Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 21 июня 2016 г. N 06АП-2159/16

г. Хабаровск

21 июня 2016 г.

А04-1865/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 14 июня 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 21 июня 2016 года.

Шестой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Тихоненко А.А.

судей Дроздовой В.Г., Иноземцева И.В.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Коковенко Д.С.

при участии в заседании: в отсутствии представителей участвующих в деле лиц

рассмотрев в судебном заседании апелляционные жалобы Министерства финансов Амурской области, Правительства Амурской области

на решение от 17.03.2016

по делу N А04-1865/2015

Арбитражного суда Амурской области

принятое судьей Кравцовым А.В.

по иску Администрации города Благовещенска (ОГРН 1022800520588, ИНН 2801032015)

к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (ОГРН 1037739085636, ИНН 7710168360) в лице Управления Федерального казначейства по Амурской области (ОГРН 1022800516771, ИНН 2801030434) и Амурской области в лице Министерства финансов Амурской области (ИНН 2801123618, ОГРН 107280100892)

о взыскании 2 172 753 руб.

третье лицо: Правительство Амурской области

УСТАНОВИЛ:

Администрация города Благовещенска (далее - Администрация г. Благовещенска, администрация, истец) обратилась в Арбитражный суд Амурской области к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации с иском о взыскании 2 172 753 руб. убытков, возникших в связи с предоставлением денежных средств на приобретение жилья инвалиду.

Решением от 14.04.2015, оставленным без изменения постановлением Шестого арбитражного апелляционного суда от 01.07.2015, исковые требования удовлетворены в полном объеме.

Постановлением Арбитражного суда Дальневосточного округа от 18.12.2015 N Ф03-4039/2015 решение от 14.04.2015 и постановление от 01.07.2015 отменены, дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Амурской области.

Определением от 10.02.2016 по ходатайству истца к участию в деле в качестве второго ответчика суд привлек субъект РФ - Амурскую область в лице Министерства финансов Амурской области (далее - Минфин Амурской области, ответчик). Третьим лицом, не заявляющим самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне ответчика привлечено Правительство Амурской области.

Решением от 17.03.2016 с Амурской области за счет средств казны Амурской области в лице Минфина Амурской области в пользу Администрации г. Благовещенска взысканы убытки в размере 2 172 753 руб.; в удовлетворении требований к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации отказано.

Не согласившись с принятым по делу судебным актом, Минфин Амурской области и Правительство Амурской области обжаловали его в апелляционном порядке, просят решение от 17.03.2016 отменить и принять по делу новый судебный акт, которым отказать истцу в удовлетворении иска к субъекту РФ - Амурской области в лице Минфина Амурской области.

По мнению заявителей апелляционных жалоб, выводы суда о том, что полномочие по обеспечению жилыми помещениями инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет после 01.01.2005, относится исключительно к полномочиям и к расходному обязательству субъекта Российской Федерации (в спорном случае - Амурской области), не соответствует нормам действующего законодательства. Судом не учтено, что в 2015, 2016 годах из областного бюджета бюджетополучателю - финансовому управлению г. Благовещенска были предусмотрены дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотация на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов. Заявители полагают, что незаконного бездействия ответчиком не допущено, вследствие чего нормы законодательства об убытках применены судом неправомерно. Кроме того, по мнению заявителя, судом принято решение в отношении не привлеченного к участию в деле лица - Законодательного Собрания Амурской области.

В дополнении к апелляционной жалобе Правительство Амурской области доводы апелляционной жалобы обосновало ссылкой на Обзор судебной практики Верховного Суда РФ N 1 (2016), утвержденный президиумом Верховного Суда РФ 13.04.2016.

В возражении (отзыве) на апелляционные жалобы истец выразил несогласие с изложенными в них доводами, просил обжалуемое решение оставить без изменения, жалобы - без удовлетворения.

Рассмотрение апелляционных жалоб откладывалось апелляционным судом по основаниям статьи 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) на 14.06.2016 на 17 часов 10 минут.

Определением суда от 14.06.2016 на основании статьи 18 АПК РФ в составе суда произведена замена судьи Волковой М.О. в связи с нахождением в отпуске на судью Иноземцева И.В., судебное разбирательство произведено с начала.

В возражениях на дополнение к апелляционной жалобе Правительства Амурской области (от 02.06.2016 N 302-юр) истец выразил несогласие с изложенными в них доводами.

Минфином Амурской области 14.06.2016 представлены в письменном виде доводы на возражения Администрации г. Благовещенска.

В судебное заседание апелляционного суда участвующие в деле лица, извещенные надлежащим образом, явку своих представителей не обеспечили, ходатайств не заявили, в связи с чем апелляционные жалобы рассмотрены в соответствии со статьей 156 АПК РФ без участия представителей сторон и третьего лица.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 АПК РФ.

Рассмотрев доводы апелляционных жалоб и дополнения к жалобе, отзывов и возражений на отзывы, исследовав материалы дела, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта в силу следующего.

Материалами дела установлено, что 27.11.2014 Благовещенским городским судом Амурской области принято решение, которым на Администрацию г. Благовещенска возложена обязанность предоставить Реутовой Оксане Сергеевне (инвалиду) вне очереди по договору социального найма жилое помещение в г. Благовещенске, отвечающее санитарным и техническим нормам и правилам, общей площадью не менее 18 кв.м, и дополнительной жилой площадью в виде отдельной комнаты площадью не более 15 кв.м (инвалид поставлена на учет в качестве нуждающейся в жилом помещении после 01.01.2005).

Определением Благовещенского городского суда от 05.02.2015 изменен способ исполнения решения от 27.11.2014: с Администрации г. Благовещенска в пользу Реутовой Г.М. как законного представителя Реутовой О.С. взысканы денежные средства для приобретения жилого помещения в размере 2 172 753 руб.

04.03.2015 от Реутовой О.С. в Администрацию г. Благовещенска подано заявление о перечислении указанной денежной суммы.

Ссылаясь на то, что в бюджет муниципального образования "Город Благовещенск" никаких средств из федерального и областного бюджетов на обеспечение жильем инвалидов по Закону "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" не поступало, поэтому вышеуказанные расходы являются убытками и подлежат возмещению, истец обратился с настоящим иском в арбитражный суд.

В соответствии с пунктом 1 статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.

При этом под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода) (пункт 2 статьи 15 ГК РФ).

Согласно положений статей 16, 1069 ГК РФ убытки (вред), причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, подлежат возмещению Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием за счет средств соответствующей казны.

В случаях, когда в соответствии с названным Кодексом или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с пунктом 3 статьи 125 указанного Кодекса эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина (статья 1071 ГК РФ).

Из указанных норм следует, что при взыскании убытков доказыванию подлежат наличие убытков, размер причиненного гражданину или юридическому лицу вреда, противоправность и причинная связь между незаконными действиями (бездействием) и причиненным вредом.

Часть 1 статьи 39 Конституции Российской Федерации в соответствии с целями социального государства, закрепленными в статье 7, гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.

Согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации от 10.10.2002 N 258-О осуществление государством конституционной обязанности по установлению гарантий социальной защиты предполагает учет особенностей положения определенной категории граждан (детей-сирот, нетрудоспособных, малообеспеченных и др.), для которых государственная поддержка является необходимым источником средств к существованию. Правовые основания предоставления социальной помощи, круг лиц, на которых она распространяется, ее виды и размеры устанавливаются законом (часть 2 статьи 39 Конституции Российской Федерации), в том числе исходя из имеющихся у государства на данном этапе социально-экономического развития финансовых и иных средств и возможностей.

Конституция Российской Федерации, закрепляя в статье 40 право каждого на жилище и предполагая, что в условиях рыночной экономики граждане обеспечивают его реализацию в основном самостоятельно с использованием для этого различных допускаемых законом способов, одновременно возлагает на органы государственной власти обязанность по созданию условий для осуществления данного права (часть 2); при этом малоимущим, иным, указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (часть 3).

В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной поддержки населения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу подпункта 24 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов, в том числе социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов.

Осуществление указанных полномочий может дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами, но исключительно в порядке и в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Согласно преамбуле Закона N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее - Закон N 181-ФЗ) предусмотренные им меры социальной защиты инвалидов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер социальной поддержки и социального обслуживания, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Статьей 17 Закона N 181-ФЗ предусмотрено, что инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, вставшие на учет после 01.01.2005, обеспечиваются жилым помещением в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 17.12.2009 N 1563-О-О указал, что в силу статей 12, 130 (часть 1) и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; органы местного самоуправления, в частности, самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.

Положениями Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" (статьи 14, 50) (далее - Закон N 131-ФЗ), а также положениями Жилищного кодекса Российской Федерации (статьи 14, 19) (далее - ЖК РФ) предусмотрено осуществление органами местного самоуправления полномочий по учету граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставление таким гражданам в установленном порядке жилых помещений по договорам социального найма из муниципального жилищного фонда.

При этом в целях реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения федеральный законодатель предусмотрел, в частности, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) (статьи 135 - 138 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункт 5 части 1 статьи 55, статей 60 и 61 Закона N 131-ФЗ).

Обеспечение жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005, подлежит финансированию за счет средств субъектов Российской Федерации.

Из разъяснений, изложенных в пункте 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", следует, что при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий.

Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Поскольку Реутова Оксана Сергеевна поставлена на соответствующий учет после 01.01.2005, вышеуказанные нормы права подлежат применению.

Законом Амурской области от 01.09.2005 N 38-ОЗ "О жилищной политике в Амурской области" к полномочиям органов местного самоуправления отнесены учет граждан в качестве нуждающихся в жилом помещении по договору социального найма, предоставление жилых помещений по договорам социального найма. В отдельный список включаются граждане, имеющие право на внеочередное получение жилого помещения, предоставляемого по договору социального найма (пункт 8 статьи 10 Закона). Таким образом, предоставление жилья инвалиду по договору социального найма во внеочередном порядке не является дополнительной обязанностью администрации.

Содержащееся в пункте 1 части 2 статьи 57 ЖК РФ условие о предоставлении гражданам жилых помещений вне очереди, если такие граждане страдают тяжелыми видами хронических заболеваний (пункт 4 части 1 статьи 51 ЖК РФ), закрепляет только особенность реализации жилищных прав и не возлагает какие-либо дополнительные обязанности на органы местного самоуправления.

Конституционный Суд Российской Федерации также указал, что часть 3 статьи 17 Закона о социальной защите инвалидов, являясь по своему характеру отсылочной нормой, применяется в системной взаимосвязи с положениями жилищного законодательства.

В силу части 3 статьи 52 ЖК РФ принятие на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях осуществляется органом местного самоуправления.

Гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, жилые помещения по договорам социального найма предоставляются на основании решений органов местного самоуправления (часть 3 статьи 57 ЖК РФ).

Отнесение этих расходов к расходным обязательствам Российской Федерации прямо противоречит статье 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Изложенная правовая позиция отражена в определениях Верховного Суда РФ от 30.11.2015 N 303-ЭС-8812, от 01.12.2015 N 303-ЭС15-9208, от 11.12.2015 N 309-ЭС15-9501, от 14.12.2015 N 309-ЭС15-11321.

При таких обстоятельствах с субъекта Российской Федерации - Амурской области в лице Минфина Амурской области в пользу истца судом первой инстанции правомерно взыскано 2 172 753 руб. убытков за счет средств казны Амурской области.

При этом судом первой инстанции рассмотрен и обоснованно отклонен довод ответчика (Минфина Амурской области) о предоставлении истцу дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в силу следующего.

Статья 131 Бюджетного кодекса Российской Федерации, определяя механизм дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, не устанавливает в отличие от субсидирования (ст. 132 БК РФ) целевой характер предоставляемых денежных средств, соответственно, в полномочие суда не входит оценка правомерности принятия Амурской областью или городом Благовещенском соответствующих бюджетных решений, а также формирование бюджетного процесса. Кроме того, указанные средства целевого характера не имеют, поэтому проследить их освоение по прямому назначению невозможно.

Доводы апелляционных жалоб об отсутствии вины ответчика в причинении истцу убытков отклоняются апелляционным судом.

Пунктом 4 Информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 31.05.2011 N 145 "Обзор практики рассмотрения арбитражными судами дел о возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами" разъяснено, что тот факт, что ненормативный правовой акт не был признан в судебном порядке недействительным, а решение или действия (бездействие) государственного органа - незаконными, сам по себе не является основанием для отказа в иске о возмещении вреда, причиненного таким актом, решением или действиями (бездействием). В названном случае суд оценивает законность соответствующего ненормативного акта, решения или действий (бездействия) государственного или муниципального органа (должностного лица) при рассмотрении иска о возмещении вреда.

Как установлено судом первой инстанции, письмом от 26.01.2016 N 13-06/542 Минфин Амурской области выразило мнение о том, что полномочия субъектов РФ на предоставление жилых помещений на условиях социального найма инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, нуждающимся в улучшении жилищных условий, вставшим на учет после 01.01. 2005 (в том числе расходные обязательства субъектов РФ), непосредственно в Федеральном законе "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" не установлены. При этом министерство указало на то, что в соответствии с Законом Амурской области от 18.01.2007 N 284-ОЗ "О социальной поддержке по обеспечению жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, проживающих на территории Амурской области" на территории Амурской области право на социальную поддержку по обеспечению жильем имеют только инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, признанные нуждающимися в улучшении жилищных условий и вставшие на учет в органах местного самоуправления до 01.01.2005 (подпункт "г" пункта 2 статьи 1 Закона Амурской области от 18.01.2007 N 284-03, обеспечиваются за счет средств федерального бюджета).

Поскольку действующими нормативными правовыми актами Амурской области расходные обязательства субъекта РФ по обеспечению инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет после 01.01.2005, жилыми помещениями, не установлены, а субъектом РФ не предпринято мер по разработке и внедрению внесудебных механизмов реализации прав таких граждан, вывод суда первой инстанции о незаконном бездействии ответчика и, как следствие, возникновение у органа местного самоуправления необоснованных бюджетных расходов (убытков) в сумме 2 172 753 руб., соответствует установленным по делу обстоятельствам.

Доводы апелляционной жалобы о принятии судом решения в отношении не привлеченного к участию в деле лица - Законодательного Собрания Амурской области - несостоятельны, поскольку обжалуемый судебный акт не содержит выводы, которыми затрагиваются права и обязанности указанного лица либо создаются препятствия для реализации его субъективного права или надлежащего исполнения обязанности по отношению к одной из сторон спора.

Доводы, изложенные в апелляционных жалобах, направлены на переоценку выводов суда при отсутствии к тому правовых оснований, в связи с чем признаются апелляционным судом несостоятельными и не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта, поскольку не свидетельствуют о неправильном применении судом первой инстанции норм материального права.

Таким образом, суд первой инстанции правильно применил нормы материального права и не допустил нарушений норм процессуального права, являющихся, в силу части 4 статьи 270 АПК РФ, безусловным основанием для отмены принятого судебного акта.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение следует оставить без изменения, а апелляционные жалобы - без удовлетворения.

При разрешении вопроса о судебных расходах, суд апелляционной инстанции принимает во внимание, что заявители апелляционных жалоб освобождены законом от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Амурской области от 17.03.2016 по делу N А04-1865/2015, с учетом определения от 21.03.2016, оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции в установленном законом порядке.

Председательствующий

А.А. Тихоненко

Судьи

В.Г. Дроздова И.В. Иноземцев