КОММЕНТАРИЙ К РЕГЛАМЕНТУ ЕЭС N 1612/68, ДИРЕКТИВЕ СОВ. 38/360/Е

Комментарий
к Регламенту Совета (ЕЭС) N 1612/68 от 15 октября 1968 г. о свободном передвижении работников внутри Сообщества

Директиве Совета 68/360/ЕЭС от 15 октября 1968 г. об упразднении ограничений на перемещение и проживание внутри Сообщества работников государств-членов и их семьи

Регламенту Комиссии (ЕЭС) N 1251/70 от 29 июня 1970 г. о праве работников оставаться на территории государства-члена после осуществления там трудовой деятельности

Директиве Совета 64/221/ЕЭС от 25 февраля 1964 г. о координации специальных мер по отношению к иностранцам в области перемещения и проживания, оправданных по соображениям общественного порядка, общественной безопасности и общественного здравоохранения

Директиве Совета 77/486/ЕЭС от 25 июля 1977 г. об образовании детей работников-мигрантов

Директиве Совета 93/96/ЕЭС от 29 октября 1993 г. о праве студентов на проживание

Директиве Совета 2003/109/ЕС от 25 ноября 2003 г. о статусе граждан третьих стран, проживающих на долгосрочной основе

Директиве Совета 2003/86/ЕС от 22 сентября 2003 г. о праве на семейное воссоединение

Комментарий

Д.ю.н., профессор Кашкин С.Ю.,

К.ю.н., доцент Калиниченко П.А.

Реализуемая в праве Европейского Союза свобода передвижения лиц понимается в двух значениях - в широком смысле и в узком смысле. В широком смысле свобода передвижения лиц включает:

- свободу передвижения работников;

- свободу передвижения неработающих лиц (студентов и пенсионеров);

- свободу передвижения работников, являющихся гражданами третьих стран;

- безвизовое передвижение лиц в Шенгенском пространстве;

- свободу учреждения (свобода передвижения юридических лиц).

Своего рода "краеугольным камнем" свободного передвижения лиц в Европейском Союзе является свобода передвижения работников. Поэтому свобода передвижения лиц в узком смысле охватывает именно свободу передвижения работников.

Свобода передвижения работников является важнейшей основой не только внутреннего рынка, но и принципиальной категорией трудового и социального права Европейского Союза.

Свобода передвижения работников распространяется в равной степени на работников-мигрантов и членов их семей.

Ст. 39 Договора о ЕС указывает, что такая свобода включает отмену любой дискриминации по признаку гражданства государства-члена по отношению к найму, вознаграждению и другим условиям работы и найма. Эта же статья перечисляет ключевые права работника-мигранта:

- право принимать реально сделанные предложения о трудоустройстве;

- право свободно передвигаться с этой целью по территории Сообщества;

- право оставаться на территории государства-члена с целью трудоустройства;

- право оставаться на территории этого государства-члена после окончания трудовой деятельности.

Конкретизирует правовое положение работников-мигрантов и членов их семей акты вторичного права. Важнейшими из них являются:

- Регламент Совета (ЕЭС) N 1612/68 от 15 октября 1968 г. о свободном передвижении работников внутри Сообщества*(1);

- Директива Совета 68/360/ЕЭС от 15 октября 1968 г. об упразднении ограничений на перемещение и проживание внутри Сообщества работников государств-членов и их семьи*(2);

- Регламент Комиссии (ЕЭС) N 1251/70 от 29 июня 1970 г. о праве работников оставаться на территории государства-члена после осуществления там трудовой деятельности*(3);

- Директива Совета 64/221/ЕЭС от 25 февраля 1964 г. о координации специальных мер по отношению к иностранцам в области перемещения и проживания, оправданных по соображениям общественного порядка, общественной безопасности и общественного здравоохранения*(4).

Понятие "работник-мигрант" раскрывается в ст. 1 Регламента 1612/68 и дополняется в прецедентном праве.

Из смысла ст. 1 Регламента 1612/68 вытекает, что работник-мигрант - это лицо, работающее по найму и имеющее гражданство другого государства-члена. Суд в процессе толкования норм первичного и вторичного права ЕС выделил еще несколько дополнительных характеристик статуса работника-мигранта.

Во-первых, это лицо должно в течение определенного времени осуществлять работу, за которую предполагается прямое или косвенное вознаграждение (Дело С-66/85 "Lawrie-Blum" (1986 г.))*(5).

Во-вторых, лицо должно осуществлять реальную и эффективную деятельность, независимо от условий заработанной платы или рабочего времени (Дело С-53/81 "Levin" (1982 г.))*(6).

В-третьих, понятием работник-мигрант охватываются также лица, прекратившие трудовую деятельность и оставшиеся на территории государства-члена с целью поиска новой работы, т.е. получившие статус безработного (Дело С-75/63 "Hoekstra" (1964 г.))*(7).

Основы правового статуса работника-мигранта и членов их семей закрепляется в положениях Регламента 1612/68. Этот документ носит рамочный характер, на его базе принимаются другие акты вторичного права, регулирующие рассматриваемую сферу отношений.

Регламент 1612/68 определяет условия доступа работника-мигранта к работе по найму, включая равную возможность получения предложения о трудоустройстве в другом государстве-члене, отмену квот на привлечение рабочей силы из других государств-членов, а также свободный доступ к получению помощи в службе занятости принимающего государства-члена.

Принципиальными являются положения Регламента 1612/68 о равном обращении при осуществлении работы по найму к работникам мигрантам, по сравнению с работниками-гражданами принимающего государства-члена. Работники мигранты не могут ущемляться в том, что касается их прав на вознаграждение, участие в управлении предприятием и процессах производственной демократии, продвижения по службе, доступа к получению профессионального обучения и другим социальным льготам, а равно прав при увольнении с предприятия.

Рассматриваемый регламент очерчивает круг лиц, составляющих юридически семью работника-мигранта. В соответствии со ст. 10 ими являются:

- супруг(а) работника-мигранта и их потомки, не достигшие 21 года или являющиеся иждивенцами;

- родственники по восходящей линии, находящиеся на иждивении работника и его супруга(и).

При этом, любое иное лицо, находящее на иждивении работника-мигранта также должно получить облегчение в том, что касается проживания на территории принимающего государства-члена.

Дети работников мигрантов обладают целым комплексом социальных и трудовых прав в соответствии со статьями 11 и 12 Регламента 1612/68.

Ключевым для детей работников-мигрантов является право на образование, гарантированное ст. 12 Регламента. В целях реализации этого права была принята Директива Совета 77/486/ЕЭС от 25 июля 1977 г. об образовании детей работников-мигрантов*(8). Право на образование детей работников-мигрантов получило значительное развитие в прецедентном праве Сообщества*(9).

Указанная Директива подтвердила право детей работников-мигрантов на получение образования на тех же условиях, что существуют и для детей граждан государства. Государства-члены должны прилагать усилия для обеспечения указанным детям возможности получить это образование на наилучших условиях. Директива обратила особое внимание на необходимость обеспечения усвоения детьми работников-мигрантов официального языка государства-члена, в котором они обучаются. При этом в соответствии с нормами национальной системы образования, детям работников-мигрантов должен быть обеспечен доступ к изучению родного языка и культуры.

Директива Совета 68/360/ЕЭС от 15 октября 1968 г. об упразднении ограничений на перемещение и проживание внутри Сообщества работников государств-членов и их семьи упразднила любые формальности препятствовавшие передвижению работников по Сообществу. Единственным необходимым документом для этого является национальный паспорт или удостоверение личности.

Для реализации права на проживание работника-мигранта и членов его семьи на территории принимающего государства-члена в соответствии с положениями Директивы 68/360/ЕЭС предписывается получение вида на жительство. Рассматриваемая Директива определяет единообразную форму такого вида на жительство, порядок его получения и документы, которые национальные власти имеют право истребовать от работника и членов его семьи для получения вида на жительство.

Однако несоблюдение требований о получении вида на жительство в принимающем государстве-члене не является основанием для выдворения работника с его территории согласно прецеденту по делу С-48/75 "Royer" (1976 г.)*(10).

Получение вида на жительство необходимо и для работников-мигрантов, прекративших трудовую деятельность, а равно и для членов их семей согласно Регламенту Комиссии (ЕЭС) N 1251/70 от 29 июня 1970 г. о праве работников оставаться на территории государства-члена после осуществления там трудовой деятельности.

Регламент называет три ситуации, при которых работник, соблюдая определенные условия, может оставаться на территории принимающего государства-члена - выход на пенсию, наступление нетрудоспособности, получение работы в другом государстве-члене.

Согласно ст. 3 данного Регламента правом оставаться на территории принимающего государства-члена обладают члены семьи работника-мигранта, даже в случае смерти последнего.

Необходимо отметить, что с появлением гражданства Союза и предоставлением права на свободу передвижения и выбор места жительства всем гражданам Европейского Союза значение большинства положений Директивы 68/360/ЕЭС и Регламента 1251/70 девальвировалось.

Исключения. Договор о ЕС содержит два исключения из принципа свободного передвижения лиц.

Первое из них содержится в пар. 4 ст. 39 Договора о ЕС - свобода передвижения лиц не распространяется на публичную службу. В соответствии с решением Суда по делу С-149/79 "Re Public Employees" (1980 г.)*(11) под государственной службой понимаются "посты, связанные прямо или косвенно с участием в осуществлении власти, предоставляемой публичным правом, и обязанностей, направленных на защиту общих интересов государства или других органов государственной власти. Такие посты, по сути, предполагают со стороны занимающих их лиц существование особых отношений преданности государству и взаимности прав и обязанностей, которые формируют основу уз гражданства".

Второе исключение содержит пар. 3 той же статьи Договора, государствам-членам позволено ограничивать свободу передвижения работников по мотивам общественного порядка, общественной безопасности и здравоохранения.

Директива Совета 64/221/ЕЭС от 25 февраля 1964 г. о координации специальных мер по отношению к иностранцам в области перемещения и проживания, оправданных по соображениям общественного порядка, общественной безопасности и общественного здравоохранения очерчивает основные критерии применения государствами-членами указанных оговорок.

В отношении общественного порядка и общественной безопасности, меры, принятые по этим основаниям должны основываться исключительно на личном поведении конкретного лица. Прежняя судимость, а также истечение срока действия документов, удостоверяющих личность не являются основаниями для выдворения.

В отношении здравоохранения, Приложение к Директиве 64/221/ЕЭС содержит перечень заболеваний и видов нетрудоспособности, которые могут составлять основания ограничения свободы передвижения лиц.

Свобода передвижение неработающих лиц. В праве Европейского Союза к неработающим лицам относятся две категории индивидуумов - студенты и пенсионеры. Что касается безработных, традиционно относимых к неработающим лицам, то в праве ЕС их статус приравнен частично (для лиц, ищущих работу в другом государстве-члене впервые)*(12) или полностью (для лиц, оставшихся на территории государства-члена с целью поиска новой работы) к статусу работника-мигранта*(13).

Студенты в соответствии с Директивой Совета 93/96/ЕЭС от 29 октября 1993 г. о праве студентов на проживание*(14) имеют право на проживание в принимающем государстве-члене, если зачислены в учебное заведение для прохождения профессионального обучения, располагают достаточными средствами для проживания и медицинской страховкой. Осуществления право на жительство подтверждается выдачей вида на жительство. Вместе со студентами этим правом пользуются их супруги и дети.

Пенсионеры реализуют право на проживание в принимающем государстве-члене на основе Директивы Совета 90/364/ЕЭС от 28 июня 1990 г. о праве на проживание*(15). Вид на жительство выдается для такой категории граждан государств-членов, если они обладают достаточными средствами для того, чтобы избежать создания нагрузки на систему социального обеспечения принимающего государства-члена и имеют медицинскую страховку.

Свобода передвижения работников - граждан третьих стран по территории Сообщества ограничена. Долгое время общий режим, регулировавший одинаково статус всех иностранцев в ЕС отсутствовал. Объем прав и обязанностей граждан конкретной третьей страны регулировался на основе международных соглашений между ЕС и третьей страной.

Наиболее широким статусом, практически равным статусу работника-мигранта пользовались граждане государств Европейской ассоциации свободной торговли (Норвегия, Исландия, Лихтенштейн, Швейцария) в соответствии с Соглашением о Европейском экономическом пространстве 1992 г.*(16) и специальным Соглашением между ЕС и Швейцарией о свободном передвижении лиц 1999 г.*(17), а также граждане государств-кандидатов.

К сожалению, свобода передвижения граждан РФ по территории Союза отсутствует в положениях Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между Европейским Союзом и Россией 1994 г. (СПС). Ст. 23 этого документа лишь говорит о национальном режиме для российских работников, принятых на законных основания на работу в государствах-членах в том, что касается условий труда, вознаграждения и увольнения.

Но даже, несмотря на скупость формулировок ст. 23 СПС, именно применение этой статьи было первым в практике применения положений СПС, что подтверждает значимость развития положений, гарантирующих свободное движение работников между ЕС и РФ для укрепления взаимоотношений и создания целостной экономической базы для них.

Этим первым применением на практике СПС стало т.н. "дело футболиста Карпина", рассмотренное в 2000 г. испанским судом. Профессиональный футболист гражданин России В. Карпин заключил на законных основаниях контракт с испанским клубом "Сельта". Однако, по его мнению, условия труда, предоставленные ему правилами Королевской федерацией футбола и руководством клуба на основе Закона Испании о развитии спорта 1999 г., как гражданину третьей страны были менее благоприятными, чем те, которые предоставлялись испанским футболистам, футболистам из других государств-членов Союза и игрокам из государств-кандидатов, что противоречит положению ст. 23 СПС. Рассматривавший дело 15-й муниципальный суд г. Мадрида, следуя прецеденту по делу С-104/81 "Kupferberg" (1982 г.)*(18) о прямом действии международных договоров Сообществ с третьими странами и прецеденту по делу С-61/89 "Bosman" (1990 г.)*(19), приравнявшему профессиональных спортсменов к работникам-мигрантам, счел претензии В. Карпина правомерными и удовлетворил иск футболиста.

В последствии уже Суд Европейских сообществ вынес аналогичное решение по делу "Simutenkov" (2005 г.)

В последние годы Союзом были предприняты усилия по гармонизации режима свободного передвижения и проживания граждан третьих стран на территории государств-членов. Результатом проведенной работы стали Директива Совета 2003/109/ЕС от 25 ноября 2003 г. о статусе граждан третьих стран, проживающих на долгосрочной основе*(20), и Директива Совета 2003/86/ЕС от 22 сентября 2003 г. о праве на семейное воссоединение*(21)

Директива 2003/109/ЕС определяет условия предоставления гражданам третьих стран статуса долгосрочно проживающего, а также условия реализации ими права на проживания в государствах-членах. Ст. 3 Директивы называет круг лиц, которым может быть предоставлен соответствующий статус. Государства-члены предоставляют статус долгосрочно проживающего гражданам третьих стран, которые постоянно проживают на их территории в течение 5 лет, обладают достаточными средствами к существованию и медицинской страховкой.

Лицо, обладающее статусом долгосрочно проживающего, имеет право на жительство в любом другом государстве-члене, если это вызвано целями экономической деятельности в качестве работника по найму или лица свободной профессии, профессионального обучения или иными целями согласно ст. 14 рассматриваемой Директивы.

Государства-члены могут отказать гражданину третьей страны в получении статуса долгосрочно проживающего по мотивам общественного порядка и общественной безопасности, а равно по этим же соображениям, а также по мотивам здравоохранения ограничивать возможность реализации ими права на жительство в соответствующем государстве.

Право на проживание в принимающем государстве-члене имеют также и члены семьи гражданина третьей страны со статусом долгосрочно проживающего. Согласно ст. 16 Директивы 2003/109/ЕС круг членов его семьи определяется в соответствии с Директивой 2003/86/ЕС.

Директива 2003/86/ЕС о праве на семейное воссоединение указывает, что гражданин третьей страны, не менее года находящийся на территории государства-члена, вправе проживать в нем совместно с детьми до 12 лет. Государство-член может расширить этот круг лиц, включив в него законного супруга(у) (кроме случаев полигамного брака, допускаемого в некоторых развивающихся странах), находящихся на его попечении родителей или родителей супруга(и), не состоящих в браке взрослых детей и даже не состоящего в браке партнера.

Настоящий материал используется в учебных и познавательных целях.

_____________________________

*(1) ОJ, Special Edition, 1968 (II).

*(2) ОJ, Special Edition, 1968 (II).

*(3) ОJ, Special Edition, 1970 (II).

*(4) ОJ, Special Edition, 1963-1964.

*(5) Case C-66/85 Lawrie-Blum v. Land Baden-Wьrttemberg [1986] ECR 2121

*(6) Case C-53/81 Levin v. Staatssecretaris van Justitie [1982] ECR 1035

*(7) Case C-75/63 Hoekstra v. Bestuur der Begrijfsvereniging voor Detailhandel en Ambachten [1964] ECR 177

*(8) OJ 1997 L 199/32.

*(9) Об этом подробнее см.: Право Европейского Союза /Под ред. Кашкина С.Ю. С. 690-693.

*(10) Case C-48/75 Procureur du Roi v. Royer [1976] ECR 479

*(11) Case C-149/79 Commission v. Belgium (Re Public Employees) [1980] ECR 3881

*(12) См.: Case C-393/96 Antonissen v. Commission & Council [1997] ECR I-0441

*(13) Cм.: Case C-75/63 Hoekstra v. Bestuur der Begrijfsvereniging voor Detailhandel en Ambachten [1964] ECR 177

*(14) OJ 1993 L 317/59.

*(15) OJ 1990 L 180/26.

*(16) OJ 1994 L 1/1.

*(17) OJ 2002 L 114/6.

*(18) Case C-104/81 Kupferberg [1982] ECR 3641

*(19) Case C-61/89 Union Royale Belge des Sociйtйs de Football Association v. Bosman Bouchoucha [1990] ECR I-3551

*(20) OJ 2004 L 16/44.

*(21) OJ 2003 L 251/12.