Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 13 июля 2016 г. N 20АП-3224/16

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 14 ноября 2016 г. N Ф10-4154/16 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Тула

13 июля 2016 г.

Дело N А23-2100/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 06.07.2016.

Постановление изготовлено в полном объеме 13.07.2016.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Мордасова Е.В., судей Еремичевой Н.В. и Стахановой В.Н., при ведении протокола судебного заседания секретарем Бондаренко О.А., при участии в судебном заседании представителей: заявителя - общества с ограниченной ответственности "Мужской Стандарт" (ОГРН 1044002200571, ИНН 4009006854) - Носкова М.В. (доверенность от 20.06.2016), заинтересованного лица - управления по охране объектов культурного наследия Калужской области - Сорокина В.О. (доверенность от 01.07.2016 N 10-01/334-16), рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Мужской стандарт" на решение Арбитражного суда Калужской области от 04.04.2016 по делу N А23-2100/2015, установил следующее.

Общество с ограниченной ответственностью "Мужской Стандарт" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Калужской области с заявлением к министерству культуры и туризма по Калужской области о признании незаконным и отмене предписания от 31.12.2012 N 29-/2014.

Определением суда от 13.05.2015 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований, привлечены Козельская Епархия Московского патриархата Русской Православной Церкви, Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Калужской области, администрация муниципального образования муниципальный район "Козельский р-н", администрация городского поселения "Город Козельск".

Определением суда от 02.03.2016 в качестве соответчика привлечено управление по охране объектов культурного наследия Калужской области.

Решением суда от 04.04.2016 заявление оставлено без удовлетворения.

Не согласившись с принятым решением, общество обратилось в Двадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт. В обоснование своей позиции заявитель указывает, что суд оставил без внимания доводы заявителя о незаконности предписания в части его несоответствия требованиям Положения о территориальном органе Министерства культуры Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства культуры Российской Федерации от 29.07.2013 N 1054 (далее - Положение N 1054), и не применил указанное Положение N 1054 к спорным правоотношениям, что нарушило права заявителя. Обращает внимание на то, что из текста Положения N 1054, министерство не вправе выносить предписание о прекращении строительных работ, а лишь об их приостановлении при имеющихся доказательствах того, что такие работы могут ухудшить состояние объекта культурного наследия, нарушить его целостность и так далее. Считает, что Положение о государственном контроле в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2009 N 1204 (далее - Положение N 1204) неприменимо к данным правоотношениям, что прямо следует из подпункта "а" пункта 14, согласно которому в случае выявления при проведении проверки нарушений обязательных требований, установленных законодательством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, должностные лица контрольных органов, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание собственнику объекта культурного наследия или пользователю объектом культурного наследия об устранении выявленных нарушений с указанием вида нарушения, ссылки на нормативный правовой акт, а также с указанием нарушения требований охранных обязательств собственников объектов культурного наследия или пользователей этими объектами и срока устранения выявленных нарушений. Обращает внимание на то, что пунктом 10 постановления Правительства Российской Федерации от 26.04.2008 N 315 (ред. от 31.08.2015) "Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации", в котором используются именно понятия "строительство" и "реконструкция", реконструкция объектов капитального строительства в охранной зоне, в том числе касающаяся их размеров и пропорций не запрещена, в отличие от строительства, а лишь ограничена, следовательно, предписание о прекращении реконструкции незаконно и необоснованно.

Министерство культуры и туризма по Калужской области и третьи лица, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора, извещенные надлежащим образом о времени и месте проведения судебного заседания, представителей в судебное заседание не направили. Судебное заседание проведено в их отсутствие на основании статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс).

Обжалуемый судебный акт проверен судом апелляционной инстанции в порядке статей 266 и 268 Кодекса в пределах доводов апелляционной жалобы.

Проверив в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Кодекса, законность обжалуемого судебного акта, Двадцатый арбитражный апелляционный суд приходит к выводу об отсутствии оснований для отмены решения суда первой инстанции ввиду следующего.

Как усматривается из материалов дела, в ходе проверки соблюдения требований законодательства в сфере сохранения объектов культурного наследия министерством культуры и туризма Калужской области (акт от 31.12.2014 N 29-2014-вп), проведенной в соответствии с приказом министра культуры и туризма Калужской области N 486 от 28.11.2014, был выявлен факт нарушения требований сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, выраженного в несоблюдении ограничений, установленных в границах зон охраны объектов культурного наследия при производстве работ по реконструкции здания промышленного назначения.

Производство проверки согласовано с прокуратурой Калужской области в соответствии с Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ (ред. от 06.04.2015) "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", после согласования приказ о производстве проверки направлен заказным письмом и факсимильной почтой в адрес ООО "Мужской стандарт".

Как было установлено, в соответствии с договором от 29.11.2005 N 4 между ООО "Мужской стандарт" и местной администрацией муниципального образования "Город Козельск" (далее - администрация города Козельск), актом приема-передачи земельного участка между теми же лицами от 29.11.2005земельный участок 40:10:020109:134 был передан в собственность ООО "Мужской стандарт".

Согласно свидетельству о государственной регистрации права 40 КЛ N 775778 от 26 августа 2014 года земельный участок, расположенный по адресу: Калужская область, г. Козельск, ул. Земляной вал 2, с кадастровым номером 40:10:020109:134 принадлежит на праве собственности ООО "Мужской стандарт".

Объект культурного наследия федерального значения "Церковь Никольская, 1740 г., г. Козельск, ул. Земляной вал, 2" поставлен на государственную охрану в соответствии с постановлением Совета Министров РСФСР от 30.08.1960 N 1327 "О дальнейшем улучшении дела охраны памятников культуры в РСФСР".

Решением исполнительного комитета Калужского областного Совета народных депутатов от 25.12.1974 N 871 "Об утверждении проектов охранных зон и зон регулирования застройки по памятникам Калужской области" установлена охранная зона данного объекта культурного наследия. Согласно графической схемы охранной зоны объекта культурного наследия федерального значения "Церковь Никольская, 1740, г. Козельск, ул. Земляной вал, 2", прилагаемой к Решению исполнительного комитета Калужского областного Совета народных депутатов от 25.12.1974 N 871 "Об утверждении проектов охранных зон и зон регулирования застройки по памятникам Калужской области" охранная зона с восточной стороны храма, за алтарем, составляет 13 метров.

На основании постановления главы местной администрации муниципального образования "Город Козельск" Калужской области от 28.11.2005 N 964 "О продаже земельного участка ООО "Мужской стандарт" земельный участок общей площадью 1 674 кв. м, расположенный в г. Козельске, ул. Земляной вал 2, относится к категории земель - земли поселений и предоставлен в собственность (путем выкупа) ООО "Мужской стандарт". 26.08.2014 ООО "Мужской стандарт" выдано свидетельство о государственной регистрации права собственности на земельный участок с кадастровым номером 40:10:020109:134. Существующие ограничения (обременения) права на данный земельный участок не зарегистрированы. В соответствии с планом земельного участка, имеющимся в землеустроительном деле, на рассматриваемом земельном участке расположены здания К29а и К29в (являющиеся зданиями действующей швейной фабрики ООО "Мужской стандарт") и отдельно стоящее здание К29с.

Согласно разрешению на строительство администрации городского поселения "Город Козельск" N RU 40520001-53 разрешена реконструкция здания швейной фабрики.

В ходе осмотра территории вблизи объекта культурного наследия на земельном участке с кадастровым номером 40:10:020109:134 сотрудниками министерства обнаружен цоколь строящегося сооружения высотой от 0,5 до 1 метра. Рядом расположены упаковки строительного материала.

Комиссией методом инструментального контроля (определением расстояния лазерной рулеткой) было установлено, что цокольная часть возводимого в рамках реконструкции здания, располагается в границах охранной зоны объекта культурного наследия федерального значения "Церковь Никольская, 1740 г., г. Козельск, ул. Земляной вал, 2", поскольку стоит от алтарной части храма на 3,9 метров.

Согласование работ в охранной зоне объекта культурного наследия "Церковь Никольская, 1740, г. Козельск", проводимых в соответствии с разрешением на строительство N RU 40520001-53, министерством культуры и туризма Калужской области не производилось.

На основании акта проверки от 29.11.2013 N 29-2014-вп проверяемому лицу было выдано предписание от 31.12.2014 N 29-2014 об устранении нарушений, выявленных в результате проверки министерством культуры и туризма Калужской области, согласно которому проверяемому лицу необходимо прекратить проведение строительных работ на участке с кадастровым номером 40:10:020109:134, входящего в границы охранной зоны объекта культурного наследия федерального значения "Церковь Никольская, 1740 г., г. Козельск, ул. Земляной вал, 2", с момента получения предписания.

Акт проверки и предписание об устранении нарушения законодательства (прекращении строительных работ по реконструкции здания в охранной зоне объекта культурного наследия) направлены и вручены ООО "Мужской стандарт".

Таким образом, проверкой установлено, что земельный участок с кадастровым 40:10:020109:134 расположен в границах охранной зоны объекта культурного наследия "Церковь Никольская, 1740, г. Козельск, ул. Земляной Вал, 2".

Не согласившись с принятым предписанием, общество обратилось в суд с заявлением о признании его недействительным.

Суд апелляционной инстанции полагает, что отказывая в удовлетворении требований общества суд первой инстанции правомерно руководствовался следующим.

Согласно пункту 4 статьи 99 Земельного кодекса Российской Федерации, в целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации устанавливаются зоны охраны объектов культурного наследия. В пределах земель историко-культурного назначения за пределами земель населенных пунктов вводится особый правовой режим использования земель, запрещающий деятельность, несовместимую с основным назначением этих земель. Использование земельных участков, не отнесенных к землям историко-культурного назначения и расположенных в указанных зонах охраны, определяется правилами землепользования и застройки в соответствии с требованиями охраны памятников истории и культуры.

Согласно пункта 3 статьи 34 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон N 73-ФЗ), охранная зона - территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия.

Согласно пунктом 4 статьи 34 Закона N 73-ФЗ порядок разработки проектов зон охраны объекта культурного наследия, требования к режиму использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон устанавливаются Правительством Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 29 постановления Правительства Российской Федерации от 26.04.2008 N 315 "Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Положение N 315) соблюдение режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах зон охраны объектов культурного наследия является обязательным при осуществлении градостроительной, хозяйственной и иной деятельности.

Согласно требованиям пункта 10 Положения N 315 особый режим использования земель и градостроительный регламент в границах охранной зоны устанавливаются с учетом следующих требований, в том числе, запрещение строительства, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и восстановление (регенерацию) историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия, ограничение капитального ремонта и реконструкции объектов капитального строительства и их частей, в том числе касающееся их размеров, пропорций и параметров, использования отдельных строительных материалов, применения цветовых решений, особенностей деталей и малых архитектурных форм, ограничение хозяйственной деятельности, необходимое для обеспечения сохранности объекта культурного наследия, в том числе запрет или ограничение размещения рекламы, вывесок, построек и объектов (автостоянок, временных построек, киосков, навесов и т.п.), а также регулирование проведения работ по озеленению, обеспечение визуального восприятия объекта культурного наследия в его историко-градостроительной и природной среде, в том числе сохранение и восстановление сложившегося в природном ландшафте соотношения открытых и закрытых пространств.

В соответствии со статьей 29 Положения N 315 разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства и (или) реконструкции объектов капитального строительства для земельного участка, расположенного в границах зоны охраны объекта культурного наследия федерального значения, предоставляется по согласованию с Министерством культуры Российской Федерации и органом государственной власти субъекта Российской Федерации, утвердившим режим использования земель или градостроительный регламент в границах этой зоны.

Таким образом, в границах охранной зоны объекта культурного наследия, запрещено строительство, иные работы проводятся по согласованию с органом исполнительной власти, уполномоченным в сфере государственной охраны объектов культурного наследия.

В соответствии со статье 5 Закона Калужской области от 03.11.2004 N 372-ОЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Калужской области", пунктами 2.2, 2.3, 11 Положения о министерстве культуры и туризма Калужской области, утвержденного постановлением губернатора Калужской области от 25.12.2008 N 383 (далее - Положение N 383), министерство обладает исполнительно-распорядительными и контрольными полномочиями, отнесенными к его ведению, в том числе государственная охрана объектов культурного наследия, обеспечение соблюдения законодательства в области культуры.

Под государственной охраной объектов культурного наследия в понимается система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных принимаемых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в пределах их компетенции мер, направленных на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда, контроль за сохранением и использованием объектов культурного наследия в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Таким образом, государственная охрана объектов культурного наследия (выявленных объектов культурного наследия) осуществляется исключительно в порядке и в рамках, установленных федеральным законом "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" от 25.06.2002 N 73-ФЗ, а не является неким абстрактным понятием, позволяющим вольное толкование.

Статьей 33 Закона N 73-ФЗ определены цели и задачи государственной охраны объектов культурного наследия, в частности установлено, что объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера, нарушения установленного порядка их использования, перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий.

В соответствии с пунктами 2.2, 2.3 и 11 Положения N 383 министерство обладает исполнительно-распорядительными и контрольными полномочиями, отнесенными к его ведению, в том числе государственная охрана объектов культурного наследия, обеспечение соблюдения законодательства в области культуры.

Министерством, как органом уполномоченным в сфере государственной охраны объектов культурного наследия, не согласовывались строительные и иные работы по хозяйственному освоению земельного участка, расположенного по адресу: Калужская область, г. Козельск, ул. Земляной Вал, дом 2, государственная историко-культурная экспертиза проекта хозяйственного освоения земельного участка не проводилась.

Министерством как органом, уполномоченным в сфере государственной охраны объектов культурного наследия, в соответствии со статьей 9.1 Закона N 73-ФЗ осуществляются полномочия Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, и в соответствии со статьей 3.41 Положения N 383.

При осуществлении деятельности по государственной охране объектов культурного наследия федерального значения, министерство руководствовалось требованиями Закона N 73-ФЗ, постановлением N 1204.

Согласно пункту 14 постановления N 1204 в случае выявления при проведении проверки нарушений обязательных требований, установленных законодательством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, должностные лица контрольных органов, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны: а) выдать предписание об устранении выявленных нарушений с указанием вида нарушения, ссылки на нормативный правовой акт, а также с указанием нарушения требований охранных обязательств собственников объектов культурного наследия или пользователей этими объектами и срока устранения выявленных нарушений; б) принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждению и предотвращению возможного вреда объекту культурного наследия, а также меры по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности.

Производство работ в охранной зоне объекта культурного наследия, связанное с изменением основных параметров (высотой, объемом, и т.д.), противоречит требованиям пункта 10 Положения N 315, является нарушением Закона N 73, в связи с чем, по итогам проверки было выдано предписание, направленное на устранение нарушений закона, а также предупреждение и предотвращение возможного вреда объекту культурного наследия - о прекращении строительных работ.

Определением суда первой инстанции от 29.07.2015 по делу назначена комплексная судебная землеустроительная и строительно-техническая экспертиза, проведение которой поручено экспертам КП Калужской области "Бюро технической инвентаризации".

Заключением экспертов от 20.01.2016 N 105/11289-15 по результатам исследования материалов дела, натурного осмотра смежных земельных участков с расположенными на них строениями производственного и культового назначения, дополнительных материалов (сведения ГКН, технические паспорта на нежилые здания, материалы межевания) экспертами установлено следующее.

По первому вопросу, поскольку реконструкция нежилого здания производственного назначения ведется со стороны восточного фасада Никольской церкви, экспертами сделан вывод о том, что реконструируемый в настоящее время объект располагается в охранной зоне памятников истории и культуры.

Более того, экспертами выявлено несоответствие реконструируемого объекта (нежилого здания производственного назначения) установленным градостроительным регламентам, заключающееся в превышении зоны допустимого размещения с частичным занятием смежного земельного участка на котором (кадастровый номер 40:10:020109:101) находится объект культурного наследия федерального значения "Церковь Никольская, 1740 г.". То есть в ходе реконструкции была самовольно занята часть участка, предоставленного церкви.

В апелляционной жалобе общество указывает, что суд оставил без внимания доводы заявителя о незаконности предписания в части его несоответствия требованиям Положения о Положение N 1054, и не применил указанное Положение N 1054 к спорным правоотношениям, что нарушило права заявителя. Вместе с тем, как следует из пунктов 1 и 2 Положения N 1054 оно определяет основные полномочия, функции и организацию деятельности территориального органа Министерства культуры Российской Федерации, находящегося в подчинении Министерства культуры Российской Федерации и осуществляющего свою деятельность на территории одного или нескольких федеральных округов Российской Федерации, в то время как обжалуемое предписание вынесено министерством культуры и туризма по Калужской области, находящегося в подчинении субъекта Российской Федерации, в связи с чем Положение N 1054 не применимо к спорным отношениям.

Общество считает, что Положение N 1204 неприменимо к данным правоотношениям, что прямо следует из подпункта "а" пункта 14, согласно которому в случае выявления при проведении проверки нарушений обязательных требований, установленных законодательством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, должностные лица контрольных органов, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание именно собственнику объекта культурного наследия или пользователю объектом культурного наследия.

Однако, как указывалось выше, согласно подпункту "б" пункта 14 постановления N 1204 в случае выявления при проведении проверки нарушений обязательных требований, установленных законодательством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, должностные лица контрольных органов, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны принять меры по предупреждению и предотвращению возможного вреда объекту культурного наследия, а также меры по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности.

Общество обращает внимание на то, что пунктом 10 постановления N 315, в котором используются именно понятия "строительство" и "реконструкция", реконструкция объектов капитального строительства в охранной зоне, в том числе касающаяся их размеров и пропорций не запрещена, в отличие от строительства, а лишь ограничена, следовательно, предписание о прекращении реконструкции незаконно и необоснованно, однако заявителем не учтено, что проведение любых работ в нарушение градостроительных регламентов, равно как и проведение таких работ на чужих земельных участках не допустимо.

Таким образом, суд апелляционной инстанции отклоняет доводы апелляционной жалобы, как не содержащие фактов, которые не были бы проверены и учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы правовое значение для вынесения судебного акта, влияли бы на обоснованность и законность судебного акта, либо опровергали выводы суда первой инстанции.

Нарушений процессуальных норм, влекущих отмену судебного акта (часть 4 статьи 270 Кодекса), не установлено.

В силу статьи 110 Кодекса расходы по уплате государственной пошлины в размере 1 500 руб. подлежат отнесению на общество, а в порядке статьи 104 Кодекса 1 500 руб. надлежит возвратить, как излишне уплаченную платежным поручением от 27.04.2016 N 51.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 110, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Калужской области от 04.04.2016 по делу N А23-2100/2015 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Возвратить жалобу обществу с ограниченной ответственностью "Мужской стандарт" из федерального бюджета 1 500 руб. излишне уплаченной государственной пошлины за подачу апелляционной жалобы.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с пунктом 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба на постановление суда подается через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Е.В. Мордасов

Судьи

Н.В. Еремичева В.Н. Стаханова