Окончательное решение Европейского Суда по правам человека от 3 апреля 2001 г. по вопросу приемлемости жалобы N 44319/98 "OVR против Российской Федерации" (Третья секция)

Европейский Суд по правам человека
(Третья секция)

Окончательное решение по вопросу приемлемости
жалобы N 44319/98
"OVR против Российской Федерации"

ГАРАНТ:

См. также частичное решение Европейского Суда по правам человека от 20 июня 2000 г. по вопросу приемлемости жалобы N 44319/98 "OVR против Российской Федерации"

Европейский Суд по правам человека (Третья секция), заседая 3 апреля 2001 г. Палатой в составе:

Ж.-П. Коста, Председателя Палаты,

В. Фюрмана,

П. Куриса,

Ф. Тюлькенс,

К. Юнгвирта,

сэра Н. Братца,

А. Ковлера, судей,

а также при участии С. Долле, Секретаря Секции Суда,

принимая во внимание данную жалобу, поданную 18 октября 1998 г. и зарегистрированную 11 ноября 1998 г.,

принимая во внимание меморандум, представленный властями Российской Федерации, а также ответные возражения заявителя,

заседая за закрытыми дверями,

принял следующее Решение:

Факты

Заявитель - гражданка Российской Федерации, 1971 г. р., проживает в г. Северодвинске, Россия. В Европейском Суде ее интересы представлял Романовский Г. Б. - адвокат, практикующий в Северодвинске. Власти Российской Федерации были представлены своим Уполномоченным при Европейском Суде по правам человека П. А. Лаптевым.

А. Обстоятельства дела

16 августа 1995 г. Министерство юстиции Республики Мордовии выдало заявителю лицензию на право нотариальной деятельности. 10 октября 1995 г. приказом по Управлению юстиции Архангельской области заявитель была назначена на должность государственного нотариуса в Северодвинскую государственную нотариальную контору.

14 февраля 1997 г. приказом начальника Управления юстиции Архангельской области заявитель была наделена полномочиями частнопрактикующего нотариуса. Вскоре после того, как заявитель открыла свою частную нотариальную контору, она была проинформирована Нотариальной палатой Архангельской области о предусмотренной законом необходимости ее вступления в нотариальную палату. 4 марта 1997 г. заявитель подала заявление о вступлении в упомянутую палату, так как этого требуют статьи 2 и 24 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате, предусматривающие обязательное членство частнопрактикующих нотариусов в нотариальной палате.

Заявитель сообщила, что председатель Нотариальной палаты Архангельской области проинформировал ее об обязательном вступительном взносе в палату, составляющем 500 минимальных размеров оплаты труда, который на тот момент соответствовал 40 000 000 руб. (приблизительно 40 160 французских франков)*. 17 марта 1997 г. заявитель подала заявление о выходе из Нотариальной палаты Архангельской области вследствие невозможности выплаты подобной суммы. 21 марта 1997 г. на собрании Нотариальной палаты Архангельской области заявитель была исключена из членов палаты.

31 марта 1997 г., уже после выхода из членов Нотариальной палаты, заявитель получила копию решения правления Нотариальной палаты Архангельской области от 11 марта 1997 г. о принятии ее в члены Нотариальной палаты. В копии протокола значилось, что вступительный взнос составляет 100 минимальных размеров оплаты труда, что соответствовало 8 349 000 руб. (приблизительно 8382 французских франка), и может быть выплачен шестью частями. Однако заявитель не подала повторного заявления о вступлении ее в члены Нотариальной палаты.

14 апреля 1997 г. Нотариальная палата Архангельской области подала исковое заявление в Северодвинский городской суд Архангельской области о лишении нотариуса OVR права заниматься частной нотариальной деятельностью вследствие ее выхода из членов Нотариальной палаты.

18 апреля 1997 г. Северодвинский городской суд вынес предварительное определение в целях обеспечения иска до вынесения судом окончательного решения запретить заявителю заниматься частной нотариальной деятельностью. Заявитель подала частную жалобу в судебную коллегию по гражданским делам Архангельского областного суда, оспаривающую законность иска, предъявленного Нотариальной палатой Архангельской области, а также содержащую заявление о том, что соответствующие положения законодательства Российской Федерации нарушают ее право, предусмотренное статьей 30 Конституции Российской Федерации, не быть принужденным к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем. В жалобе также говорилось об отсутствии необходимости принятия предварительного определения судом в целях обеспечения иска, поскольку статья 133 Гражданского процессуального кодекса РСФСР предусматривает, что обеспечение иска допускается только в случае, если непринятие мер обеспечения может сделать невозможным исполнение окончательного решения суда.

15 мая 1997 г. Архангельский областной суд отменил определение Северодвинского городского суда на основании того, что упомянутое определение было необоснованным и неоправданным, и направил дело на новое рассмотрение вновь в Северодвинский городской суд. 2 июля 1997 г. последний принял решение отложить рассмотрение дела в связи с направлением запроса в Конституционный Суд Российской Федерации о проверке конституционности некоторых норм Основ законодательства о нотариате в части, касающейся обязательного членства в нотариальной палате частнопрактикующих нотариусов. Заявитель также направила аналогичный запрос в Конституционный Суд Российской Федерации, в котором, помимо прочего, упомянула о нарушении положений статьи 19 Конституции Российской Федерации, закрепляющей равенство всех перед законом и судом.

25 сентября 1997 г. уже другой судья Северодвинского городского суда принял решение о возобновлении производства по делу, несмотря на тот факт, что Конституционный Суд Российской Федерации еще не вынес своего постановления по делу. 14 октября 1997 г. Северодвинский городской суд постановил решение о лишении заявителя права заниматься частной нотариальной деятельностью на основании того, что заявитель не являлась членом нотариальной палаты и, таким образом, осуществляла свою деятельность в нарушение действующего законодательства.

Заявитель подала кассационную жалобу. В январе 1998 г. Архангельский областной суд отложил рассмотрение дела до вынесения решения Конституционным Судом Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации, проведя слушание 29 апреля 1998 г., вынес 19 мая 1998 г. постановление о том, что обязательное членство в нотариальной палате частнопрактикующих нотариусов не нарушает положений статьи 19, 30 (часть 2) Конституции Российской Федерации. В постановлении указывается на то, что нотариальные палаты имеют публично-правовое предназначение, проявляющееся в контроле за исполнением нотариусами, занимающимися частной практикой, своих профессиональных обязанностей, а также в обращении в суд с ходатайствами о лишении их (частнопрактикующих нотариусов) права заниматься нотариальной деятельностью за нарушение законодательства. Конституционный Суд Российской Федерации, приняв во внимание вышеуказанные полномочия нотариальной палаты, постановил, что принцип добровольного членства не может быть применен к нотариальным палатам. Относительно статуса нотариальных палат Конституционный Суд отметил, что они должны рассматриваться в качестве негосударственных организаций, наделенных соответствующими полномочиями от имени государства. Далее в своем постановлении Конституционный Суд отметил, что членство в нотариальной палате не должно ставиться в зависимость от каких-либо иных, не установленных законом условий, в частности, от уплаты не предусмотренных Основами законодательства о нотариате вступительных взносов.

После того, как Конституционный Суд Российской Федерации вынес свое постановление, Архангельский областной суд признал 4 июня 1998 г. решение Северодвинского городского суда от 14 октября 1997 г. законным и оставил его без изменения.

Впоследствии Нотариальная палата Архангельской области подала исковое заявление в Северодвинский городской суд к заявителю о возмещении расходов по оплате помощи представителей (19 991 руб.). 28 октября 1998 г. Северодвинский городской суд частично удовлетворил исковые требования Нотариальной палаты Архангельской области и постановил взыскать с заявителя 3130 руб. Заявитель не обжаловала это решение в кассационном порядке.

В. Применимое национальное законодательство

Основы законодательства о нотариате от 11 февраля 1993 г. N 4460-I**

Статья 2 Основ предусматривает, что при совершении нотариальных действий нотариусы обладают равными правами и несут одинаковые обязанности независимо от того, работают ли они в государственной нотариальной конторе или занимаются частной практикой. Оформленные нотариусами документы имеют одинаковую юридическую силу. Далее в статье отмечается, что нотариус, занимающийся частной практикой, должен быть членом нотариальной палаты.

В соответствии со статьей 24 Основ нотариальная палата является некоммерческой организацией, представляющей собой профессиональное объединение, основанное на обязательном членстве нотариусов, занимающихся частной практикой. Членами нотариальной палаты могут быть также лица, получившие или желающие получить лицензию на право нотариальной деятельности.

Нотариальные палаты образуются в каждой республике в составе Российской Федерации, автономной области, автономном округе, крае, области, городах Москве и Санкт-Петербурге.

Нотариальная палата является юридическим лицом и организует свою работу на принципах самоуправления. Деятельность нотариальной палаты осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации, республик в составе Российской Федерации и своим уставом.

Нотариальная палата может осуществлять предпринимательскую деятельность постольку, поскольку это необходимо для выполнения ее уставных задач. Имущество нотариальной палаты не облагается налогом на имущество предприятий. Устав нотариальной палаты принимается собранием членов нотариальной палаты и регистрируется в порядке, установленном для регистрации уставов общественных объединений.

Статьей 27 Основ установлено, что размер членских взносов и других платежей членов нотариальной палаты определяет собрание членов нотариальной палаты.

Статья 34 Основ предусматривает, что контроль за исполнением профессиональных обязанностей нотариусами, работающими в государственных нотариальных конторах, осуществляют органы юстиции, а нотариусами, занимающимися частной практикой, - нотариальные палаты.

Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.

Статья 19 Конституции предусматривает равенство всех перед законом и судом, а также равенство прав и свобод.

Статья 30 (часть 2) Конституции гласит:

"Никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем".

Суть жалобы

1. Заявитель утверждала, ссылаясь на статью 11 Конвенции, что обязательное членство в Нотариальной палате Архангельской области под страхом лишения права заниматься частной нотариальной деятельностью нарушает ее право на свободу объединений. OVR заявляла, что взимаемые взносы были чрезмерными, ненужными и грабительскими, не служащими никакой профессиональной цели, как-то профессиональному страховому возмещению. Заявитель также утверждала, что, принимая во внимание ее профессиональную квалификацию и имеющуюся у нее лицензию на право нотариальной деятельности, ей не требуется вообще вступать в какую бы то ни было нотариальную палату.

2. Ссылаясь на статью 11 Конвенции, взятую в совокупности со статьей 14 Конвенции, заявитель утверждала, что ей, будучи частнопрактикующим нотариусом, требовалось в обязательном порядке быть членом нотариальной палаты, в то время как государственным нотариусам, которым она была определенный период времени, с такой же квалификацией и лицензией, такое требование не выдвигалось. Более того, различные региональные нотариальные палаты (в некоторых регионах их больше, чем одна) взимают неодинаковые членские взносы, в зависимости от решения общего собрания членов.

Право

1. Подлежащие рассмотрению вопросы

Заявитель утверждала, ссылаясь на статью 11 Конвенции, что обязательное членство в Нотариальной палате Архангельской области под угрозой лишения права заниматься частной нотариальной деятельностью нарушало ее право на свободу объединений.

Европейский Суд отметил, что несмотря на тот факт, что основные события и обжалуемые процедуры относятся к периоду, предваряющему вступление в силу Конвенции для Российской Федерации (то есть до 5 мая 1998 г.), окончательное судебное решение по делу было принято уже после этой даты. Таким образом, Европейский Суд счел, что сама жалоба подпадает под его компетенцию ratione temporis.

Статья 11 Конвенции гласит:

"1. Каждый имеет право на свободу мирных собраний и на свободу объединения с другими, включая право создавать профессиональные союзы и вступать в таковые для защиты своих интересов.

2. Осуществление этих прав не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц. Настоящая статья не препятствует введению законных ограничений на осуществление этих прав лицами, входящими в состав вооруженных сил, полиции или административных органов государства".

Ссылаясь на статью 11 Конвенции, взятую в совокупности со статьей 14 Конвенции, заявитель утверждала, что ей, будучи частнопрактикующим нотариусом, требовалось в обязательном порядке быть членом нотариальной палаты, в то время как государственным нотариусам, которым она была определенный период времени, с такой же квалификацией и лицензией, такое требование не выдвигалось. Более того, различные региональные нотариальные палаты (в некоторых регионах их больше, чем одна) взимают неодинаковые членские взносы, в зависимости от решения общего собрания членов.

Статья 14 Конвенции гласит:

"Пользование правами и свободами, признанными в настоящей Конвенции, должно быть обеспечено без какой бы то ни было дискриминации по признаку пола, расы, цвета кожи, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, принадлежности к национальным меньшинствам, имущественного положения, рождения или по любым иным признакам".

2. Доводы сторон

В меморандуме властей Российской Федерации указывается со ссылкой на постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 19 мая 1998 г., что обязательность членства занимающихся частной практикой нотариусов в нотариальной палате как условие занятия этой профессией не затрагивает ни конституционный принцип равенства, ни конституционные права на свободу объединения и свободный выбор рода деятельности и профессии. Обязательность членства вытекает из права государства устанавливать для всех граждан, желающих осуществлять публичную (в данном случае - нотариальную) деятельность, обязательные условия назначения на должность и пребывания в должности. Именно осуществление нотариальных функций от имени государства для защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц, предопределяя публично-правовой статус нотариусов, обусловливает необходимость организации государством через нотариальные палаты эффективного контроля за деятельностью нотариусов, занимающихся частной практикой.

В функции нотариальных палат, среди прочего, входит оказание нотариусам помощи и содействия в развитии частной нотариальной деятельности; организация стажировок лиц, претендующих на должность нотариуса; возмещение затрат на экспертизы, назначенные судом по делам, связанным с деятельностью нотариусов; организация страхования нотариальной деятельности, защита некоторых социальных и профессиональных прав нотариусов (статья 25 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате). Членские взносы используются для названных целей, а также для покрытия текущих расходов нотариальных палат.

Наряду с этим, в меморандуме отмечается, что нотариальные палаты действуют на принципах самоуправления, поэтому размер и порядок уплаты членских взносов относится к исключительной компетенции высшего органа палаты - общего собрания ее членов. Любой член нотариальной палаты имеет право поднять вопрос о размерах членских взносов на собрании палаты.

В меморандуме делается вывод о том, что нотариальные палаты организуют свою деятельность на принципах самоуправления, имеют публичное предназначение и, таким образом, не подпадают под действие статьи 11 Конвенции.

Власти Российской Федерации оспорили утверждение заявителя о том, что она, будучи частнопрактикующим нотариусом, подвергалась дискриминационному к себе отношению по сравнению с государственными нотариусами. Нотариусы, занимающиеся частной практикой, в силу того, что они осуществляют независимую частную деятельность, подлежат особому контролю, в целях которого и создаются нотариальные палаты. В меморандуме подчеркивается, что обязательное членство в нотариальной палате нотариусов, занимающихся частной практикой, предусмотрено законом, и заявитель должна была знать об этом положении законодательства при переходе из государственной нотариальной конторы на частную практику.

Заявитель утверждала, что обязательное членство в нотариальной палате противоречит статье 11 Конвенции.

Заявитель признала факт того, что государство наделило нотариальные палаты определенными публичными функциями. Однако такие функции были делегированы юридическому лицу, созданному по инициативе частных лиц на основании норм частного права. Государство не создает нотариальные палаты, равно как и не устанавливает четких правил внутреннего функционирования палаты и приема в ее члены. Нотариальные палаты имеют самостоятельный статус, не являются государственными органами и не подконтрольны ему.

Заявитель утверждала, что государство при установлении обязательного членства частнопрактикующих нотариусов в нотариальной палате не определило правил, гарантирующих доступ в нотариальную палату. В ее случае органы управления Нотариальной палатой Архангельской области произвольно принимали решение о размере вступительного и членских взносов, подлежащих к уплате.

Заявитель оспорила публичные функции нотариальных палат, которые, по ее мнению, на практике не осуществляются (например, контрольная деятельность). В заключение, заявитель утверждает, что она сама (а не нотариальная палата) страховала свою профессиональную деятельность и вносила взносы во внебюджетные фонды.

3. Мнение Европейского Суда

Первое, что подлежит определить в настоящем деле, - является ли нотариальная палата ассоциацией по смыслу статьи 11 Конвенции, а также не препятствует ли факт ее учреждения созданию и вступлению в профессиональные объединения частнопрактикующих нотариусов, каковым является заявитель (см. Постановление Европейского Суда по делу "Ле Конт, ван Левен и де Мейер против Бельгии" (Le Compte, Van Leuven and De Meyere v. Belgium) от 23 июня 1981 г., Series А, N 43, рр. 26-27, §§ 62-66).

Европейский Суд отметил, что конвенционные органы последовательно не признавали исполнительно-регулятивные органы профессиональных структур, создаваемых лицами так называемых свободных профессий, в качестве ассоциаций (объединений) по смыслу статьи 11 Конвенции (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу "Ле Конт, ван Левен и де Мейер против Бельгии" (Le Compte, Van Leuven and De Meyere v. Belgium), рр. 26-27, §§ 64-65, касающееся Ордена врачей; Решение Европейской Комиссии по делу "Ревер и Легаллэ против Франции" (Revert and Legallais v. France), жалобы NN 14331/88 и 14332/88, DR 62, р. 309, касающиеся Ордена архитекторов; Решение Европейской Комиссии по делу "А. и другие против Испании" (A. and Others v. Spain), жалоба N 13750/88, DR 66, р. 188 (по вопросу коллегий адвокатов)). Цель этих предусмотренных законодательством органов - осуществление контроля и содействование развитию профессиональной деятельности. При этом данные органы выполняют важные публично-правовые функции, преследующие цель защиты прав других лиц. В связи с этим их нельзя отождествлять с профессиональными союзами, но они, тем не менее, интегрированы в государственную структуру.

Принимая во внимание положения Основ законодательства о нотариате от 11 февраля 1993 г. и законодательно закрепленные функции нотариальных палат, Европейский Суд придерживается мнения о том, что такие палаты не могут рассматриваться в качестве объединений по смыслу статьи 11 Конвенции.

По второму вопросу, касающемуся предполагаемого воспрепятствования созданию или вступлению заявителя в ассоциацию, которая способствовала бы осуществлению ее профессиональных интересов, никаких сведений, указывающих на такое воспрепятствование, заявителем представлено не было.

Учитывая данные обстоятельства, Европейский Суд пришел к выводу, что данная часть жалобы заявителя не подпадает под действие статьи 11 Конвенции и должна быть отклонена как несовместимая ratione materiae с положениями Конвенции в соответствии с пунктами 3 и 4 статьи 35 Конвенции.

Ввиду того, что заявитель ссылалась на статью 14 Конвенции, Европейский Суд отметил, что данная статья не применяется самостоятельно, а лишь в совокупности с другими положениями Конвенции (см. Постановление Европейского Суда по делу "Гайгусуз против Австрии" (Gaygusuz v. Austria) от 16 сентября 1996 г., Reports 1996-IV, р. 1141, § 36). Поскольку Европейский Суд признал жалобу заявителя несовместимой со статьей 11 Конвенции, не представляется возможным исследовать предполагаемую связь со статьей 14 Конвенции. Следовательно, данная часть жалобы также должна быть отклонена как несовместимая ratione materiae с положениями Конвенции в соответствии с пунктами 3 и 4 статьи 35 Конвенции.

На этих основаниях Суд единогласно:

объявил жалобу неприемлемой.

Секретарь Секции Суда

С. Долле

Председатель Палаты

Ж.-П. Коста

______________________________

* По курсу 996 руб. за 1 французский франк, установленному Центральным банком Российской Федерации на март 1997 г.

** В тексте Решения на английском языке содержится ошибка. Номер данного нормативного правового акта - N 4462-1 - Примеч. перев.