Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 24 июня 2016 г. N 04АП-2620/16

г. Чита

24 июня 2016 г.

Дело N А10-8024/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 21 июня 2016 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 24 июня 2016 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Басаева Д.В.,

судей: Сидоренко В.А., Желтоухова Е.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Савиной Л.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации муниципального образования "город Северобайкальск" на решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 15 апреля 2016 года по делу N А10-8024/2015 (суд первой инстанции - Кушнарева Н.П.),

установил:

Администрация муниципального образования "город Северобайкальск" (ИНН 0322002732, ОГРН 1020300796196, место нахождения: 671701, Республика Бурятия, г. Северобайкальск, пр-т Ленинградский, 7, далее - заявитель, администрация) обратилась в Арбитражный суд Республики Бурятия с заявлением к Межмуниципальному отделу Министерства внутренних дел Российской Федерации "Северобайкальский" (ИНН 0317003191, ОГРН 1020300797164, место нахождения: 671700, Республика Бурятия, г. Северобайкальск, ул. Студенческая, 2, далее - ответчик, МО МВД РФ "Северобайкальский") об оспаривании предписания от 27 ноября 2015 года, выданного главным государственным инспектором по безопасности дорожного движения г. Северобайкальска и Северобайкальского района межмуниципального отдела МВД России "Северобайкальский".

Третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора, - Комитет по управлению городским хозяйством Администрации муниципального образования "город Северобайкальск" (ИНН 0317006185, ОГРН 1080317000830, место нахождения: 671701, Республика Бурятия, г. Северобайкальск, пр-т Ленинградский, 7, далее - комитет по управлению городским хозяйством).

Решением Арбитражного суда Республики Бурятия от 15 апреля 2016 года по делу N А10-8024/2015 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Администрация обратилась с апелляционной жалобой, в которой ставит вопрос об отмене обжалуемого судебного акта в полном объеме по мотивам, изложенным в жалобе.

По мнению заявителя жалобы, предписание выдано ненадлежащему лицу, поскольку обязанность по содержанию указанной автомобильной дороги возложена на Комитет по управлению городским хозяйством Администрации г. Северобайкальска. Предписание невыполнимо в установленный должностным лицом срок. Установка искусственных неровностей на пешеходном переходе нецелесообразна, поскольку автодорога является однополосной, с малым потоком движения. Кроме того, согласно изменениям N 1 к ГОСТ Р 52605-2006 установка искусственных неровностей является правом, а не обязанностью органа местного самоуправления.

МО МВД РФ "Северобайкальский" отзыв на апелляционную жалобу не представило.

Информация о времени и месте судебного заседания по апелляционной жалобе размещена на официальном сайте апелляционного суда в сети "Интернет 20.05.2016. Таким образом, о месте и времени судебного заседания лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 АПК РФ.

Лица, участвующие в деле явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили. Руководствуясь частью 3 статьи 156, частью 1 статьи 123 АПК РФ, суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие надлежащим образом извещенных лиц, участвующих в деле.

Дело рассматривается в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, проверив соблюдение судом первой инстанции норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, 20 ноября 2015 года старшим государственным инспектором дорожного надзора отделения государственной инспекции по безопасности дорожного движения межмуниципального отдела Министерства внутренних дел Российской Федерации "Северобайкальский" по результатам обследования составлен акт о выявленных недостатках в эксплуатационном состоянии автомобильной дороги по ул. Строителей вблизи школы N 1 в г. Северобайкальске (л.д.8).

27 ноября 2015 года главным государственным инспектором по безопасности дорожного движения межмуниципального отдела Министерства внутренних дел Российской Федерации "Северобайкальский" Администрации выдано предписание, которым указано на необходимость в месячный срок с момента его получения обустроить пешеходный переход вблизи школы N 1 по ул. Строителей в г. Северобайкальске искусственными неровностями (т. 1 л.д.7).

Не согласившись с названным предписанием, Администрация обратилась в арбитражный суд с заявлением.

Суд первой инстанции, оценив доводы и возражения сторон, а также доказательства, представленные сторонами в обоснование своих требований и возражений, в соответствии со статьёй 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации на предмет их относимости, допустимости, достоверности в отдельности, а также достаточности и взаимной связи в их совокупности, на основе правильного установления фактических обстоятельств по делу, верного применения норм материального и процессуального права сделал обоснованный вывод об отсутствии оснований для удовлетворения заявленного требования.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частям 2 и 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемых ненормативного правового акта, решений и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Согласно пункту 1 Положения о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 15 июня 1998 года N 711, Государственная инспекция безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации (Госавтоинспекция) осуществляет федеральный государственный надзор и специальные разрешительные функции в области безопасности дорожного движения.

Пунктом 2 указанного Положения установлено, что Госавтоинспекция обеспечивает соблюдение юридическими лицами независимо от формы собственности и иными организациями, должностными лицами и гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами, лицами без гражданства законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, правил, стандартов и технических норм по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения, проведение мероприятий по предупреждению дорожно-транспортных происшествий и снижению тяжести их последствий в целях охраны жизни, здоровья и имущества граждан, защиты их прав и законных интересов, а также интересов общества и государства. Решения, требования и указания должностных лиц Госавтоинспекции по вопросам, относящимся к их компетенции, обязательны для юридических лиц независимо от формы собственности и иных организаций, должностных лиц и граждан.

В силу пункта 12 названного Положения Госавтоинспекция для выполнения возложенных на нее обязанностей имеет право давать юридическим лицам и должностным лицам обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения, а в случае непринятия по таким предписаниям необходимых мер привлекать виновных лиц к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации. Предписания даются главными государственными инспекторами безопасности дорожного движения в соответствии с их компетенцией в письменной форме с указанием сроков представления информации о принимаемых мерах.

Аналогичные полномочия предусмотрены пунктом 21 части 1 статьи 13 Федерального закона от 07 февраля 2011 года N 3-ФЗ "О полиции".

Приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 30 марта 2015 года N 380 утвержден Административный регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения в части соблюдения требований законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения, правил, стандартов, технических норм и иных требований нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения при строительстве, реконструкции, ремонте и эксплуатации автомобильных дорог (далее - Административный регламент).

В соответствии с пунктом 81 Административного регламента основанием для начала осуществления административной процедуры является решение руководителя подразделения о заступлении сотрудников на службу. Надзор за дорожным движением осуществляется непрерывно, в целях контроля за эксплуатационным состоянием автомобильных дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов и линий городского электрического транспорта, соблюдением обязательных требований безопасности при проведении ремонтно-строительных и других работ на автомобильных дорогах; принятия мер по устранению угроз безопасности дорожного движения и нарушений обязательных требований безопасности при строительстве, реконструкции, ремонте и эксплуатации автомобильных дорог, а также совершенствованию организации дорожного движения.

Согласно пункту 82 Административного регламента при надзоре за дорожным движением осуществляется выявление, пресечение и предупреждение нарушений обязательных требований безопасности при строительстве, реконструкции, ремонте и эксплуатации автомобильных дорог.

В силу пункта 83 Административного регламента при надзоре за дорожным движением устанавливается степень соответствия обязательным требованиям безопасности ряда транспортно-эксплуатационных характеристик и состояния автомобильных дорог, в т.ч. наличие элементов обустройства дороги и технических средств организации дорожного движения.

Обжалуемое предписание выдано по результатам надзора за дорожным движением главным государственным инспектором по безопасности дорожного движения межмуниципального отдела Министерства внутренних дел Российской Федерации "Северобайкальский", т.е. уполномоченным на то должностным лицом.

В силу части 2 статьи 12 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Закон о безопасности дорожного движения) обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании установленным техническим регламентам и другим нормативным документам возлагается на лиц, осуществляющих содержание автомобильных дорог.

Согласно статье 1 Федерального закона от 18.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" под автомобильной дорогой понимается объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, - защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог; под элементами обустройства автомобильных дорог - сооружения, к которым относятся дорожные знаки, дорожные ограждения, светофоры и другие устройства для регулирования дорожного движения, места отдыха, остановочные пункты, объекты, предназначенные для освещения автомобильных дорог, пешеходные дорожки, пункты весового и габаритного контроля транспортных средств, пункты взимания платы, стоянки (парковки) транспортных средств, сооружения, предназначенные для охраны автомобильных дорог и искусственных дорожных сооружений, тротуары, другие предназначенные для обеспечения дорожного движения, в том числе его безопасности, сооружения, за исключением объектов дорожного сервиса; под дорожной деятельностью деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог; под содержанием автомобильной дороги - комплекс работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильной дороги, оценке ее технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения.

Статьями 13 и 15 указанного Федерального закона установлено, что к полномочиям органов местного самоуправления в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относится осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения.

Согласно пункту 5 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского поселения относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Таким образом, из содержания указанной нормы следует, что дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения и обеспечение безопасности дорожного движения на них относится к компетенции органов местного самоуправления городских поселений.

В силу статьи 37 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 2.3 Положения об Администрации муниципального образования "город Северобайкальск", утвержденного решением Северобайкальского городского совета депутатов от 29 сентября 2011 года N 369, к полномочиям Администрации отнесена дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах муниципального образования.

Автомобильная дорога, на которой оспариваемым предписанием надлежит установить искусственные неровности, находится в г. Северобайкальске, что лицами, участвующими в деле, не отрицается.

При таких обстоятельствах и выявленном правовом регулировании суд первой инстанции правильно исходил из того, что обжалуемое предписание правомерно адресовано Администрации, которая обязана обеспечивать решение вопросов местного значения, в т.ч. касающихся дорожной деятельности.

Доводы заявителя жалобы о том, что предписание выдано ненадлежащему лицу, поскольку полномочия по содержанию указанной автомобильной дороги переданы третьему лицу, не могут быть признаны обоснованными, несмотря на то, что на основании распоряжения Администрации от 17 февраля 2014 года N 089 в оперативное управление третьему лицу передан ряд асфальтовых дорог общего пользования, в т.ч. по ул. Строителей (л.д.17-18). Заявитель жалобы в данном случае не учитывает того обстоятельства, что обязанность по содержанию автомобильных дорог местного значения в городских округах в силу прямого указания закона возлагается на Администрацию соответствующего городского округа. При этом Комитет городского хозяйства является структурным подразделением Администрации г. Северобайкальска. Следовательно, предписание обоснованно выдано заявителю.

В соответствии со статьей 17 Федерального закона от 18.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" содержание автомобильных дорог осуществляется в соответствии с требованиями технических регламентов в целях обеспечения сохранности автомобильных дорог, а также организации дорожного движения, в том числе посредством поддержания бесперебойного движения транспортных средств по автомобильным дорогам и безопасных условий такого движения.

Предписанием на Администрацию в соответствии с пунктом 6.2 ГОСТ Р 52605-2006 возложена обязанность в месячный срок дополнительно обустроить пешеходный переход вблизи школы N 1 по ул. Строителей г. Северобайкальска искусственными неровностями.

Пунктом 3.1 ГОСТ Р 52605-2006 под искусственной неровностью понимается специально устроенное возвышение на проезжей части для принудительного снижения скорости движения, расположенное перпендикулярно к оси дороги.

Согласно пункту 6.1 ГОСТ Р 52605-2006 искусственные неровности устраивают на дорогах с асфальтобетонными и цементобетонными покрытиями на участках с искусственным освещением.

В силу пункта 6.2 ГОСТ Р 52605-2006 искусственные неровности устраивают за 10-15 м до наземных нерегулируемых пешеходных переходов у детских и юношеских учебно-воспитательных учреждений.

Искусственные неровности допускается устраивать на основе анализа причин аварийности на конкретных участках дорог с учетом состава и интенсивности движения и дорожных условий:

- в начале опасного участка перед детскими и юношескими учреждениями, детскими площадками, местами массового отдыха, стадионами, вокзалами, магазинами и другими объектами массовой концентрации пешеходов, на транспортно-пешеходных и пешеходно-транспортных магистральных улицах районного значения, на дорогах и улицах местного значения, на парковых дорогах и проездах [1];

- перед опасными участками дорог, на которых введено ограничение скорости движения до 40 км/ч и менее, установленное знаками 3.24 "Ограничение максимальной скорости", 5.3.1 "Зона с ограничением максимальной скорости", 5.21 "Жилая зона";

- перед нерегулируемыми перекрестками с необеспеченной видимостью транспортных средств, приближающихся по пересекаемой дороге, на расстоянии от 30 до 50 м до знака 2.5 "Движение без остановки запрещено";

- по всей зоне действия знака 1.23 "Дети" через 50 м друг от друга.

В акте выявленных недостатков в эксплуатационном состоянии автомобильной дороги по ул. Строителей вблизи школы N 1 в г. Северобайкальске указано на отсутствие искусственных неровностей (л.д. 47-49). Фототаблица к названному акту подтверждает отсутствие искусственных неровностей на указанной дороге.

Указанные обстоятельства заявителем не оспариваются.

В акте обследования улично-дорожной сети города Северобайкальск от 02.03.2016 с приложением фотоматериалов, представленном заявителем отмечено, что центральный выход с территории школы выходит на ул. Спортивная. Со стороны ул. Строителей имеется калитка, используемая для хозяйственный целей школы, выходящая на обочину однополосной дороги шириной 4 метра. На участке автодороги напротив калитки имеется пешеходный переход, с двух сторон установлены дорожные знаки "Дети", "Пешеходный переход". Установка дорожных неровностей нецелесообразна ввиду незначительного движения автотранспорта (л.д. 112-115).

Как видно из фотоматериалов, на пешеходном переходе по ул. Строителей в г. Северобайкальске вблизи школы какие-либо искусственные неровности отсутствуют.

Заявитель жалобы не учитывает, что из буквального содержания пункта 6.2 ГОСТ Р 52605-2006 следует, что искусственные неровности в обязательном порядке устанавливают на наземных нерегулируемых пешеходных переходах у детских и юношеских учебно-воспитательных учреждений вне зависимости от интенсивности дорожного движения.

В остальных случаях перечисленных в названном пункте искусственные неровности устанавливаются на основе анализа причин аварийности на конкретных участках дорог с учетом состава и интенсивности движения и дорожных условий.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 23 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" общеобразовательная организация - это образовательная организация, осуществляющая в качестве основной цели ее деятельности образовательную деятельность по образовательным программам начального общего, основного общего и (или) среднего общего образования.

Следовательно, общеобразовательные организации осуществляют учебную и воспитательную деятельность и на пешеходных переходах возле них независимо от анализа причин аварийности должны быть устроены искусственные неровности.

Поскольку материалами дела подтверждается, что пешеходный переход расположен вблизи муниципального бюджетного общеобразовательного учреждения "Средняя общеобразовательная школа N 1", осуществляющего среднее (полное) общее образование детей (л.д.126-130), доводы о необоснованном указании в предписании на необходимость устройства искусственных неровностей в месте, не предусмотренном ГОСТ, следует признать несостоятельными.

Таким образом, требование об устройстве искусственных неровностей неровности является обоснованным, соответствующим названному ГОСТу.

Месячный срок, установленный для исполнения предписания, с учетом того, что в силу пункта 5.4 ГОСТ Р 52605-2006 при обнаружении какого-либо дефекта искусственной неровности срок его устранения не должен превышать трех суток, является достаточным.

Доводы заявителя о том, что пункт 6.2 ГОСТ Р 52605-2006, действующий в редакции введенной в действие Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 09.12.2013 N 2220-ст, подлежит добровольному применению, судом первой инстанции правомерно отклонены с учетом следующего.

В ранее действовавшей редакции указанный пункт предусматривал необходимость устройства искусственных неровностей на основании анализа причин аварийности с учетом состава и интенсивности дорожного движения и дорожных условий.

Согласно статье 46 Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" со дня вступления в силу настоящего Федерального закона впредь до вступления в силу соответствующих технических регламентов требования к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, подлежат обязательному исполнению только в части, соответствующей целям: защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества.

Статьей 15 указанного Федерального закона установлено, что национальный стандарт и предварительный национальный стандарт применяются на добровольной основе равным образом и в равной мере независимо от страны и (или) места происхождения продукции, осуществления процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ и оказания услуг, видов или особенностей сделок и (или) лиц, являющихся изготовителями, исполнителями, продавцами, приобретателями, в том числе потребителями.

В силу статьи 3 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" основными принципами обеспечения безопасности дорожного движения являются: приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности; приоритет ответственности государства за обеспечение безопасности дорожного движения над ответственностью граждан, участвующих в дорожном движении; соблюдение интересов граждан, общества и государства при обеспечении безопасности дорожного движения; программно-целевой подход к деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения.

В настоящее время технический регламент, регламентирующий вопросы эксплуатации автомобильных дорог, применения технических средств организации дорожного движения (в т.ч. касающийся искусственных неровностей), не принят.

В связи с этим, до вступления в силу технического регламента в данной сфере требования ГОСТ Р 52605-2006 (несмотря на то, что по общему правилу его применение является добровольным) являются обязательными к применению, поскольку его требования направлены на обеспечение защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества.

Установка искусственных неровностей возле детского учебного учреждения направлена на обеспечение указанных целей.

При таких установленных обстоятельствах суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы, доводы которой проверены в полном объеме, но правильных выводов суда первой инстанции не опровергают и не могут быть учтены как не влияющие на законность принятого по делу судебного акта.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены обжалуемого судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 15 апреля 2016 года по делу N А10-8024/2015 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд первой инстанции в срок, не превышающий двух месяцев с даты принятия.

Председательствующий

Д.В. Басаев

Судьи

В.А. Сидоренко Е.В. Желтоухов