Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 15 августа 2016 г. N 08АП-7767/16

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 25 ноября 2016 г. N Ф04-4907/16 настоящее постановление оставлено без изменения

город Омск

15 августа 2016 г.

Дело N А75-522/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 09 августа 2016 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 15 августа 2016 года.

Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Рыжикова О.Ю.

судей Ивановой Н.Е., Кливера Е.П.

при ведении протокола судебного заседания: Бака М.Е.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-7767/2016) Думы города Ханты-Мансийска на решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 31.05.2016 по делу N А75-522/2016 (судья Дроздов А.Н.), принятое по заявлению муниципального казенного учреждения "Управление капительного строительства города Ханты-Мансийск" к муниципальному образованию городской округ город Ханты-Мансийск в лице счетной палаты города Ханты-Мансийска об оспаривании представления, третье лицо, не заявляющее самостоятельные требования относительно предмета спора: Дума города Ханты-Мансийска, Департамент архитектуры и градостроительства администрации города Ханты-Мансийска,

при участии в судебном заседании представителей:

от Думы города Ханты-Мансийска - не явился, о времени и месте судебного заседания извещена надлежащим образом;

от муниципального казенного учреждения "Управление капительного строительства города Ханты-Мансийск" - Торубаров И.Ю. (личность установлена на основании паспорта гражданина Российской Федерации, по доверенности N 516 от 11.05.2016 сроком действия 1 год);

от Счетной палаты города Ханты-Мансийска - не явился, о времени и месте судебного заседания извещена надлежащим образом;

от Департамента архитектуры и градостроительства администрации города Ханты-Мансийска - Плотников А.А. (личность установлена на основании паспорта гражданина Российской Федерации, по доверенности от 11.01.2016 сроком действия 1 год),

установил:

в Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры поступило заявление муниципального казенного учреждения "Управление капительного строительства города Ханты-Мансийск" (далее - заявитель, МКУ УКС, учреждение) к муниципальному образованию городской округ город Ханты-Мансийск в лице счетной палаты города Ханты-Мансийска (далее - заинтересованное лицо, счетная палата) об оспаривании представления от 15.12.2015 N 212.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечены Дума города Ханты-Мансийска, Департамент градостроительства и архитектуры администрации города Ханты-Мансийска (далее - Департамент).

Заявленные требования мотивированы тем, что при принятии оспариваемого представления, Счетной палатой не соблюдены требования части 12 статьи 9 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ), Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований" (далее - Закон N 6-ФЗ), статьи 10 регламента Счетной палаты города Ханты-Мансийска от 30.03.2012 N 207 (далее - регламент Счетной палаты).

Решением Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 31.05.2016 по делу N А75-522/2016 заявление МКУ УКС удовлетворено, признано недействительным представление от 15.12.2015 N 212, вынесенное Счетной палатой города Ханты-Мансийска.

Удовлетворяя заявленные требования суд, руководствуясь пунктом 1 части 2 статьи 20 Федерального закона N 294-ФЗ, исходил из того, что должностные лица Счетной палаты допустили нарушения требований, установленных частью 12 статьи 9 названного закона (в части срока уведомления о проведении проверки).

Кроме того, суд первой инстанции указал на то, что на рассматриваемые правоотношения не распространяются положения Федерального закона N 294-ФЗ, поскольку пунктом 3 части 3.1 статьи 1 названного закона определено, что его положения не применяются при осуществлении контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере.

Не согласившись с решением, суда Дума города Ханты-Мансийска обратилась в Восьмой арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит судебный акт отменить.

В обоснование своих доводов податель жалобы указал, что порядок проведения контрольных мероприятий, проводимых должностными лицами Счетной палаты, регулируется иными нормами Федерального закона, и не регулируется нормами Федерального закона N 294-ФЗ, поскольку Счетная палата является органом финансового (финансово-бюджетного) надзора, деятельность которой связана с осуществлением внешнего муниципального контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере.

Кроме того, по мнению подателя жалобы, заявитель не представил обоснований о нарушении прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, о неблагоприятных юридических последствиях в результате рассмотрения оспариваемого представления.

Дума города Ханты-Мансийска утверждает, что оспариваемое представление контрольно-счетного органа по своему содержанию не является ненормативным правовым актом, который может быть обжалован в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

От Счетной палатой поступили возражения на апелляционную жалобу, в которых заинтересованное лицо просит решение суда первой инстанции отменить, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

Оспаривая доводы подателя жалобы, МКУ УКС представило отзыв на апелляционную жалобу, в котором просит оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

До начала судебного заседания от Думы города Ханты-Мансийска и Счетной палаты города Ханты-Мансийска поступили ходатайства о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие их представителей, которые суд апелляционной инстанции счел необходимым удовлетворить.

Дума города Ханты-Мансийска и Счетная палата города Ханты-Мансийска, надлежащим образом извещённые в порядке статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, явку представителей в суд не обеспечили.

В порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебное заседание проведено в отсутствие поименованных лиц.

Представитель МКУ УКС в судебном заседании суда апелляционной инстанции с доводами апелляционной жалобы не согласен по основаниям, изложенным в отзыве на апелляционную жалобу, просил оставить решение без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, считая решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

Представитель третьего лица считает, что выводы, изложенные в решении суда первой инстанции, соответствуют материалам дела. Нарушений или неправильного применения норм материального и процессуального права при вынесении решения судом первой инстанции не допущено.

Рассмотрев материалы дела, апелляционную жалобу, отзывы на нее, выслушав явившихся представителей лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции установил следующие обстоятельства.

В соответствии с пунктом 1.8 Плана работы Счетной палаты на 2015 год, утвержденного Решением Думы города Ханты-Мансийска от 22.12.2014 N 576-V РД, проведено контрольное мероприятие "Проверка осуществления финансово-хозяйственной деятельности Муниципальным казенным учреждением "Управление капитального строительства города Ханты-Мансийска" в 2014 году (Срок исполнения мероприятия IV квартал).

Согласно, статьи 10 Регламента счетной палаты города Ханты-Мансийска, утвержденного Решением Думы города Ханты-Мансийска от 30.03.2012 N 207, счетной палатой был оформлен акт проверки финансово-хозяйственной деятельности МКУ УКС от 16.11.2015 и направлен заявителю.

В ответ на акт проверки МКУ УКС направило в адрес счетной палаты возражение (замечания) на акт проверки.

В ответ на акт проверки, письмом от 15.12.2015 года исх.N 211 (Вх.N 1968 от 15.12.2015) счетная палата сняла часть замечаний.

По итогам контрольного мероприятия в отношении МКУ УКС вынесено представление N 212 от 15.12.2015.

Полагая, что действиями Счетной палаты по проведению описанной выше проверки и представлением от 15.12.2015 нарушены положения действующего законодательства, а также права и законные МКУ УКС, последнее обратилось в Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры с соответствующим заявлением.

31.05.2016 Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры вынес решение, являющееся предметом апелляционного обжалования по настоящему делу.

Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отсутствии оснований для его отмены или изменения, исходя из следующего.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом под ненормативным актом, подлежащим обжалованию в арбитражный суд, понимается документ, содержащий обязательные предписания, распоряжения, влекущие для конкретного лица определенные юридические последствия.

Положения о праве контрольно-счетных органов на вынесение представления и предписания по результатам проведения контрольных мероприятий предусмотрены статьей 16 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", устанавливающего общие принципы организации, деятельности и основные полномочия контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований.

Понятия "представления" и "предписания" также даны в Бюджетном кодексе Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 270.2 БК РФ в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания.

Согласно части 2 статьи 270.2 БК РФ под представлением в целях данного Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

В соответствии с частью 3 статьи 270.2 БК РФ под предписанием в целях данного Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) требования о возмещении причиненного такими нарушениями ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию.

Анализ вышеуказанных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также норм статьи 16 Федерального закона N 6-ФЗ, свидетельствует о том, что представление так же как и предписание являются властными актами, содержащими в себе требования к определенному лицу совершить указанные в них действия.

Отличием представления от предписания является то, что предписание выносится в случае выявления нарушений, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению, а также в случае воспрепятствования лицом проведению контрольных мероприятий, а также и то, что неисполнение предписания в силу части 4 статьи 270.2 БК РФ является основанием для обращения уполномоченного органа в суд с исковым заявлением о возмещении ущерба.

Неисполнение или ненадлежащее исполнение как предписания, так и представления влечет за собой привлечение лица, не исполнившего (ненадлежащим образом исполнившего) предписание или представление к предусмотренной законом ответственности.

Так, пунктом 7 статьи 16 Федерального закона N 6-ФЗ предусмотрено, что неисполнение или ненадлежащее исполнение предписания контрольно-счетного органа влечет за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации и (или) законодательством субъекта Российской Федерации.

Данная норма является отсылочной и не содержит указания как на конкретную санкцию, так и на наступление ответственности за неисполнение (ненадлежащее исполнение) представления контрольно-счетного органа.

Между тем, в соответствии с частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), муниципальный контроль, об устранении нарушений законодательства влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трехсот до пятисот рублей; на должностных лиц - от одной тысячи до двух тысяч рублей или дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей.

Таким образом, указанной нормой предусмотрена административная ответственность как за неисполнение предписания, так и за неисполнение постановления, представления или решения органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), муниципальный контроль.

В связи с чем, представление Счетной палаты Самарской области от 31.03.2015 N 02.01/718 является основанием для возникновения прав и обязанностей у учреждения и содержит властные распоряжения, обязательные к исполнению последним, оно принято по результатам проведенной проверки в качестве меры принуждения, и его неисполнение влечет за собой наступление ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ.

Следовательно, оспариваемое представление Счетной палаты обладает признаками ненормативного правового акта, порождает для заявителя правовые последствия, обязывает его к действенным и ощутимым мерам, направленным на восстановление правопорядка в бюджетной сфере, создает очевидные препятствия для осуществления экономической деятельности, затрагивает сферу его имущественных прав и законных интересов, в связи с чем может быть оспорено согласно статье 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном порядке в арбитражном суде.

При таких обстоятельствах, вопреки доводам апелляционной жалобы и возражений на неё, суд первой инстанции правомерно рассмотрел спор по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, регулирующей порядок и особенности рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов.

Данный вывод основан на сложившейся судебной практике по вопросу о возможности квалификации представлений органов контроля и надзора в качестве ненормативных правовых актов, подлежащих оспариванию в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (см., например, определения Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.06.2014 N ВАС-7379/2014, Верховного суда Российской Федерации от 29.12.2014 N 307-КГ14-5131, от 28.07.2015 N 301-КГ15-7891, от 09.09.2015 N 308-КГ15-10367).

Довод подателя жалобы о неприменение к спорным правоотношениям положений Федерального закона N 294-ФЗ в силу части 3.1 статьи 1 данного Федерального закона, которой из сферы действия данного Закона исключен государственный контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере, апелляционным судом отклоняется в силу следующего.

Действительно, пунктом 3 части 3.1 статьи 1 Федерального закона N 294-ФЗ определено, что положения настоящего Федерального закона, не применяется при осуществлении государственного контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере.

Между тем, исходя из анализа вышеуказанных норм права и Положения о счетной палате города Ханты-Мансийске, утвержденного решением Думы города Ханты-Мансийска от 03.02.2012 N 173, следует, что контрольно-счетные органы муниципальных образований являются органами внешнего муниципального финансового контроля и не осуществляют государственный контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере, в связи с этим в рассматриваемом случае положение части 3.1 статьи 1 Федерального закона N294-ФЗ в отношении порядка организации и проведения проверок при осуществлении внешнего муниципального финансового контроля не применяется.

Статьей 4 Федерального закона N 294-ФЗ предусмотрено, что к полномочиям федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный контроль (надзор), относятся, в том числе, организация и осуществление федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности.

Главой 2 названного Федерального закона предусмотрены две основные формы государственного контроля (надзора): плановые и внеплановые проверки, которые в свою очередь могут быть как документарные, так и выездные.

Согласно части 12 статьи 9 Федерального закона N 294-ФЗ о проведении плановой проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения посредством направления копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом.

Пунктом 1 части 2 статьи 20 Федерального закона N 294-ФЗ предусмотрено, что к грубым нарушениям установленных законодательством требований к организации и проведению проверок, относятся, в частности, нарушения требований, предусмотренных частью 12 статьи 9 названного Федерального закона (в части срока уведомления о проведении проверки).

Из материалов дела следует, что МКУ УКС извещено о проведении проверки путем направления ему акта проверки финансово-хозяйственной деятельности МКУ УКС от 16.11.2015, то есть в день ее проведения, что является нарушением срока уведомления о проведении плановой проверки (не менее чем за три рабочих дня), предусмотренного частью 12 статьи 9 Федерального закона N 294-ФЗ.

Принимая во внимание, что о проведении проверки учреждение извещено только в день начала проведения проверки, действия Счетной палаты по проведению проверки эффективности финансово-хозяйственной деятельности заявителя осуществлены с грубыми нарушениями требований Федерального закона N 294-ФЗ, вследствие чего, указанные действия правомерно признаны судом первой инстанции незаконными.

При указанных обстоятельствах суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о недействительности выданного Счетной палатой представления от 15.12.2015 N 212.

Следует отметить, что доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела, либо влияли на обоснованность и законность оспариваемого решения суда, либо опровергали выводы суда первой инстанции, не свидетельствуют о нарушении судом первой инстанции норм материального и процессуального права, а сводятся к иному, чем у суда, толкованию норм права и оценке обстоятельств дела, фактически направлены на их переоценку, данную судом надлежащим образом, и не могут рассматриваться в качестве основания для отмены судебного акта.

Нормы материального права применены судом первой инстанции правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено. Следовательно, оснований для отмены обжалуемого решения арбитражного суда не имеется, а потому апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

Вопрос об отнесении судебных расходов по уплате государственной пошлины за подачу заявления в суд первой инстанции и за подачу апелляционной жалобы не рассматривался, так как Дума освобождена от ее уплаты в соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 269,271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 31.05.2016 по делу N А75-522/2016-оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

О.Ю. Рыжиков

Судьи

Н.Е. Иванова Е.П. Кливер