Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 августа 2016 г. N 13АП-12940/16

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 29 ноября 2016 г. N Ф07-9197/16 настоящее постановление оставлено без изменения

Требование: о признании недействительным акта органа власти

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Санкт-Петербург

23 августа 2016 г.

Дело N А26-11778/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 16 августа 2016 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 23 августа 2016 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Есиповой О.И.

судей Зотеевой Л.В., Сомовой Е.А.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Трощенковой Д.С.

при участии в заседании:

от заявителей: 1) не явился, извещен; 2) Лобаго О.А. - по доверенности от 17.08.2015;

от заинтересованного лица: Зиновьева А.С. - по доверенности от 11.01.2016;

от 3-х лиц: не явились, извещены;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-12940/2016) ООО "Транском" на решение Арбитражного суда Республики Карелия от 07.04.2016 по делу N А26-11778/2015 (судья Подкопаев А.В.), принятое

по заявлению Государственного комитета Республики Карелия по транспорту (185030, Республика Карелия, г. Петрозаводск, ул. Маршала Мерецкова, д. 8А, ОГРН 1131001011283) и ООО "Транском" (185001, Республика Карелия, г. Петрозаводск, ул. Путейская, д. 5, ОГРН 1141001009027)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Карелия

3-е лицо: ООО "Рапид", ИП Данилкин Е.И., ООО "Экспресс-Транссервис"

о признании недействительным решения

установил:

Государственный комитет Республики Карелия по транспорту (далее - Комитет) и Общество с ограниченной ответственностью "Транском" (далее - Общество) обратились в Арбитражный суд Республики Карелия с заявлениями о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Карелия (далее - Управление, УФАС) от 06.10.2015 по делу N 04-36/04-2015 о нарушении антимонопольного законодательства.

Определением суда от 08.02.2016 дела по заявлениям Комитета и Общества объединены для совместного рассмотрения в одно производство с присвоением делу номера А26-11778/2015.

В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, к участию в деле привлечены Общество с ограниченной ответственностью "Рапид", индивидуальный предприниматель Данилкин Евгений Иванович и Общество с ограниченной ответственностью "Экспресс-Транссервис".

Решением суда от 07.04.2016 требования заявителей оставлены без удовлетворения.

Не согласившись с принятым решением, Общество направило апелляционную жалобу, в которой, ссылаясь на нарушение судом первой инстанции норм материального права, а также на несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела, просит решение от 07.04.2016 отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. По мнению подателя жалобы, суд первой инстанции пришел к ошибочному выводу о нарушении Комитетом положений статьей 15, 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ) путем увеличения лотов (объединения маршрутов в один лот) и проведения соответствующего конкурса на право осуществления пассажирских перевозок по расписанию движения автомобильного транспорта по маршрутам пригородного и межмуниципального сообщения на территории Республики Карелия, поскольку увеличение лотов было вызвано объективными обстоятельствами и не ограничивало количества потенциальных участников конкурса.

В судебном заседании представитель Общества поддержал доводы апелляционной жалобы в полном объеме.

Представитель УФАС позицию заявителя не признал по мотивам, изложенным в отзыве на апелляционную жалобу, согласно которому Управление считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, а доводы Общества несостоятельными.

Комитет и третьи лица, извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, не обеспечили явку своих представителей в судебное заседание, от Комитета в материалы дела поступил отзыв на апелляционную жалобу, согласно которому последний поддерживает доводы Общества в полном объеме, а также ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие своего представителя.

В соответствии со статьями 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) законность и обоснованность обжалуемого решения суда проверены в апелляционном порядке без участия представителей Комитета и третьих лиц.

Как следует из материалов дела, 06.10.2015 Управлением вынесено решение по делу N 04-36/04-2015, в соответствии с которым в действиях Комитета признаны нарушения части 1 статьи 15 и части 1 статьи 17 Закона N 135-ФЗ, выразившееся в необоснованном укрупнении лотов при проведении конкурса на право осуществления пассажирских перевозок по расписанию движения автомобильного транспорта по маршрутам пригородного и межмуниципального сообщения на территории Республики Карелия, а также установлении критериев отбора, которые могут привести к ограничению конкуренции (подпункт 2.2 пункта 2.0, подпункт 4.1 пункта 4.0, подпункт 5.1 пункта 5.0 Перечня критериев конкурсного отбора заявлений и документов об участии в конкурсе).

Считая решение Управления незаконным, Комитет и Общество оспорили его в арбитражном суде.

Придя к выводу о соответствии решения УФАС действующему законодательству, суд первой инстанции оставил требования заявителей без удовлетворения.

Исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия не находит оснований для её удовлетворения и отмены принятого по делу решения на основании следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Согласно части 1 статьи 17 Закона N 135-ФЗ при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе: создание участнику торгов или нескольким участникам торгов, преимущественных условий участия в торгах, если иное не установлено федеральным законом.

Так, Приказом Комитета от 06.03.2015 N 32 (далее - Приказ N 32) объявлен конкурс на право осуществления пассажирских перевозок по расписанию движения автомобильного транспорта по маршрутам пригородного и межмуниципального сообщения на территории Республики Карелия, утвержденному Комитетом (Распоряжение от 06.03.2015 N 7-р).

Приложениями N 1 и N 2 к Приказу N 32 утверждена конкурсная документация на право осуществления пассажирских перевозок по утвержденному расписанию движения автомобильного транспорта по маршрутам пригородного и межмуниципального сообщения на территории Республики Карелия (далее - конкурсная документация).

Согласно пункту 1.1 конкурсной документации предметом открытого конкурса является право осуществления пассажирских перевозок в рамках заявленного лота по утвержденному расписанию движения автомобильного транспорта по маршрутам пригородного и межмуниципального сообщения на территории Республики Карелия на весь период действия расписания движения автобусов, утвержденного распоряжением Комитета на период с 01.05.2015 по 30.04.2020.

Комитетом были сформированы лоты по направлениям движения: Северное, Суоярвское (Западное), Сортавальское (Южное) и Восточное (Приложение N 2 к Приказу N 32):

- лот N 1: направление Северное, сообщение пригородное, междугородное, количество автобусов 36 (большой вместимости 24, средней - 5, малой - 7);

- лот N 2: направление Суоярвское, сообщение пригородное, междугородное, количество автобусов 17 (большой вместимости 5, средней - 12, малой - не предусмотрено);

- лот N 3: направление Сортавальское, сообщение пригородное, междугородное, количество автобусов 22 (большой вместимости 7, средней - 13, малой - 2);

- лот N 4: направление Восточное, сообщение пригородное, междугородное, количество автобусов 25 (большой вместимости 10, средней - 10, малой - не предусмотрено).

Пунктом 1.5 конкурсной документации установлено, что к участию в открытом конкурсе на право осуществления пассажирских перевозок по утвержденному расписанию движения автомобильного транспорта по маршрутам пригородного и межмуниципального сообщения на территории Республики Карелия на весь период действия расписания движения приглашаются все юридические лица независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения, а также индивидуальные предприниматели, осуществляющие деятельность в сфере перевозок пассажиров автомобильным транспортом.

Каждый заявитель может подать заявления по числу лотов, указанных в конкурсной документации, по одному заявлению по каждому лоту (пункт 1.6.1. конкурсной документации).

Заявление, поданное на часть лота, не рассматривается (пункт 1.6.3 конкурсной документации).

В соответствии с пунктами 1.15.3-1.15.5 конкурсной документации рассмотрение документов осуществляется по каждому лоту в отдельности; результаты конкурса оцениваются по бальной системе, исходя из оценочных показателей, установленных в пункте 2 раздела 1 конкурсной документации. Победителем конкурса признается претендент, набравший в ходе проведения конкурса наибольшую сумму баллов по всем оценочным показателям, определенным в конкурсной документации.

Согласно пункту 1.10.3.4 конкурсной документации, для участия в конкурсе претенденты представляют в комитет заявление с указанием, в том числе - лота, в соответствии с которым претендент выражает намерение осуществлять пассажирские перевозки по расписанию движения автомобильного транспорта по маршрутам, с указанием перечня транспортных средств (с указанием марки, государственного номера, года выпуска, даты первой постановки транспортного средства на регистрационный учет в органах ГИБДД, с предоставлением копий документов, в том числе копий ПТС (паспорт транспортного средства), подтверждающих право собственности (владения или пользования) на транспортные средства, в том числе резервные) по каждому заявленному лоту, с использованием которых предполагается осуществлять пассажирские перевозки на маршрутах.

Таким образом, для участия в торгах на право осуществления пассажирских перевозок, претенденту необходимо было иметь в собственности или на ином праве от 17 (минимум) до 36 транспортных средств, то есть, нижний предел входа на товарный рынок пассажирских перевозок по расписанию движения автомобильного транспорта по маршрутам пригородного и межмуниципального сообщения на территории Республики Карелия установлен Комитетом в размере 17 единиц транспортных средств.

Вместе с тем, сторонами не оспаривается, что по каждому из маршрутов конкурса требуется значительно меньшее количество транспортных средств.

При этом, как установлено Управлением в ходе рассмотрения антимонопольного дела и не опровергнуто заявителями, установив нижний предел входа на товарный рынок пассажирских перевозок по расписанию движения автомобильного транспорта по маршрутам пригородного и межмуниципального сообщения на территории Республики Карелия в виде минимального количества транспортных средств по лотам N 1, N 2, N 3 и N 4 соответственно 36, 17, 22 и 25 транспортных средств, Комитет лишил предпринимателей и организации, занимающихся автомобильными перевозками на территории Республики Карелия, возможности участия в спорном конкурсе, что противоречит положениям статей 15, 17 Закона N135-ФЗ и подтверждается представленными в материалы дела многочисленными жалобами и заявлениями предпринимателей и организаций, осуществлявших пассажирские перевозки в пригородном и межмуниципальном сообщении в Республике Карелия по итогам конкурса 2011 года, в различные инстанции.

Как верно отмечено судом первой инстанции, указанные обстоятельства подтверждаются и тем, что в предыдущем конкурсе на право осуществления пассажирских перевозок по маршрутам пригородного и межмуниципального сообщения на территории Республики Карелия участвовало 30 хозяйствующих субъектов, 28 из которых были признаны победителями конкурса, в то время как во вновь объявленном конкурсе участвовало лишь 6 хозяйствующих субъектов, а 27 из 28 ранее осуществлявших деятельность перевозчиков не смогли принять участие в конкурсе в связи с существенным укрупнением лотов и установлением запрета на подачу заявок на часть лота.

Более того, из ранее осуществлявших деятельность по перевозке пассажиров перевозчиков, признанных победителями предыдущего конкурса, принять участие в спорном конкурсе смог всего один хозяйствующий субъект - ГУП РК "Карелавтотранс", несмотря на то, что у перевозчиков, которые осуществляли деятельность по осуществлению пассажирских перевозок, на момент объявления конкурса в 2015 году, имелись действующие бессрочные лицензии на право осуществления пассажирских перевозок (л.д. 43, 46,51, 69, тома 3, л.д. 1, 23, 39, 45, тома 5, л.д. 76, 87 тома 8).

Следовательно, сформированные таким образом лоты (путем укрупнения) необоснованно ставят в преимущественное положение отдельных хозяйствующих субъектов, что также является нарушением части 1 статьи 17 Закона N 135-ФЗ.

Доводы Общества об обратном со ссылкой на то, что для участия в конкурсе предприниматели и организации, относящиеся к малому бизнесу могли объединиться по договору простого товарищества, были предметом рассмотрения суда первой инстанции, получили надлежащую оценку в принятом по делу решении и правомерно отклонены последним как несостоятельные, поскольку в силу пункта 1.5 конкурсной документации в конкурсе имели право участвовать только индивидуальные предприниматели и юридические лица, а не их объединения, а также в связи с тем, что подобное участие в конкурсе ставится в зависимость от волеизъявления третьих лиц на заключение соответствующих договоров.

Вопреки позиции подателя жалобы необходимость формирования лота должна быть подтверждена соответствующим экономическим анализом, обосновывающим необходимость объединения значительного количества маршрутов в один лот.

Как верно указано судом первой инстанции, в соответствии с пунктом 3 Порядка формирования сети движения автомобильного транспорта по маршрутам пригородного и межмуниципального сообщения на территории Республики Карелия, утвержденного Приказом комитета N 79, маршрутная сеть Республики Карелия формируется на основании проведенного мониторинга, во взаимодействии с перевозчиками на основании сведений органов местного самоуправления муниципальных образований Республики Карелия о пассажирском потоке и потребностей населения, в то время как Комитет не проводил с перевозчиками встреч, совещаний, опросов, в том числе, касающихся проведения конкурса и планируемого укрупнения лотов, несмотря на то, что согласно реестру лицензий, выданных Управлением государственного автодорожного надзора по Республике Карелия на деятельность по перевозкам пассажиров автомобильным транспортом, оборудованном для перевозок более 8 человек, лицензии на выполнение регулярных перевозок выданы 97 хозяйствующим субъектам, из них 45 хозяйствующих субъектов вправе осуществлять регулярные перевозки в городском, пригородном и междугородном сообщении, остальные - в городском и пригородном сообщении.

Произведя укрупнение лотов по сравнению с конкурсом 2011 года с 98 лотов до 4 лотов (при фактическом сохранении количества маршрутов), не учел Комитет также и мнение органов местного самоуправления (л.л. 27-32, 112, 129 тома 3, л.д. 49-50, 48, 83-84 тома 8), которые высказались в пользу объединения в один лот двух, трех маршрутов, а не всех маршрутов в четыре лота, что в свою очередь привело к необоснованному укрупнению лотов при проведении конкурса и оказало негативное влияние на конкуренцию, выразившееся в вытеснении малых, экономически слабых хозяйствующих субъектов, не способных подать заявки на крупные лоты (лот) и не имеющих достаточное количество автобусов (от 17 до 36), что подтверждается представленными в материалы дела многочисленными жалобами и заявлениями предпринимателей и организаций, осуществлявших пассажирские перевозки в пригородном и межмуниципальном сообщении в Республике Карелия по итогам конкурса 2011 года, в различные инстанции.

Обоснованно поддержал суд первой инстанции и позицию УФАС относительно неправомерно установления Комитетом порядка начисления балов по указанному в пункте 2 конкурсной документации Перечню критериев конкурсного отбора заявлений и документов об участии в конкурсе, поскольку их начисление было поставлено в зависимость:

- от отсутствия или наличия нарушений ПДД транспортными средствами участника конкурса, имеющего опыт осуществления пассажирских перевозок, с учетом градации по составам правонарушений (для перевозчиков, имеющих большой опыт работы на соответствующем рынке подобная оценка могла привести к потере значительного количества баллов и создать необоснованные преимущества тем перевозчикам, которые не осуществляли свою деятельность до момента проведения конкурсного отбора);

- от наличия резервных транспортных средств для обеспечения бесперебойной работы по лоту (наличие резерва менее 20% от общего количества автобусов по лоту - 0 баллов, наличие резерва 20% от общего количества автобусов по лоту и более - 5 баллов (присвоение 1, 2, 3, и 4 балов не предусмотрено));

- от опыта работы претендента, где за наличие опыта устанавливается 3 балла, а за отсутствие опыта 0 баллов (несмотря на значимость данного критерия, по нему предусмотрено незначительное количество баллов, а присвоение 1 и 2 балов не предусмотрено);

- от доступности транспортных услуг на маршрутах для пассажиров с ограниченными возможностями (в соответствии с ГОСТ Р 41.36-2004 (Правила ЕЭК ООН N 36) (подпункт 4.1 пункта 4): - транспортное средство, с использованием которого будут осуществляться пассажирские перевозки по заявленному лоту, является низкопольным (за каждое транспортное средство) - 5 баллов; - транспортное средство, с использованием которого будут осуществляться пассажирские перевозки по заявленному лоту, низкопольным не является - 0 баллов, то есть чем больше участник конкурса заявит низкопольных транспортных средств, вне зависимости от их необходимости (в конкурсной документации не имеется положений о том, в каком сообщении должен использоваться низкопольный транспорт), тем больше баллов он получит;

- от наличия у претендента на праве собственности (владения, пользования) объекты транспортной инфраструктуры (ОТИ) (автовокзал(ы) и или автостанция(ии) и др.), сведения о котором(ых) содержатся в категорированных ОТИ, результаты оценки уязвимости которого(ых) утверждены в установленном порядке, расположенного(ых) на автобусном маршруте(ах), входящем(их) в состав заявляемого лота (лотов): при наличии - 5 баллов; - при отсутствии - 0 баллов (федеральноге законодательство не возлагает на перевозчиков обязанности заключать договоры с автовокзалами и автостанциями, в связи с чем участие предпринимателей и юридических лиц в конкурсе с целью получения максимального количества баллов ставится в зависимость от волеизъявления на заключение соответствующих договоров с собственников автовокзалов или автостанций, которые также являются перевозчиками и потенциальными участниками конкурса, владельцы ОТИ изначально находятся в более выгодном положении);

- от соблюдения условий договора с уполномоченным органом (при наличии указанного договора за предшествующий год), так как по данному критерию претендент, ранее осуществлявший перевозки пассажиров может потерять значительное количество баллов, поскольку за каждое нарушение, допущенное в течение года, предшествующего проведению конкурса, хозяйствующий субъект теряет по 3 балла (за каждое нарушение в расчете на одно транспортное средство), а хозяйствующий субъект, не заключавший ранее договор с уполномоченным органом, ставится в преимущественное положение по отношению к перевозчикам, участвовавшим и победившим (по отдельным лотам) в предыдущем конкурсе.

Таким образом, исследовав обстоятельства, имеющие значение для дела, и оценив представленные в материалы дела доказательства в их совокупности по правилам статьи 71 АПК РФ, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что Комитет, как организатор торгов, нарушил требования положений статей 15 и 17 Закона N 135-ФЗ, запрещающих совершение действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в связи с чем у УФАС имелись основания для вынесения оспариваемого решения, которое в свою очередь соответствует действующему законодательству и не нарушает права и законные интересы Комитета и Общества в сфере осуществления ими предпринимательской и иной экономической деятельности, а потому, руководствуясь частью 3 статьи 201 АПК РФ, правомерно отказал в удовлетворении заявленных требований.

Фактически доводы апелляционной жалобы Общества сводятся к несогласию с оценкой доказательств и выводами суда первой инстанции, что не является основанием для отмены судебного акта.

В свою очередь при вынесении оспариваемого решения судом первой инстанции оценены все доводы сторон и все представленные ими доказательства в их совокупности и взаимосвязи, нормы материального права не нарушены, выводы суда о применении норм права соответствуют установленным по делу обстоятельствам и имеющимся доказательствам.

Нарушений или неправильного применения норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 270 АПК РФ безусловным основанием к отмене обжалуемого судебного акта, при вынесении решения от 07.04.2016 судом также не допущено, а потому у апелляционной коллегии не имеется правовых оснований для удовлетворения апелляционной жалобы Общества и отмены или изменения принятого по делу решения.

В связи с отказом в удовлетворении апелляционной жалобы и в соответствии со статьёй 110 АПК РФ расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение дела в суде апелляционной инстанции относятся на Общество.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьёй 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Карелия от 07.04.2016 по делу N А26-11778/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу ООО "Транском" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

О. И. Есипова

Судьи

Л. В. Зотеева Е. А. Сомова