КОММЕНТАРИЙ К КОНВЕНЦИИ ОБ ОЭСР

Комментарий
к Конвенции об Организации экономического сотрудничества и развития

Автор комментария -

к.ю.н. Калиниченко П.А.

Конвенция об учреждении Организации экономического сотрудничества и развития была подписана в Париже 14 декабря 1960 г. 20 государствами, 18 из которых представляли европейский континент. Сегодня в деятельности Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) участвуют 29 государств: Австралия, Австрия, Бельгия, Канада, Чехия, Дания, Финляндия, Франция, Германия, Греция, Венгрия, Исландия, Ирландия, Италия, Япония, Корея, Люксембург, Мексика, Нидерланды, Новая Зеландия, Норвегия, Польша, Португалия, Испания, Швеция, Швейцария, Турция, Соединенное Королевство, Соединенные Штаты. Эта организация не является исключительно "европейской", она проводит свою деятельность по всему миру, это универсальная организация сотрудничества. Однако, ее появление и дальнейшая деятельность непосредственно увязаны с процессами европейской интеграции.

Создание ОЭСР имеет большую предысторию. ОЭСР появилась в результате преобразования Организации европейского экономического сотрудничества (ОЕЭС), в свою очередь созданной на основе т.н. "Плана Маршалла", программы помощи США странам Европы по восстановлению разрушенной экономики после Второй мировой войны.

Вторая мировая война нанесла громадный ущерб экономике всех европейских стран. Ее результатами стали разрушение или остановка тысяч промышленных предприятий, упадок сельского хозяйства, валютный и финансовый кризис, выражавшийся в отсутствии у европейских стран материальных и денежных ресурсов, необходимых на выплаты пособий, инвестиции в производство и т.д. Уровень промышленного производства в 1945-1946 гг. едва достигал 1/3 уровня 1938 г. Сильная инфляция приводила к еще большему увеличению цен на важнейшие потребительские товары. Острый жилищный и продовольственный кризис, введение карточной системы свидетельствовали о значительном падении уровня жизни подавляющего большинства европейских граждан. Высокая безработица сочеталась с нехваткой рабочих рук в промышленности, сельском хозяйстве. Экономическая нестабильность приводила, в свою очередь, к усилению общей нестабильности в обществе. Расширялось забастовочное движение, участники которого требовали повышения заработной платы. В отдельных местах возникали и "голодные бунты". Валюты большинства европейских государств были неконвертируемыми и быстро теряли свою покупательную стоимость.

Для преодоления всех этих и других последствий войны, реконструкции и перевода западноевропейской экономики с военных на мирные рельсы требовались огромные средства, бюджетные, золотовалютные ресурсы, которыми истощенные военными расходами бюджеты западноевропейских стран располагали в крайне ограниченном количестве. Согласно пессимистическим оценкам, как считали тогда, возрождение европейской экономики потребует в лучшем случае 20-25 лет.

В этих условиях правительство США, страны, не только сохранивший, но и значительно преумножившей свой экономический потенциал в период войны, сосредоточившей в своих руках около 2/3 мирового золотого запаса, решило предоставить европейским государствам безвозмездную финансовую помощь в виде Плана Маршалла. "Реальная ситуация заключается в том, - заявлял в 1947 г. государственный секретарь США Джордж Маршалл, - что потребности Европы в течение следующих трех или четырех лет в иностранном продовольствии и других необходимых продуктах - прежде всего из Америки - настолько значительно превышают ее способность оплачивать долги, что ей необходима существенная дополнительная помощь; в противном случае ее [Европу] ожидают ухудшение экономической, социальной и политической обстановки в весьма больших масштабах"*(1). Для осуществления "Европейской программы реконструкции" (как официально назывался выдвинутый летом 1947 г. Дж. Маршаллом план американской помощи Европе) США настаивали на создании специальной организации. В ее функции должны входить не только контроль за реализацией данного проекта, но и обеспечение интеграции европейской экономики.

В июне 1947 г. по инициативе британского и французского министров иностранных дел Бевина и Бидолта созывается межправительственная конференция для обсуждения предложения США. По итогам конференции 16 ее участников - Австрия, Бельгия, Великобритания, Дания, Греция, Ирландия, Исландия, Италия, Люксембург, Нидерланды, Норвегия, Португалия, Турция, Франция, Швейцария, Швеция - учредили Комитет по Европейскому Экономическому Сотрудничеству. В задачу комитета входила подготовка и представление заинтересованным государствам четырехгодичного плана восстановления европейской экономики. Комитету вменялось в обязанность оценка предполагаемого размера американской денежной помощи, необходимой для преодоления кризиса западноевропейской экономики. В рамках Комитета для детальной проработки вопросов создавались вспомогательные комиссии. Политическим центром принятия решений в организации являлся Исполнительный Комитет из представителей 5 государств (Великобритании, Франции, Италии, Нидерландов и Норвегии), в котором доминировали первые два государства. Подготовленный Комитетом доклад в силу разногласий между его участниками, прежде всего по поводу интеграции, создания таможенного союза, будущего статуса Германии и создания межгосударственной организации для контроля за эффективным распределением и использованием финансовых ассигнований Плана Маршалла, вызвал недовольство США. Американский заместитель госсекретаря Ловет охарактеризовал его как "16 shopping lists" (16 счетов к оплате). Поиски взаимоприемлемых форм продолжались. В итоге был достигнут компромисс, и в апреле 1948 г. 16 государств, участвовавших в деятельности Комитета, учредили Организацию Европейского Экономического Сотрудничества. В 1950 г. к ОЕЭС присоединилась ФРГ, в 1958 г. - Испания. США и Канада с 1950 г. стали ассоциированными членами организации.

Целью создания и деятельности ОЕЭС провозглашалось содействие государствам-членам в подъеме производства и торговли, скорейшее установление системы взаимных платежей, поддержание стабильности валютных курсов, сокращение торговых ограничений и барьеров.

На первом этапе (1948-1952) важнейшей функцией организации было содействие в осуществлении Плана Маршалла, размеры которого в общей сложности составили свыше 20 млрд долл. В результате уже к 1952 г. объем производства стран Западной Европы не только достиг, но и более чем на 200% превзошел предвоенный уровень.

Определенный вклад внесла деятельность ОЕЭС и в интеграционные процессы в экономической сфере. В 1950 г. под эгидой ОЕЭС был учрежден Европейский Платежный Союз (ЕПС), который просуществовал до 1958 г. Он сыграл с помощью Банка Международных Расчетов (Bank of International Settlement), финансировавшегося частично США, существенную роль в восстановлении конвертируемости валют западноевропейских стран. Создание ЕПС, повлекшее упрощение взаимных платежей между государствами и предприятиями из разных стран, побудило стран-членов организации принять в организации Кодекс либерализации торговли (Code of Liberalization). Благодаря этому к 1957 г. 82% товарооборота внутри ОЕЭС были освобождены от количественных ограничений. Однако цель дальнейшего развития интеграции, которая указывалась в учредительных документах организации, - создание в Европе зоны свободной торговли или таможенного союза - не была достигнута.

Причиной тому были не только противоречия и разногласия между различными ее участниками. Существенную роль сыграла и слабость организационных структур ОЕЭС, отсутствие у ее институтов наднациональных полномочий. Основные органы ОЕЭС - Совет, Исполнительный Комитет, Секретариат (возглавляемый Генеральным секретарем), технические комитеты (по сельскому хозяйству и продовольствию, углю, железу и стали, сырью, химической продукции, морскому транспорту), а также Управляющий комитет состояли из представителей государств-членов, по одному от каждого, или экспертов, назначаемых национальными правительствами. Главный орган - Совет - наделялся правом принимать резолюции, рекомендации, решения. Резолюции и рекомендации не имели обязательной юридической силы для государств-членов. Решения, хотя и обладали таковой, для утверждения требовали единогласного принятия представителями всех государств. Именно в этом, как считали сторонники углубления европейской интеграции, и заключалась главная причина неудачи ОЕЭС как интеграционной организации. ОЕЭС, "создание которой было вызвано Америкой как смелая попытка преодолеть барьеры европейской системы национальных государств в течение трех лет ...стала настолько деполитизированной, что превратилась в форум для регистрации международных соглашений по разным вопросам, преимущественно незначительного характера"*(2). Еще более критическая оценка роли ОЕЭС: данная организация вместе с Европейским Платежным Союзом рассматривались в качестве "агентств по латанию дыр, и ничего более"*(3).

Критикуя устройство и деятельность ОЕЭС, Ж. Монне называл его "простым сотрудничеством" и призывал к "созданию западной [западноевропейской] федерации, включая Великобританию"*(4).

Деятельность ОЕЭС действительно зашла в тупик к концу 1950-х г.г., однако именно деятельность этой организации подготовила страны Западной Европы к осуществлению интеграции в экономической сфере, именно государствами-членами ОЕЭС после ее фактической "кончины" в качестве интеграционных объединений были созданы Европейские сообщества и Европейская ассоциация свободной торговли.

Конвенцию об учреждении Организации экономического сотрудничества и развития 1960 г. подписали все государства-члены ОЕЭС. Согласно ст. 15 Конвенции, ОЕЭС была реорганизована в ОЭСР, соответственно изменились цели, органы и полномочия организации. ОЭСР является правопреемником ОЕЭС.

Учредительный документ ОЭСР содержит преамбулу, 21 статью и 2 дополнительных протокола*(5).

Целями, созданной на ее основе Организации, согласно ст. 1 Конвенции, являются:

- достижение высокого устойчивого экономического роста и уровня занятости, повышение стандарта жизни в государствах-членах при сохранении финансовой стабильности, а также содействие развитию мировой экономики;

- содействие дальнейшему экономическому подъему в государствах-членах, а равно и развивающихся странах; и

- содействие расширению мировой торговли на взаимной недискриминационной основе в соответствии с международными обязательствами.

ОЭСР проводит свою деятельность по значительному кругу проблем. Приоритетами Организации сегодня являются экономические исследования, статистика, охрана окружающей среды, содействие развитию, торговля, управление финансами, наука и промышленное развитие, социальная политика, сельское хозяйство, транспорт и энергетика, а также некоторые др. области.

Для достижения своих целей ОЭСР может издавать решения, обязательные для государств-членов, и рекомендации, которые не имеют обязательной силы. Решения и рекомендации ОЭСР принимаются, как правило, на основе консенсуса (по общему согласию).

Структура органов ОЭСР напоминает структуру органов ОЕЭС. Центральным органом является Совет. Совет ОЭСР состоит из представителей государств-членов, собирающихся на заседание не реже двух раз в месяц. Один раз в год заседает на уровне министров, как правило, министров иностранных дел государств-членов. Совет ежегодно назначает Председателя, который председательствует на заседаниях на уровне министров, и двух вице-председателей. Председатель может быть переизбран еще на один последующий дополнительный срок.

Другим важным органом является Исполнительный комитет, который состоит из 14 членов - 7 из них постоянные (Великобритания, Германия, Италия, Канада, Франция, США, Япония)*(6) и 7 переизбираются ежегодно. Исполнительный комитет содействует Совету в подготовке его заседаний и координации деятельности Организации.

В структуре ОЭСР существует более 150 специализированных комитетов, занимающихся профильными вопросами. Наиболее важным из них является Комитет содействия развитию, в рамках которого решаются вопросы оказания помощи развивающимся странам.

Организационные вопросы координируются Секретариатом ОЭСР, возглавляемым Генеральным секретарем. Генеральный секретарь, назначается Советом на пятилетний срок. Ему помогают три заместителя Генерального секретаря и Помощник Генерального секретаря, назначаемые Советом по рекомендации Генерального секретаря. Генеральный секретарь осуществляет функции Председателя Совета на заседаниях на уровне постоянных представителей.

В своей деятельности Генеральный секретарь полностью подотчетен Совету. Он содействует Совету всеми соответствующими способами и может направлять предложения Совету или любому другому органу Организации. Генеральный секретарь назначает штат сотрудников, требуемый Организации в соответствии со структурными планами, утверждаемыми Советом.

Штаб-квартира Организации экономического сотрудничества и развития находится в Париже.

Под эгидой ОЭСР также функционирует ряд полуавтономных органов, такие как Международное энергетическое агентство, Агентство по ядерной энергии (до 1958 г. Европейское агентство по ядерной энергии), Центр исследований и инноваций в сфере образования, Центр развития ОЭСР, Европейская конференция министров транспорта, Организация оказания помощи странам Западной Африки "Клуб дю Саэль".

В деятельности ОЭСР принимает активное участие Европейская комиссия. Европейский Союз через Европейскую комиссию сотрудничает с ОЭСР по подавляющему большинству проблем. Все государства-члены Европейского Союза являются членами ОЭСР. Особую связь между ОЭСР и Европейским сообществом подчеркивают ст. 13 Конвенции об учреждении ОЭСР 1960 г. и ст. 304 Договора о ЕС 1957 г. 

Российская Федерация пока имеет статус наблюдателя при ОЭСР. Сотрудничество России с этой Организацией начало развиваться с 1990 года, когда в рамках ОЭСР был учрежден Центр по сотрудничеству со странами с переходной экономикой. На этот Центр была возложена ответственность по поддержке экономических реформ в странах Центральной и Восточной Европы, в т.ч. в России и других республиках СНГ.

Новый шаг в сотрудничестве между РФ и ОЭСР был сделан в 1994 г. 8 июня 1994 г. в Париже была подписана Декларация о сотрудничестве между ОЭСР и Российской Федерацией, определившая приоритете в сотрудничестве между ними, также РФ было подписано Соглашение о привилегиях и иммунитетах ОЭСР.

В 1996 г. Россия подала официальную заявку о вступлении в ОЭСР и начала подготовку к присоединению. В этой связи в 1997 г. был подписан Протокол о создании специального Комитета по связям между ОЭСР и Российской Федерацией, координирующего подготовительные мероприятия по вступлению России в эту Организацию.

Несмотря на то, что деятельность современной ОЭСР не столь принципиальна по своей направленности, по сравнению с ее предшественницей ОЕЭС, Организация экономического сотрудничества и развития является "клубом" наиболее экономически и технологически развитых стран мира (большинство из которых европейские) и проводит масштабную работу по укреплению экономических связей между ними и помощи слаборазвитым государствам. Несомненно, что Россия должна занять достойное место в списке членов такой Организации.

_____________________________

*(1) Western Europe since 1945. - p. 25.

*(2) Milward A.S. The Reconstruction of Western Europe 1945 - 1951. - London, 1984. - p. 207.

*(3) Florinsky M.T. Integrated Europe. - NY. 1953. - p. 55.

*(4) Monnet J. Memoirs. - New York, 1978. - p. 272.

*(5) Дополнительные протоколы к Конвенции об учреждении ОЭСР в настоящем издании не приводятся.

*(6) Страны т.н. "Большой семерки" (G7).