Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 5 июля 2016 г. N 16АП-4974/14

Требование: о признании незаконным акта органа власти

Вывод суда: в удовлетворении требования отказано

г. Ессентуки

05 июля 2016 г.

Дело N А63-1280/2014

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Цигельникова И.А., судей: Афанасьевой Л.В., Параскевовой С.А., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Остриковой Е.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда по адресу: Ставропольский край, г. Ессентуки, ул. Вокзальная, 2, вопрос о вынесении дополнительного постановления по апелляционной жалобе Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 23.11.2015 по делу N А63-1280/2014 (судья Русанова В.Г.) по заявлению индивидуального предпринимателя Савостина Николая Николаевича (г. Светлоград, ОГРНИП 304264335900147, ИНН 261700123420) и ФГУП "Паспортно-визовый сервис" ФМС России к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю (г. Ставрополь, ОГРН 1022601989508, ИНН 2634003887), третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора: УФМС по Ставропольскому краю, ООО "Стандарт-СШ", г. Ставрополь, ИП Первищова О.Н., ИП Скобелев Д. К., о признании незаконным и отмене решения от 05.12.2013 по делу N 55 и предписания от 05.12.2013 N 54, в отсутствие представителей сторон,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Савостин Николай Николаевич (далее - Предприниматель) обратился в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю (далее - Управление) о признании незаконными и отмене решения от 05.12.2013 по делу N 55 и предписания от 05.12.2013 по делу N 54.

К участию в деле в качестве соистца привлечено Федеральное государственное унитарное предприятие "Паспортно-визовый сервис" Федеральной миграционной службы России (далее - ФГУП "ПВС"), требования которого сводятся к признанию недействительными пунктов 1 и 2 решения Управления от 05.12.2013 по делу N 55. Пропущенный процессуальный срок обращения в суд с заявлением восстановлен судом.

Решением суда от 23.11.2015 заявленные требования Предпринимателя и ФГУП "ПВС" удовлетворены, признаны недействительными пункты 1 и 2 решения Управления от 05.12.2013 по делу N 55.

Постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.03.2016 в удовлетворении заявленных требований Предпринимателя отказано.

Вместе с тем, в постановлении Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.03.2016 по делу N А63-1280/2014 не разрешен вопрос в части требований ФГУП "ПВС".

В соответствии с абзацем 3 пункта 34 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции" в порядке, предусмотренном статьей 178 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции вправе в течение двух месяцев со дня вступления в законную силу принятого им постановления принять дополнительное постановление по заявлению лица, участвующего в деле, или по своей инициативе независимо от того, последовало ли в связи с этим обращение лиц, участвующих в деле, в суд кассационной инстанции.

Определением суда от 08.06.2016 назначено судебное заседание о принятии дополнительного постановления в части требований ФГУП "ПВС".

Определением суда от 04.07.2016 в составе суда произведена замена судьи Белова Д.А. на судью Параскевову С.А.

От Управления поступило заявление о применении последствий пропуска процессуального срока для обжалования решения от 05.12.2013 по делу N 53, в котором Управление просит отказать в удовлетворении требований ФГУП "ПВС".

Представители сторон в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, вопрос о принятии дополнительного постановления рассматривается в отсутствие не явившихся лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.

Как следует из материалов дела, в адрес Управления поступило обращение от ИП Первишовой О.Н. от 16.05.2013 с жалобой на нарушение антимонопольного законодательства при осуществлении согласованных действий между Предпринимателем и Отделом Управления Федеральной миграционной службы в Шпаковском районе. Из Прокуратуры Ставропольского края в адрес Управления 26.06.2013 поступило коллективное заявление от ООО "Стандарт-СШ", ИП Скоболева Д.К., ИП Лукиной М.Г. и ИП Первишовой О.Н. о нарушении законодательства при осуществлении деятельности Предпринимателем в рамках договора на представительство ФГУП "ПВС".

Управлением по факту поступивших обращений проведена проверка, в ходе которой установлено, что между ФГУП "ПВС" (принципал) и Предпринимателем (агент) заключен агентский договор от 28.02.2013 N 54-АД/26, согласно которому агент обязуется совершать от имени и за счет принципала юридические и иные действия, указанные в Приложении N 3 (наименование услуги и тариф), а принципал обязуется выплачивать агенту вознаграждение в соответствии с условиями договора.

Решением Арбитражного суда Ставропольского края от 17.12.2013 по делу N А63-10895/2013 названный агентский договор от 28.02.2013 N 54-АД/26 признан незаключенным.

22.04.2013 между Улановым Г.Н. и Предпринимателем заключен договор аренды нежилого помещения общей площадью 50,3 кв.м, расположенного по адресу: г. Михайловск, ул. Гагарина, 364. Срок договора - с 22.04.2013 по 20.04.2014. Указанный договор расторгнут 31.07.2013 в соответствии с дополнительным соглашением N 1 (т.2, л.д. 228-233).

30.05.2013 между ФГУП "ПВС" и Предпринимателем заключен договор безвозмездного пользования помещением N 247/Д/99, согласно которому Предприниматель, выступая "ссудодателем", передал в безвозмездное пользование ФГУП "ПВС", "ссудополучателю", часть в нежилом помещении общей площадью 34,1 кв. м, расположенном по адресу: г. Михайловск, ул. Гагарина, 364. Указанный договор расторгнут 30.07.2013.

31.05.2013 ФГУП "ПВС" и УФМС по Ставропольскому краю заключен договор безвозмездного пользования частью нежилого помещения N 248 - Д/26 - 329 ФМ общей площадью 34,1 кв. м, расположенного по адресу: г. Михайловск, ул. Гагарина, 364. Срок договора с 31.05.2013 по 20.04.2014. Указанный договор расторгнут по распоряжению Федеральной миграционной службы России от 11.07.2013 ЗКр-1\4-218 (т.2, л.д. 69-72), по Акту приема-передачи "части в нежилом помещении" от 21.07.2013 (т. 1,л.д. 145) и на основании уведомления "об отказе от договора безвозмездного пользования" от 23.07.2013.

06.08.2013 по результатам рассмотрения обращений приказом заместителя Управления N 846 в отношении Предпринимателя, ФГУП "ПВС" и УФМС по Ставропольскому краю возбуждено дело N 55 по признакам нарушения пункта 4 статьи 16 Закона N135-ФЗ.

05.12.2013 Управлением принято решение по делу N 55, согласно которому УФМС по Ставропольскому краю, ФГУП "ПВС" и Предприниматель признаны нарушившими пункт 4 статьи 16 Закона N 135-ФЗ (пункт 1 решения Управления).

По мнению Управления, нарушение выразилось в размещении в одном помещении структурных подразделений УФМС по Ставропольскому краю в помещениях, принадлежащих ФГУП "ПВС" и Предпринимателю. ФГУП "ПВС" и Предприниматель признаны нарушившими часть 1 статьи 11 Закона N 135-ФЗ. Нарушение выразилось в заключении агентского договора от 28.02.2013 N 54-АД/26 между ФГУП "ПВС" и Предпринимателем (пункт 2 решения Управления).

ФГУП "ПВС" и Предпринимателю выдано предписание об устранении нарушения антимонопольного законодательства: в течение одного месяца со дня получения решения принять меры по расторжению агентского договора от 28.02.2013 N 54-АД/26, заключенного между ФГУП "ПВС" и Предпринимателем.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования Предпринимателя и ФГУП "ПВС" исходил из того, что изложенные в оспариваемом решении Управления выводы основаны на недопустимых доказательствах, не соответствуют фактическим обстоятельствам дела.

Однако выводы суда ошибочны по следующим основаниям.

Договор безвозмездного пользования от 31.05.2013 N 248, заключенный между ФГУП "ПВС" и УФМС по Ставропольскому краю был расторгнут в одностороннем порядке по инициативе УФМС по Ставропольскому краю в связи с необходимостью исполнения обязательных указаний, содержащихся в распоряжении Федеральной миграционной службы России N КР-1/4-218 от 11.07.2013, которым территориальным органам ФМС России предписывалось принять меры по исключению случаев нахождения сотрудников службы в помещениях, занимаемых ФГУП "ПВС" в связи с тем, что такие случаи являются нарушением антимонопольного законодательства.

Таким образом, непосредственно ФМС России данным распоряжением не только не отрицает факт нарушения антимонопольного законодательства, а прямо подтверждает его.

Действия УФМС по Ставропольскому краю по расторжению договора безвозмездного пользования от 31.05.2013 N 248 не были добровольными, а совершались во исполнение обязательных указаний вышестоящего подразделения.

Предпринимателем и ФГУП "ПВС" не совершались какие-либо действия по расторжению указанного договора. Меры по добровольному устранению допущенного нарушения Предпринимателем и ФГУП "ПВС" не предпринимались.

28.02.2013 между ФГУП "ПВС" (Принципал) и Предпринимателем (Агент) в целях повышения качества обслуживания физических и юридических лиц при оказании информационных и консультативных услуг в сфере миграции, сокращения сроков оформления документов, требующихся для обращения в ФМС России, был заключен агентский договор N 54-АД/26. По данному договору агент обязуется совершать от имени и за счет принципала юридические и иные действия, указанные в Приложении N 3 (наименование услуги и тариф), а принципал обязуется выплачивать агенту вознаграждение в соответствии с условиями договора.

При этом, согласно Уставу от 09.12.2009, утвержденного Приказом Федеральной миграционной службой России N 347, ФГУП "ПВС" находится в ведомственном подчинении Федеральной миграционной службы России, которая осуществляет общее руководство, координацию и регулирование деятельности предприятия.

В соответствии с п. 12.1 и 12.2 Устава, основными направлениями деятельности Предприятия является оказание физическим и юридическим лицам информационных и консультационных услуг в сфере миграции, а также оказание услуг по оформлению заявлений, документов, и иных государственных услуг, предоставляемых ФМС России и ее территориальными органами, а так же по обеспечению соответствующими бланками. Предприятие устанавливает цены и тарифы на все виды производимых работ и услуг, выпускаемую и реализуемую продукцию в соответствии с нормативно правовыми актами РФ.

22.04.2013 между Улановым Г.Н. и Предпринимателем был заключен договор аренды нежилого помещения общей площадью 50,3 кв.м., расположенного по адресу: г.Михайловск, ул. Гагарина, 364. Срок договора с 22.04.2013 г. по 20.04.2014 г.

30.05.2013 был заключен договор безвозмездного пользования N 247/Д/99, согласно которому Предприниматель, выступая "ссудодателем" передал в безвозмездное пользование "ссудополучателю" ФГУП "ПВС" часть в нежилом помещении общей площадью 34,1 кв.м., расположенного по адресу: г. Михайловск, ул. Гагарина, 364. Предприниматель передал помещения структуре, чьим коммерческим агентом он являлся и данное предприятие находилось в ведомственном подчинении Федеральной миграционной службы России, так же специализируясь на деятельности в рамках паспортно-визовых услуг.

31.05.2013 между ФГУП "ПВС" и УФМС по Ставропольскому краю был заключен договор безвозмездного пользования N 248 -Д/26 - 329 ФМ частью нежилого помещения общей площадью 34,1 кв. м., расположенного по адресу: г. Михайловск, ул. Гагарина, 364.

Срок договора с 31.05.2013 по 20.04.2014.

Таким образом, государственное предприятие передало помещение в безвозмездное пользование УФМС по СК - структуре своего ведомственного подчинения, федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции государственного управления и государственных услуг по всему миграционному спектру, при этом агентом от Предприятия, который совершает все юридические и иные действия, предусмотренные агентским договором N 54-АД/26 от 28.02.2013 выступал Предприниматель.

Управлением установлено, что договор аренды между Улановым Г.Н. и Предпринимателем заключен на помещение общей площадью 50,3 кв.м., расположенное по адресу: г. Михайловск, ул. Гагарина, 364.

30.05.2013 между Предпринимателем и ФГУП "ПВС" и 31.05.2013 между ФГУП "ПВС" и УФМС по Ставропольскому краю был заключен договор безвозмездного пользования частью нежилого помещения общей площадью 34,1 кв. м., расположенное по адресу: г. Михайловск, ул. Гагарина, 364. Таким образом, оставшиеся 16,2 кв.м. нежилого помещения, расположенного по адресу г. Михайловск, ул. Гагарина, 364, Предприниматель использует для осуществления своей деятельности.

По мнению Управления, Предприниматель, являясь ссудодателем, целенаправленно и умышленно передал помещения на основании договоров безвозмездного пользования УФМС по Ставропольскому краю. Таким образом, по результатам проведенных действий по заключению договоров аренды и безвозмездного пользования, в одном помещении оказались работники государственного миграционного ведомства УФМС по СК и работники коммерческих структур - ФГУП "ПВС" и Предпринимателя, которые действовали на одном предпринимательском секторе.

Находясь в одном помещении с УФМС по СК, Предприниматель, являясь агентом ФГУП "ПВС", оказывал информационные и консультационные услуги в сфере миграции, а также оказывал услуги по оформлению заявлений, документов, и иные государственные услуги в соответствии с Уставом ФГУП "ПВС", тем самым ограничивая доступ других потенциальных участников в оказании аналогичных услуг. Данный факт подтверждается заявленными требованиями ИП Первишовой О.Н., ООО "Стандарт - СШ", ИП Лукиной М.Г. и ИП Скоблевым Д.К., так же осуществлявшими деятельность оказания услуг паспортно-визового направления.

Указанные обстоятельства позволяют сделать вывод, что действия уполномоченного государственного органа и отдельно взятого индивидуального предпринимателя, создают дискриминационные условия для иных субъектов предпринимательской деятельности на рынке оказания паспортно - визовых услуг.

Кроме этого, во исполнение поступившего Распоряжения ФМС России от 11.07.2013 г. N К/Р - И - 218 "Об устранении нарушений законодательства РФ в деятельности территориальных органов ФМС России и ФГУП "ПВС", УФМС по Ставропольскому краю были приняты меры по исключению фактов размещения структурных подразделений УФМС России по Ставропольскому краю в помещениях, принадлежащих ФГУП "ПВС" ФМС России. 23.07.2013 занимаемые помещения по договору от 31.05.2013 УФМС по Ставропольскому краю освобождены и в адрес ФГУП "ПВС" было направлено уведомление об отказе от договора безвозмездного пользования частью в нежилом помещении N 248-Д/26 - 329 ФМ по адресу: г. Михайловск ул. Гагарина, 364.

Судом апелляционной инстанции принимаются доводы Управления о том, что названные обстоятельства в совокупности свидетельствуют о согласованных действиях Предпринимателя, ФГУП "ПВС" и УФМС по Ставропольскому краю, в результате которых было ограничено право равного доступа хозяйствующих субъектов на товарный рынок. УФМС по Ставропольскому краю, ФГУП "ПВС" и Предпринимателем были нарушены нормы антимонопольного законодательства, а именно п. 4 ст. 16 Закона N 135-ФЗ, выразившиеся в размещении в одном помещении структурных подразделений УФМС по Ставропольскому краю в помещениях, принадлежащих ФГУП "ПВС" и Предпринимателю.

Вместе с тем указанные обстоятельства не были приняты судом первой инстанции во внимание.

По эпизоду связанному с Агентским договором N 54-АД/26 от 28.02.2013 установлено следующее.

28.02.2013 между ФГУП "ПВС" (Принципал) и Предпринимателем (Агент) в целях повышения качества обслуживания физических и юридических лиц при оказании информационных и консультативных услуг в сфере миграции, сокращения сроков оформления документов, требующихся для обращения в ФМС России, был заключен агентский договор N 54-АД/26. По данному договору Принципал обязуется оказывать Агенту методологическую помощь по вопросам, связанным с совершением Агентом действий, указанных в Приложении N 1 к договору. Агент обязуется совершать от имени и за счет принципала юридические и иные действия, указанные в Приложении N 1 (наименование услуги и тариф), на территории Ставропольского края согласно Приложения N 3, а принципал обязуется выплачивать агенту вознаграждение в соответствии с условиями договора. Датой исполнения обязательства Принципала по выплате агенту вознаграждения считается дата поступления денежных средств на расчетный счет Агента.

Существенным условием договора является указание стоимости услуг по каждому заключенному действию, в соответствии с приложением N 1 к договору. В агентском договоре отсутствует четкое обозначение предмета договора, а именно какие действия должен совершать агент в рамках указанного договора.

Согласно Приложения N 1 к Агентскому договору от 28.02.2013, одним из видов услуг, оказываемых Агентом являлось обеспечение сопровождения пакета документов. По мнению Предпринимателя он не имел возможности приступить к выполнению своих обязанностей по агентскому договору, в связи с чем, никакой оплаты не производил. При подписании данного договора существенные условия, названные в пункте 1.2. Договора не были согласованы, что исключает возможность его выполнения сторонами.

Однако доводы Предпринимателя о том, что агентский договор N 54-АД/26 от 28.02.2013 года фактически сторонами не исполнялся, противоречат его же заявлениям, поступавшим в Управление в рамках рассмотрения дела о нарушении законодательства о рекламе.

Так, в письме N 67 от 13.06.2013 Предприниматель указывал: "Направляю заверенную копию из Агентского договора N 54-АД/26 от 28.02.2013 года, подтверждающую, что я являюсь официальным представителем ФГУП "ПВС".

Из содержания письма Предпринимателя N 90 от 29.09.2013 усматривается, что он распространял от своего имени рекламу "Официальный представитель ФГУП ПВС Федеральной миграционной службы России", и в данном письме приводилось подробное обоснование правомерности такого поведения предпринимателя со ссылками на положения Гражданского кодекса РФ и агентского договора N 54-АД/26 от 28.02.2013 года.

Аналогичные доводы содержались и в заявлении Предпринимателя от 19.08.2013, в котором он также обосновывал свое поведение исполнением указанного агентского договора.

Кроме того, вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Ставропольского края от 05.12.2013 года по делу N А63-8864/2013 установлен факт распространения Предпринимателем недостоверной наружной рекламы ФГУП "ПВС", что также подтверждает факт исполнения сторонами агентского договора N 54-АД/26 от 28.02.2013.

Таким образом, Предприниматель получал преимущества при осуществлении своей деятельности как агент по договору, так как осуществлял деятельность по предоставлению услуг в сфере миграции, позиционирую себя представителем государственной структуры, действующей в системе УФМС России, что создавало для любого потребителя иллюзию более качественного и предпочтительного положения по сравнению с другими исполнителями.

Судом апелляционной инстанции принимается вывод Управления о том, что ФГУП "ПВС" и Предприниматель являясь хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность на одном товарном рынке, являются конкурентами между собой, осуществляя осознанные действия по отказу от осуществления самостоятельной деятельности по оказанию услуг. Передавая эти полномочия Предпринимателю, ФГУП "ПВС" предоставляло ему преимущества перед другими хозяйствующими субъектами.

Согласно ч. 1 ст. 11 Закона N 135-ФЗ, признаются картелем и запрещаются соглашения между хозяйствующими субъектами-конкурентами, то есть между хозяйствующими субъектами, осуществляющими продажу товаров на одном товарном рынке, если такие соглашения приводят или могут привести к: 1) установлению или поддержанию цен (тарифов), скидок, надбавок (доплат) и (или) наценок; 2) повышению, снижению или поддержанию цен на торгах; 3) разделу товарного рынка по территориальному принципу, объему продажи или покупки товаров, ассортименту реализуемых товаров либо составу продавцов или покупателей (заказчиков); 4) сокращению или прекращению производства товаров; 5) отказу от заключения договоров с определенными продавцами или покупателями (заказчиками).

Таким образом, агентский договор между Предпринимателем и ФГУП "ПВС" был заключен между двумя хозяйствующими субъектами-конкурентами, т.е. действующими в пределах общих продуктовых, уровневых и географических границ товарного рынка.

С учетом изложенного в действиях Предпринимателя, ФГУП "ПВС", УФМС по Ставропольскому краю усматривается согласованность, в результате которой было ограничено право равного доступа хозяйствующих субъектов на товарный рынок.

Предусмотренная частью 1 статьи 198 АПК РФ, совокупность условий необходимых для признания оспариваемых пунктов (1 и 2) решения Управления 05.12.2013 по делу N 55 недействительными отсутствует.

Кроме того, судом апелляционной инстанции принимается довод Управления о пропуске ФГУП "ПВС" процессуального срока обращения в суд с заявлением.

Из материалов дела следует, что решение Управления по делу N 55, которым установлен факт нарушения ФГУП "ПВС" антимонопольного законодательства, изготовлено в полном объеме 19.12.2013. Срок на его обжалование в арбитражный суд истек 20.03.2014. ФГУП "ПВС" обратился в суд с заявлением 09.10.2015, то есть с нарушением установленного срока для обжалования решения.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 110, 112, 178, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

в удовлетворении заявления ФГУП "Паспортно-визовый сервис" ФМС России о признании незаконным и отмене пункта 1 и 2 решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю от 05.12.2013 по делу N 55 отказать.

Дополнительное постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

И.А. Цигельников

Судьи

Л.В. Афанасьева С.А. Параскевова