Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21 июля 2016 г. N 14АП-5308/16

г. Вологда

21 июля 2016 г.

Дело N А13-3627/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 18 июля 2016 года.

В полном объёме постановление изготовлено 21 июля 2016 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Осокиной Н.Н., судей Мурахиной Н.В. и Смирнова В.И.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Смекаловой Е.Ю.,

при участии от мэрии Калининой О.А. по доверенности от 11.01.2016,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Государственной жилищной инспекции Вологодской области и мэрии города Череповца на решение Арбитражного суда Вологодской области от 26 мая 2016 года по делу N А13-3627/2016 (судья Логинова О.П.),

установил:

общество с ограниченной ответственностью Управляющая компания "Жилищно-эксплуатационное управление N 1" (место нахождения: 162612, Вологодская область, город Череповец, улица Белинского, дом 23/1; ОГРН 1143528001165; ИНН 3528210516; далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Государственной жилищной инспекции Вологодской области от 25.02.2016 N 53 (далее - инспекция) о привлечении к административной ответственности, предусмотренной статьей 7.22 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (место нахождения: 160000, город Вологда, улица Предтеченская, дом 19; ОГРН 1033500076609; ИНН 3525131538; далее - КоАП РФ) (с учетом уточнения требований, принятого судом).

Определением суда от 26 апреля 2016 года к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена мэрия города Череповца (далее - мэрия).

Решением суда от 26 мая 2016 года заявленные требования удовлетворены.

Инспекция и мэрия с решением суда не согласились и обратились с апелляционными жалобами, в которых просят его отменить и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. В обоснование своей позиции ссылаются на неправильное применение судом норм материального права. Полагают, что отдел муниципального жилищного контроля контрольно-правового управления мэрии в силу статьи 20 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ) наделен полномочиями на проведение внеплановых выездных и документарных проверок, составлению актов проверок, протоколов об административном правонарушении, ответственность за которое установлена статьей 7.22 КоАП РФ. Считают, что действующим законодательством предусмотрен как лицензионный контроль, так и муниципальный жилищный контроль.

Мэрия в отзыве на апелляционную жалобу инспекции просит ее удовлетворить, решение суда первой инстанции отменить, обществу отказать в удовлетворении заявленных требований.

Общество отзывы на апелляционные жалобы не представило.

Инспекция отзыв на апелляционную жалобу мэрии не представила.

Общество и инспекция о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, представителей в суд не направили, поэтому дело рассмотрено в их отсутствие на основании статей 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Заслушав объяснения представителя третьего лица, исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, апелляционный суд считает, что решение суда первой инстанции следует отменить в связи с неправильным применением судом норм материального права.

Как видно из материалов дела, мэрией в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ), ЖК РФ, Закона Вологодской области от 04.06.2010 N 2317-ОЗ "О порядке организации и осуществления муниципального контроля на территории Вологодской области", решения Череповецкой городской Думы от 26.03.2013 N 44 "Об утверждении порядка организации и осуществления муниципального жилищного контроля на территории города Череповца" (далее - Порядок N 44) 14.01.2016 вынесено распоряжение N 10-р о проведении внеплановой выездной проверки в отношении общества.

На основании данного распоряжения отделом муниципального жилищного контроля контрольно-правового управления мэрии города Череповца (далее - отдел) проведена внеплановая выездная проверка соблюдения обществом требований жилищного законодательства при управлении многоквартирными домами по адресам: город Череповец, улица Краснодонцев, дома N 55, 63, 65, 86, 92, 92а, 96, 98, 104,106, 108, 110,112, 116, 116/69, улица К.Беляева, дома N 39, 43, 71 а, улица Олимпийская, дома N 41, 45, 49, 53, 61, 63, 63 а, 67, 73, улица Юбилейная, дома N 48, 54, 58, 62, 64, 68.

Согласно представленным в материалы дела выпискам из реестра муниципального имущества, в указанных домах имеются квартиры, находящиеся в муниципальной собственности.

По результатам проверки отделом составлен акт проверки от 10.02.2016 N 6-10-р-2016/а.

При обследовании помещений и общедомового имущества указанных домов отделом выявлено несоблюдение обществом пунктов 3.2.1, 3.2.2, 3.2.8, 4.3.1, 4.3.2, 4.4.1, 4.4.13, 4.5.1, 4.5.3, 4.6.1.1, 4.6.1.28, 4.7.1, 4.7.2, 4.8.1, 4.8.4, 4.8.6, 4.8.10, 5.2.21 Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденных постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 27.09.2003 N 170 (далее - Правила N 170).

По факту выявленных нарушений главным специалистом отдела в отношении общества 10.02.2016 составлен протокол N 6-6/2016 об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена статьей 7.22 КоАП РФ.

На основании пункта 3 статьи 1 Закона Вологодской области от 28.09.2012 N 2837-ОЗ "О порядке взаимодействия органов муниципального жилищного контроля с уполномоченным органом исполнительной государственной власти области, осуществляющим региональный государственный жилищный надзор, при организации и осуществлении муниципального жилищного контроля на территории Вологодской области" (далее - Закон N 2837-ОЗ), подпункта 2 пункта 3.7.5 Административного регламента исполнения муниципальной функции по организации и осуществлению муниципального жилищного контроля на территории города Череповца, утвержденного постановлением мэрии от 25.06.2013 (далее - Административный регламент), мэрия направила в инспекции для рассмотрения и принятия решения материалы административного дела.

Заместитель начальника инспекции, рассмотрев представленные мэрией материалы административного дела, 25.02.2016 вынес постановление N 53 о привлечении общества к административной ответственности, предусмотренной статьей 7.22 КоАП РФ, и назначении административного наказания в виде штрафа в размере 40 000 рублей.

Общество, не согласившись с указанным постановлением, обратилось в арбитражный суд с заявленными требованиями.

Суд первой инстанции удовлетворил заявленные требования, сделав вывод, что вмененное обществу правонарушение неправомерно квалифицировано по статье 7.22 КоАП РФ. По мнению суда первой инстанции, вмененное заявителю правонарушение образует состав административного правонарушения по части 2 статьи 14.1.3 КоАП РФ.

Суд апелляционной инстанции при рассмотрении дела исходит из следующего.

Статьей 7.22 КоАП РФ предусмотрена ответственность за нарушение лицами, ответственными за содержание жилых домов и (или) жилых помещений, правил содержания и ремонта жилых домов и (или) жилых помещений либо порядка и правил признания их непригодными для постоянного проживания и перевода их в нежилые, а равно переоборудование жилых домов и (или) жилых помещений без согласия нанимателя (собственника), если переоборудование существенно изменяет условия пользования жилым домом и (или) жилым помещением.

Факт нарушения требований Правил N 170 обществом не оспаривается.

Частью 2 статьи 14.1.3 КоАП РФ установлена административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами с нарушением лицензионных требований.

В соответствии с частью 1 статьи 192 ЖК РФ деятельность по управлению многоквартирными домами осуществляется управляющими организациями на основании лицензии на осуществление предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами, выданной органом государственного жилищного надзора на основании решения лицензионной комиссии субъекта Российской Федерации (далее - лицензионная комиссия). Под деятельностью по управлению многоквартирным домом понимаются выполнение работ и (или) оказание услуг по управлению многоквартирным домом на основании договора управления многоквартирным домом.

Согласно статье 12 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" подлежит лицензированию (пункт 51) предпринимательская деятельность по управлению многоквартирными домами

Федеральным законом от 21.07.2014 N 255-ФЗ "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" (далее - Закон N 255-ФЗ) на управляющие организации возложена обязанность получения лицензий.

В данном случае Государственной жилищной инспекцией Вологодской области обществу выдана лицензия от 27.04.2015 N 035-000043 на осуществление предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами на территории Вологодской области. Многоквартирные жилые дома по адресам: город Череповец, улица Краснодонцев, дома N 55, 63, 65, 86, 92, 92а, 96, 98, 104,106, 108, 110,112, 116, 116/69, улица К.Беляева, дома N 39, 43, 71 а, улица Олимпийская, дома N 41, 45, 49, 53, 61, 63, 63 а, 67, 73, улица Юбилейная, дома N 48, 54, 58, 62, 64, 68, включены в перечень домов, подлежащих обслуживанию обществом в приложении к выданной лицензии.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.10.2014 N 1110 "О лицензировании предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами" утверждено Положение о лицензировании деятельности по управлению многоквартирными домами (далее - Положение о лицензировании).

Согласно пункту 3 Положения о лицензировании, лицензионными требованиями к лицензиату, устанавливаемыми в соответствии с частью 1 статьи 8 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", являются:

а) соблюдение требований, предусмотренных частью 2.3 статьи 161 Жилищного кодекса Российской Федерации;

б) исполнение обязанностей по договору управления многоквартирным домом, предусмотренных частью 2 статьи 162 ЖК РФ;

в) соблюдение требований, предусмотренных частью 1 статьи 193 ЖК РФ.

Следовательно, к лицензионным требованиям отнесено соблюдение правил, предусмотренных частью 2.3 статьи 161 ЖК РФ, согласно которой при управлении многоквартирным домом управляющей организацией она несет ответственность перед собственниками помещений в многоквартирном доме за оказание всех услуг и (или) выполнение работ, которые обеспечивают надлежащее содержание общего имущества в данном доме и качество которых должно соответствовать требованиям технических регламентов и правил содержания общего имущества в многоквартирном доме.

Подпункт "б" указанного пункта Положения о лицензировании к лицензионным требованиям относит исполнение обязанностей по договору управления многоквартирным домом, предусмотренных частью 2 статьи 162 ЖК РФ, в соответствии с которой по данному договору одна сторона (управляющая организация) по заданию другой стороны (собственников помещений и т.д.) в течение согласованного срока за плату обязуется выполнять работы и (или) оказывать услуги по управлению многоквартирным домом, оказывать услуги и выполнять работы по надлежащему содержанию и ремонту общего имущества в таком доме.

Исходя из вышеизложенных положений, лицензионными требованиями, административная ответственность за нарушение которых установлена частью 2 статьи 14.1.3 КоАП РФ, является оказание всех услуг и (или) выполнение работ по надлежащему содержанию общего имущества в многоквартирном доме управляющей организацией, надлежащее содержание имущества дома, что также предполагает и соблюдение Правил N 170.

В решении Верховного Суда Российской Федерации от 23.09.2015 N АКПИ15-957 изложена правовая позиция, в соответствии с которой предусмотренные подпунктами "а" и "б" пункта 3 Положения о лицензировании требования во взаимосвязи с нормами ЖК РФ не могут рассматриваться как требования о соблюдении законодательства Российской Федерации в соответствующей сфере деятельности в целом и как требования к объему выполняемых работ, оказываемых услуг, поскольку возлагают на лицензиата обязанность соблюдать установленные в соответствующей сфере деятельности правила, к которым, в частности, относятся правила содержания общего имущества в многоквартирном доме.

В решении также указано, что отнесение требований, указанных в Положении о лицензировании, к лицензионным соответствует изменениям, внесенным в правовое регулирование отношений по управлению многоквартирными домами. Законом N 255-ФЗ изменено содержание части 7 статьи 20 ЖК РФ, которая в редакции, действующей с 01.05.2015, устанавливает, что государственный жилищный надзор не осуществляется в отношении управляющих организаций, осуществляющих деятельность по управлению многоквартирными домами на основании лицензии на ее осуществление.

С указанного момента в отношении управляющих компаний, имеющих лицензии, органами государственного жилищного надзора осуществляется лицензионный контроль, направленный на предупреждение, выявление и пресечение нарушений лицензионных требований (часть 2 статьи 196 ЖК РФ).

Следовательно, инспекция, являясь лицензирующим органом, имеет право в отношении организаций, осуществляющих управление многоквартирными домами на основании выданной лицензии, проводить только лицензионный контроль, и, соответственно, привлекать данные организации на осуществление деятельности с нарушением лицензии, а именно по статье 14.1.3 КоАП РФ.

В то же время, в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 9.2 Закона Вологодской области от 08.12.2010 N 2429-ОЗ "Об административных правонарушениях в Вологодской области" (далее - Закон N 2429-ОЗ) должностные лица органов местного самоуправления муниципальных образований области, указанные в части 3 настоящей статьи, вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, при осуществлении органами местного самоуправления муниципального жилищного контроля - об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 7.22 КоАП РФ.

В соответствии со статьей 2 Закона N 294-ФЗ под муниципальным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения. Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.

Согласно статье 20 ЖК РФ под муниципальным жилищным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами обязательных требований, установленных в отношении муниципального жилищного фонда федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации в области жилищных отношений, а также муниципальными правовыми актами. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе наделять законами субъектов Российской Федерации уполномоченные органы местного самоуправления отдельными полномочиями по проведению проверок при осуществлении лицензионного контроля в отношении юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность по управлению многоквартирными домами на основании лицензии.

Предметом муниципального жилищного контроля является соблюдение юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами обязательных требований, установленных в отношении муниципального жилищного фонда федеральными законами и законами Вологодской области в сфере жилищных отношений, а также муниципальными правовыми актами.

Муниципальный жилищный контроль осуществляется уполномоченными органами местного самоуправления в порядке, установленном муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.

При организации и осуществлении муниципального жилищного контроля органы муниципального жилищного контроля взаимодействуют с уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими региональный государственный жилищный надзор, в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.

Должностные лица органов государственного жилищного надзора, муниципального жилищного контроля, являющиеся соответственно государственными жилищными инспекторами, муниципальными жилищными инспекторами, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право составлять протоколы об административных правонарушениях, связанных с нарушениями обязательных требований, рассматривать дела об указанных административных правонарушениях и принимать меры по предотвращению таких нарушений.

В соответствии с пунктом 1.4 Порядка N 44 при организации и осуществлении муниципального жилищного контроля орган муниципального жилищного контроля взаимодействует с уполномоченным органом исполнительной государственной власти области, осуществляющим региональный государственный жилищный надзор, в порядке, установленном законом Вологодской области от 28 сентября 2012 года N 2837-ОЗ "О порядке взаимодействия органов муниципального жилищного контроля с уполномоченным органом исполнительной государственной власти области, осуществляющим региональный государственный жилищный надзор, при организации и осуществлении муниципального жилищного контроля на территории Вологодской области".

Согласно пункту 1.6 указанного Порядка муниципальный жилищный контроль на территории города Череповца осуществляется мэрией города через отдел муниципального жилищного контроля контрольно-правового управления мэрии города Череповца.

К полномочиям органа муниципального жилищного контроля, его должностных лиц относятся организация и проведение проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами обязательных требований в отношении муниципального жилищного фонда; составление протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, в соответствии с законом Вологодской области "Об административных правонарушениях в Вологодской области".

В соответствии с пунктом 4.7 Порядка N 44 основаниями для проведения внеплановой проверки являются поступления, в частности посредством государственной информационной системы жилищно-коммунального хозяйства в орган муниципального жилищного контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, о фактах нарушения управляющей организацией обязательств, предусмотренных частью 2 статьи 162 Жилищного кодекса Российской Федерации. Внеплановая проверка по указанным основаниям проводится без согласования с органами прокуратуры и предварительного уведомления проверяемой организации о проведении внеплановой проверки.

Следовательно, отдел имеет право осуществлять муниципальный контроль в установленном порядке, в том числе по соблюдению управляющей организацией Правил N 170.

При этом отдел не выступает в данном случае лицензирующим органом и ему не предоставлено право составлять в отношении управляющих организацией протоколы об административных правонарушениях по статье 14.1.3 КоАП РФ.

В соответствии со статьей 9.2 Закона N 2429-ОЗ в случаях, предусмотренных настоящей статьей, должностные лица органов местного самоуправления муниципальных образований области составляют протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, при осуществлении муниципального контроля.

Должностные лица органов местного самоуправления муниципальных образований области, указанные в части 3 настоящей статьи, вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, при осуществлении органами местного самоуправления муниципального жилищного контроля - об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 7.22 КоАП ФР.

Следовательно, в случае установления отделом при проведении муниципального контроля нарушений управляющей организацией Правил N 170 он вправе составить протокол об административном правонарушении по статье 7.22 КоАП РФ.

В соответствии с пунктом 3 статьи 1 Закона N 2837-ОЗ органы муниципального жилищного контроля и орган государственного надзора области при организации и осуществлении муниципального жилищного контроля на территории Вологодской области взаимодействуют по вопросу направления органами муниципального жилищного контроля в орган государственного надзора области материалов по результатам проводимых ими проверок по соблюдению юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами обязательных требований, установленных в отношении муниципального жилищного фонда федеральным, областным законодательством, муниципальными правовыми актами в области жилищных отношений.

Согласно пункту 3.7.5 Административного регламента результатами выполнения действия по принятию мер в отношении фактов нарушений, выявленных при проведении проверки, являются составление протокола об административных правонарушениях в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях, и передача материалов о выявленных нарушениях в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях (в случае выявления фактов нарушения обязательных требований, содержащих признаки административного правонарушения).

Согласно статье 23.55 КоАП РФ органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие региональный государственный жилищный надзор рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 7.22 КоАП РФ.

Следовательно, в данном случае проверка, в результате которой выявлены факты нарушений Правил N 170, проводилась органом муниципального жилищного контроля в рамках представленных ему полномочий, протокол об административном правонарушении также составлен органом муниципального жилищного контроля в рамках предоставленных полномочий. Постановление о привлечении к ответственности по статье 7.22 КоАП РФ вынесено инспекцией на основании протокола об административном правонарушении, составленном данным органом муниципального жилищного контроля, в рамках определенного нормативными актами взаимодействия органов муниципального жилищного контроля и органов государственного надзора.

Инспекция в данном случае не проводила проверку общества как управляющей компании, имеющей лицензию, на предмет соблюдения ею лицензионных требований.

Таким образом, суд апелляционной инстанции считает, что инспекцией правомерно вынесено оспариваемое постановление о привлечении общества к административной ответственности по статье 7.22 КоАП РФ.

В связи с этим суд апелляционной инстанции считает, что решение суда первой инстанции следует отменить, в удовлетворении заявленных требований обществу отказать.

Руководствуясь статьями 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Вологодской области от 26 мая 2016 года по делу N А13-3627/2015 отменить.

Отказать обществу с ограниченной ответственностью Управляющая компания "Жилищно-эксплуатационное управление N 1" в признании незаконным и отмене постановления Государственной жилищной инспекции Вологодской области от 25.02.2016 N 53 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной статьей 7.22 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Н.Н. Осокина

Судьи

Н.В. Мурахина В.И. Смирнов