году льготных категорий граждан, включенных в федеральный регистр.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Тверская область в лице Министерства социальной защиты населения Тверской области (Минсоцзащиты Тверской области).

Решением Арбитражного суда города Москвы от 25 апреля 2014 года взысканы с Российской Федерации в лице Минфина России за счет казны Российской Федерации в пользу ОАО "Кимрское АТП" убытки в размере 23 702 118 руб. 67 коп., а также взыскано 141 510 руб. 59 коп. расходов по оплате госпошлины.

Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 19 августа 2014 года решение Арбитражного суда города Москвы от 25 апреля 2014 года по делу N А40-139631/13 оставлено без изменения.

Постановлением Арбитражного суда Московского округа от 03 декабря 2015 года судебные акты отменены дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Москвы.

Решением Арбитражного суда города Москвы от 14.04.2016 г. в удовлетворении исковых требований отказано.

Не согласившись с решением Арбитражного суда города Москвы от 14.04.2016 г., истец обратился в Девятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции.

Истец и третье лицо в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежаще, арбитражный апелляционный суд, руководствуясь ст. ст. 123, 156 АПК РФ, определил рассмотреть дело в отсутствие указанных лиц.

В судебном заседании апелляционного суда представитель Ответчика возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, просил оставить обжалуемый судебный акт без изменения, жалобу без удовлетворения.

Девятый арбитражный апелляционный суд, повторно рассмотрев дело, проверив законность и обоснованность обжалуемого судебного акта в порядке ст. 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса РФ, изучив материалы дела, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, находит решение Арбитражного суда города Москвы от 14.04.2016 г. не подлежащим изменению или отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, истец является транспортной организацией, основным видом деятельности которой являются пассажирские перевозки населения городским и пригородным автомобильным транспортом, целью - получение прибыли от указанной деятельности.

ОАО "Кимрское АТП" осуществляет регулярные перевозки пассажиров и багажа, которые относятся к перевозкам транспортом общего пользования (ст. 789 Гражданского кодекса РФ, ст. 19 Федерального закона от 08.11.2007 N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта"). Свои услуги пассажирам предприятие оказывает в соответствии со статьей 426 Гражданского кодекса РФ, на основании публичного договора.

Согласно Постановлению Администрации Тверской области от 23.08.2006 г. N 207-па "Об уполномоченном органе по государственному регулированию тарифов на перевозку пассажиров и багажа общественным транспортом" государственное регулирование тарифов осуществляется Региональной энергетической комиссии Тверской области (далее также - РЭК ТО).

Для ОАО "Кимрское АТП" в 2012 году тарифы определены Приказом РЭК ТО от 29 октября 2010 года N 240-нп (1,60 руб. за 1 км. пути в пригородном сообщении), приказом РЭК ТО от 18 ноября 2010 года N 279-нп (12 руб. за одну поездку по городу), Приказом ГУ "РЭК" ТО N96-нп от 29.03.2012 г. (14 руб. за одну поездку по городу), Приказом ГУ "РЭК" ТО N97-нп от 29.03.2012 г. (1,90 руб. за 1 км. пути в пригородном сообщении).

16 февраля 2005 г. было принято Постановление Администрации Тверской области N 32-па "О введении на территории Тверской области единого социального проездного билета" (далее также - Постановление N 32-па).

Постановлением Администрации Тверской области от 1 сентября 2008 г. N 262-па "Об утверждении Долгосрочной целевой программы Тверской области "Социальная поддержка населения Тверской области на 2009 - 2012 годы" действие льготы в виде единого социального проездного билета было продлено до 2012 года.

Постановлением N 32-па был утвержден статус единого социального проездного билета как документа, предоставляющего право льготного проезда в городском и пригородном общественном транспорте на территории Тверской области категориям граждан, оказание мер социальной поддержки которым относится к ведению Российской Федерации и Тверской области, включенным в федеральный и региональный регистр лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи (п. 2 Постановления).

Пунктом 4 постановления N 32-па было утверждено Положение о порядке приобретения единого социального проездного билета для проезда в наземном городском и пригородном пассажирском транспорте общего пользования (кроме железнодорожного и такси) и компенсации расходов транспортным предприятиям по обеспечению равных условий предоставления транспортных услуг для отдельных категорий граждан.

Пунктом 1.1 Положения установлено, что ЕСПБ является социальным проездным документом на всех видах, на всех маршрутах наземного городского и пригородного транспорта общего пользования (кроме маршрутного такси), включенных в установленное расписание движения транспорта.

Раздел 2 Положения регулирует порядок приобретения ЕСПБ. Продажу ЕСПБ населению производят территориальные отделы социальной защиты населения через отделения связи ФГУП "Почта России".

Согласно п. 1.2 - 1.3 Раздела 1 "Общие положения" данного Положения правом приобретения ЕСПБ по цене 64 рубля обладают граждане, включенные в федеральный и региональный регистр лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи.

Льготники регионального регистра покупают ЕСПБ за счет ежемесячной денежной выплаты из бюджета Тверской области (ст. 1 Закона Тверской области от 29.12.2004 N 80-ЗО "О мерах социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, пострадавших от политических репрессий", ст. 1, 2 Закона Тверской области от 29.12.2004 N 84-ЗО "О мерах социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу...").

Льготники федерального регистра покупают ЕСПБ за счет ежемесячной денежной выплаты, предоставляемой из федерального бюджета (ст. 6.4 Федерального закона от 17.07.1999 N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи", Федеральные законы "О ветеранах", "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" и др.).

Раздел 3 Положения представляет собой регламент перечисления компенсации транспортным предприятиям.

Компенсация за каждый ЕСПБ определяется как разница между "полной стоимостью льготного проезда" и стоимостью ЕСПБ, оплаченной гражданином (п.3.3).

При этом "полная стоимость льготного проезда" для г. Кимры и Кимрского района Тверской области с 1 октября 2006 года (п.6 Постановления Администрации Тверской области от 30.10.2006 г. N 268-па) была в одностороннем порядке определена Администрацией Тверской области в размере 240 рублей, а с 01 апреля 2011 года в размере 374 рубля (п.3.2 Положения).

В 2012 году истец осуществлял бесплатные перевозки граждан на основании ЕСПБ.

Согласно части 5 статьи 790 Гражданского кодекса РФ, в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

Принимая во внимание изложенное, истец просит взыскать убытки за 2012 год, возникшие в связи с предоставлением льгот гражданам, включенным в федеральный регистр льготников, в размере 23 702 118,67 руб.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции указал, что сведения федерального и регионального регистра льготников должны учитываются при определении публично-правового образования, к расходным обязательствам которого отнесено финансирование соответствующих льгот. Все используемые в расчете истца показатели должны быть подтверждены соответствующими документами уполномоченных органов. Применяемый для расчета убытков расчетный метод не может быть произвольным, а должен быть основан на максимальном использовании доступных истцу данных о фактическом объеме перевозок льготных категорий граждан, включенных в федеральный регистр, а также на нормативных актах, регулирующих порядок определения объема таких перевозок. Данные натурных обследований, подтверждающих количество поездок по ЕСПБ, в спорный период в материалы дела не представлены. Доказательства обращения истца в компетентные госорганы для проведения таких обследований отсутствуют.

При отсутствии данных натурных обследований указанная в расчете истца средняя дальность поездки не подтверждена документально, определена истцом произвольно. Реальные расходы подлежат определению исходя из количества граждан, которые реально воспользовались правом льготного проезда в городе и пригородах, а не от количества граждан, которые формально имели право на такой льготный проезд. Вместе с тем, истцом в нарушение требований ст. 65 АПК РФ не доказаны фактическое количество пассажиров-льготников, фактическое количество поездок пассажиров-льготников, следовательно, размер убытков не доказан.

Изучив доводы апелляционной жалобы, исследовав имеющиеся в деле доказательства, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции, ввиду следующего.

Согласно преамбуле Федерального закона от 22.08.2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также - Федеральный закон N 122-ФЗ), при переходе к системе социальной защиты граждан, основанной на положениях данного Закона, необходимо реализовывать принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства путем сохранения стабильности правового регулирования, при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.

Статьей 153 указанного Закона предусмотрено, что в рамках длящихся правоотношений для лиц, у которых возникло до 1 января 2005 года право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, закрепленные в отменяемых данным Законом нормах, Закон N 122-ФЗ не может рассматриваться как не допускающий реализацию возникшего в указанный период права на эти компенсации, льготы и гарантии в форме и размерах, предусмотренных законом.

Так как право бесплатного проезда на городском и пригородном транспорте общего пользования являлось гарантией, носящей компенсаторный характер, то, предоставив это право, государство взяло на себя публично-правовые обязанности в отношении социально незащищенных граждан не ухудшать условия предоставления данной льготы.

Во исполнение указанных требований 16 февраля 2005 г. было принято Постановление Администрации Тверской области N 32-па "О введении на территории Тверской области единого социального проездного билета". При этом ЕСПБ является публичным договором перевозки, поэтому истец как транспортная организация общего пользования обязан был предоставить льготникам право проезда на своем транспорте на основании ЕСПБ.

Согласно п. 1 ст. 426 и п. 2 ст. 789 Гражданского кодекса Российской Федерации, договор перевозки пассажиров транспортом общего пользования является публичным договором. Отказ коммерческой организации от заключения публичного договора при наличии возможности предоставить потребителю соответствующие услуги не допускается (п. 3 ст. 426 ГК РФ).

Обращаясь с настоящими требованиями, истец сослался на то, что в 2012 году он осуществлял бесплатные перевозки граждан на основании ЕСПБ. Это подтверждается договорами и документами Территориальных отделов социальной защиты населения г. Кимры и Кимрского района Тверской области. Причем за перевозку льготников истец получил в качестве компенсации на льготников федерального регистра 7 189 730,82 руб., Однако, как считает истец, полученной компенсации недостаточно для возмещения понесенных им расходов.

Согласно ч. 5 ст. 790 ГК РФ, в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета. При этом под расходами предприятий общественного транспорта, с учетом ст. 786, 789 ГК РФ и единообразной практики применения ч. 5 ст. 790 ГК РФ, установленной ВАС РФ, следует понимать недополученную в результате введения льгот провозную плату, в соответствии с которой обязанность публично-правового образования по возмещению расходов юридическим лицам обусловлена самим фактом предоставления льгот гражданам, имеющим право на их получение, и соответствующее обязательство публично-правового образования может быть прекращено только путем его исполнения. Право требования возмещения с публично-правового образования понесенных юридическим лицом расходов по предоставлению льгот определенным категориям граждан не может быть связано с фактом включения (невключения) в бюджет средств на компенсацию расходов в необходимом размере.

С учетом позиции Верховного Суда Российской Федерации в соответствии с п. "ж" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

При этом, законом N 122-ФЗ были изменены ранее существовавшие по вопросам совместного ведения в указанной сфере полномочия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также изменен порядок предоставления льгот отдельным категориям граждан, имеющим право на льготный проезд в общественном городском и пригородном транспорте, предусмотренных ранее принятыми федеральными законами.

С 01.01.2005 предоставление льготы по проезду в городском и пригородном общественном транспорте в натуральной форме заменено на компенсационную денежную выплату. Вместе с тем, данный Закон предписал субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.

Для реализации нового порядка предоставления льгот в Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" была включена статья 26.3.1 "Участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в осуществлении полномочий по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочий по предметам совместного ведения" и внесены изменения в статью 26.3 "Принципы финансового обеспечения осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации".

В соответствии со статьей 26.3 данного Федерального закона, полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленным Конституцией Российской Федерации, указанные в пункте 2 настоящей статьи, осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Осуществление указанных полномочий может в порядке и в случаях, установленных федеральными законами, дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами. Особенности финансового обеспечения указанных полномочий за счет средств бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации устанавливаются федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования (пункт 1).

В п. 5 ст. 790 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, то понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организацией за счет средств соответствующего бюджета.

Постановлением Администрации Тверской области от 16.05.2005 N 32-па на территории Тверской области был введен единый социальный проездной билет (ЕСПБ), утверждены стоимость ЕСПБ, порядок их распространения среди населения Тверской области, а также утверждены перечень категорий граждан, имеющих право на приобретение ЕСПБ, порядок компенсации транспортным предприятиям расходов, связанных с перевозкой льготных категорий граждан.

Пунктом 3.3 Положения о порядке приобретения ЕСПБ (раздел - порядок компенсации расходов транспортным предприятиям), утвержденного Постановлением N 32-па (далее - Положение), размер компенсации за каждый ЕСПБ определяется как разница между стоимостью льготного проезда и стоимостью ЕСПБ, оплаченной гражданином. Размер компенсации по каждому муниципальному образованию определяется из расчета размера компенсации за каждый билет, умноженного на общее количество выданных ЕСПБ в муниципальном образовании, на основании чего истцом и были заключены договора на оказание услуг по перевозке пассажиров и багажа.

С учетом позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в пункте 16 Постановления Пленума N 23 от 22.06.2006 года, организации, предоставившие потребителям бесплатно или по льготным ценам товары (работы, услуги) в рамках реализации установленных законом льгот, имеют право получить от публично-правового образования компенсацию в виде не полученной с потребителей платы (убытки).

Поскольку субъектом были приняты соответствующие нормативные акты, предусматривающие формулу расчета подлежащей выплате компенсации лицам, осуществляющим перевозку пассажиров, имеющих право на льготы при оплате проезда, в отсутствие у истца доказательств иных убытков по смыслу ст. 15 Гражданского кодекса Российской Федерации, то расчет недополученной платы должен определяться в соответствии с указанными актами и предусмотренной в них формулой.

Кроме того, право проезда по единому социальному проездному билету на территории Тверской области было установлено нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации - Постановлением 32-па, которое является действующим, поскольку ни прокуратурой Тверской области, ни отделом Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Центральному федеральному округу в Тверской области в ходе экспертизы указанного постановления не было выявлено норм, противоречащих действующему законодательству.

В целях реализации Постановления - 32-па уполномоченным органом - территориальным отделом социальной защиты населения были заключены договоры, в которых указанные размер и порядок возмещения расходов предприятию были выполнены в полном объеме и факт выполнения договорных обязательств в соответствии с нормативными правовыми актами Тверской области истцом не оспаривался. При этом постановлением 32-па установлен порядок компенсации расходов транспортным предприятиям, которые осуществляют пассажирские перевозки на основании единого социального проездного билета (далее - ЕСПБ), определен размер компенсации за каждый реализованный билет за счет бюджетных средств, исходя из полной стоимости проезда одного пассажира по ЕСПБ в месяц.

Учитывая, что все обязательства перед истцом были выполнены в полном объеме и факт выполнения договорных обязательств в соответствии с нормативными правовыми актами Тверской области истцом не оспаривался, то суд в обжалуемом судебном акте правомерно указал о том, что указанные истцом в расчете показатели "распределение поездок на городское и пригородное сообщение", а также "среднее расстояние поездки" являются недостоверными, определены истцом произвольно, и рассчитанные истцом убытки от перевозок не доказаны.

Согласно ст. 15 Гражданского кодекса Российской Федерации, под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода). В соответствии со ст. ст. 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому порядку акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования. Причем для наступления ответственности за причинение вреда по правилам указанных статей необходимо наличие следующих условий: неправомерность решений, действия (бездействия) названных органов либо их должностных лиц; наличие вреда, доказанность его размера; причинная связь между неправомерным решением, действием (бездействием) указанных органов либо их должностных лиц и причиненным вредом; вина причинителя вреда, если вред наступил вследствие неправомерного решения, действия (бездействия) должностного лица указанных органов. При этом отсутствие одного из условий либо недоказанность одного из названных обстоятельств исключает наступление ответственности за причинение вреда.

При рассмотрении дела и вынесении обжалуемого акта судом были установлены все существенные для дела обстоятельства и им дана надлежащая правовая оценка. Выводы суда основаны на всестороннем и полном исследовании доказательств по делу. Нормы материального права применены правильно. Нарушений норм процессуального права, которые могли бы явиться основанием для отмены обжалуемого судебного акта, апелляционной инстанцией не установлено.

Доводы апелляционной жалобы подлежат отклонению, как основанные на неправильном толковании норм материального и процессуального права и направленные на переоценку доказательств, при отсутствии оснований для их переоценки.

Учитывая изложенное, у суда апелляционной инстанции отсутствуют основания, предусмотренные ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса РФ, для отмены или изменения решения суда от 14.04.2016 г.

Расходы по оплате государственной пошлины распределяются в соответствии со ст. 110 АПК РФ и относятся на истца.

Руководствуясь ст. ст. 110, 176, 266, 267, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда г.Москвы от 14.04.2016 г. по делу N А40-139631/13 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Открытого акционерного общества "Кимрское автотранспортное предприятие" - без удовлетворения.

Взыскать с Открытого акционерного общества "Кимрское автотранспортное предприятие" (ОГРН 1066910026886) в доход федерального бюджета государственную пошлину по апелляционной жалобе в размере 3000 (три тысячи) руб.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражный суд Московского округа.

Председательствующий судья

Н.В. Юркова

Судьи

И. Н. Банин А.М. Елоев