Приложение. Записка о практике применения смешанной мажоритарно-пропорциональной избирательной системы при проведении выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ

Приложение

к постановлению Центральной

избирательной комиссии РФ

от 1 июня 2004 г. N 105/825-4

Записка о практике применения смешанной мажоритарно-пропорциональной избирательной системы при проведении выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации

Установленное Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон об основных гарантиях) требование об избрании не менее половины депутатского корпуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации по пропорциональной избирательной системе реализовано в 13 субъектах Российской Федерации, выборы в которых были совмещены с федеральными избирательными кампаниями, прошедшими в 2003-2004 годах.

При этом в 12 субъектах Российской Федерации законодательные (представительные) органы государственной власти сформированы с использованием пропорциональной избирательной системы впервые. Это Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Мордовия, Республика Татарстан, Алтайский край, Волгоградская, Вологодская, Ульяновская, Ярославская области, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ. В Свердловской области одна из палат Законодательного Собрания - Областная Дума избирается по пропорциональной избирательной системе с 1996 года.

В целях обеспечения подготовки и проведения выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации с использованием пропорциональной избирательной системы в ЦИК России был проведен ряд мероприятий: разработаны Методические рекомендации по выбору вида пропорциональной избирательной системы при подготовке проекта закона субъекта Российской Федерации о выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, утвержденные постановлением ЦИК России от 25 декабря 2002 года N 167/1419-3 (далее - Методические рекомендации), модельный закон "О выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации", рекомендованный постановлением ЦИК России от 28 мая 2003 года N 9/72-4, проведена правовая экспертиза законодательной базы субъектов Российской Федерации. По итогам прошедших региональных избирательных кампаний изучена правоприменительная практика, в том числе с выездом в регионы, и проанализирована информация, полученная из избирательных комиссий субъектов Российской Федерации.

Следует отметить, что во всех перечисленных выше субъектах Российской Федерации законодательные (представительные) органы государственной власти избраны в правомочном составе.

Выборы показали, что использование смешанной мажоритарно-пропорциональной системы вполне оправданно, политические партии постепенно становятся полноправными участниками процесса формирования государственных органов власти в субъектах Российской Федерации.

Многие политические партии наряду со списками кандидатов активно выдвигали кандидатов по одномандатным избирательным округам. Одновременно прослеживается тенденция к снижению количества кандидатов, выдвинутых в порядке самовыдвижения. В результате повышается уровень ответственности кандидата перед избирателями не только за свои действия, но и за действия партии в целом, а также ответственность политической партии за действия выдвинутых ей кандидатов.

В Республике Татарстан, Алтайском крае и Ярославской области правом выдвижения кандидатов по одномандатным избирательным округам воспользовались все избирательные объединения и избирательные блоки, выдвинувшие списки кандидатов. В Республике Калмыкия из двенадцати избирательных объединений этим правом воспользовались восемь. В Усть-Ордынском Бурятском автономном округе кандидатов по одномандатным избирательным округам выдвинули три избирательных объединения, избирательных блока из четырех, в Волгоградской области - четыре из восьми, в Республике Мордовия - четыре из четырех, в Кабардино-Балкарской Республике - пять из шести, в Республике Ингушетия - пять из восьми и Карачаево-Черкесской Республике - четыре из восьми. Самый низкий процент по этому показателю - в Свердловской области: три из одиннадцати.

Из 44 политических партий, имевших право участвовать в выборах, правом выдвижения кандидатов по одномандатным избирательным округам воспользовались региональные отделения 30 различных политических партий, в то время как по пропорциональной избирательной системе таким правом воспользовались 25 политических партий. В целом в ходе избирательных кампаний было образовано 10 избирательных блоков.

Среди кандидатов, выдвинутых в депутаты по одномандатным избирательным округам в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, число кандидатов от избирательных объединений, избирательных блоков составило около 50 процентов. Всего в результате прошедших выборов из 308 кандидатов, выдвинутых по одномандатным избирательным округам политическими партиями, избирательными блоками, избрано 184 депутата, что составляет 59,74 процента. При этом в целом от политических партий, избирательных блоков избрано 499 депутатов.

Более содержательной стала предвыборная агитация, поскольку у каждой политической партии была возможность представить свою предвыборную программу, отражающую интересы различных социальных групп избирателей, проживающих на территории соответствующего субъекта Российской Федерации. Однако в некоторых субъектах Российской Федерации региональные отделения политических партий, избирательные блоки, по сообщениям избирательных комиссий, не имели своих политических программ, не были готовы и (или) отказывались от участия в теледебатах, а также не использовали право проведения агитации в электронных и печатных средствах массовой информации на бесплатной основе, опасаясь возможного возврата денежных средств в случае неудачи на выборах. Кроме того, в отдельных регионах (например, Кабардино-Балкарская Республика, Карачаево-Черкесская Республика) бесплатное эфирное время на телевидении политическим партиям, избирательным блокам вообще не предоставлялась в виду совмещения региональных избирательных кампаний с федеральными выборами.

У избирателей появилась реальная возможность выразить в ходе голосования свои политические предпочтения и обеспечить в законодательных органах государственной власти представительство политических партий - выразителей их интересов.

Применение пропорциональной избирательной системы в целом получило позитивную оценку со стороны участников избирательного процесса.

В субъектах Российской Федерации, использовавших мажоритарно-пропорциональную избирательную систему, число голосов избирателей, голосующих "против всех", было значительно меньше при голосовании по единому избирательному округу с использованием пропорциональной системы по сравнению с голосованием по одномандатным избирательным округам с использованием мажоритарной избирательной системы. Так, средний процент голосования против всех кандидатов в Алтайском крае по одномандатным избирательным округам составил 17,62 процента, а доля избирателей, проголосовавших против всех кандидатов по единому избирательному округу - 9,58 процента. В Волгоградской области эти показатели составили соответственно - 16,11 и 9,3 процента, в Свердловской области - 22,68 и 13,07 процента, в Ульяновской области - 21,05 и 12,8 процента*.

Пунктом 16 статьи 35 Федерального закона об основных гарантиях предусмотрено, что законом субъекта Российской Федерации может устанавливаться необходимый для допуска к распределению депутатских мандатов минимальный процент голосов избирателей, полученных списком кандидатов.

ГАРАНТ:

Согласно редакции Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ, вступившей в силу с 1 января 2006 г., заградительный пункт, устанавливаемый законом субъекта РФ, не может быть более 7 процентов от числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании

Данное требование, установленное законом, должно стать препятствием для чрезмерного дробления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации по партийному признаку.

Во всех региональных законах, которыми руководствовались избирательные комиссии на прошедших выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, кроме закона Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, предусмотрен такой "заградительный барьер".

Так, в Республике Калмыкия он составляет 10 процентов, в Вологодской области - 8 процентов, в Республике Татарстан, Алтайском крае и Волгоградской области - 7 процентов. При этом в Республике Калмыкия по итогам выборов к распределению депутатских мандатов были допущены только два избирательных объединения, в то время как еще два не получили мандатов, хотя набрали более 7 процентов голосов избирателей. В Волгоградской и Вологодской областях мандаты в законодательных (представительных) органах государственной власти поделили соответственно три и четыре избирательных объединения при том, что в Волгоградской области Российская демократическая партия "Яблоко", а в Вологодской области политическая партия "Союз правых сил" получили на выборах более 5 процентов голосов избирателей, однако из-за высокого "заградительного барьера" не были допущены к распределению мандатов.

В законодательстве субъектов Российской Федерации, где "заградительный барьер" составляет 5 процентов, наибольшее количество списков кандидатов было допущено к распределению мандатов в Ярославской области - 6. В Республике Ингушетия и в Свердловской области к распределению депутатских мандатов было допущено 5 списков, в Карачаево-Черкесской Республике и Ульяновской области - 4, в Кабардино-Балкарской Республике - 3, в Республике Мордовия - 2 списка.

Во всех 13 субъектах Российской Федерации в результате прошедших выборов были допущены к распределению мандатов региональные отделения Всероссийской политической партии "Единая Россия", в 11 субъектах - региональные отделения КПРФ, в 7 - ЛДПР, в 3 - региональные отделения Аграрной партии России. Также получили мандаты: в Республике Ингушетия - Российская партия ЖИЗНИ, Российская демократическая партия "Яблоко", Российская партия мира, Народная партия Российской Федерации. В Карачаево-Черкесской Республике - политическая партия "Истинные патриоты России"; в Свердловской области - Партия Возрождения России. Кроме того, такое право получили 6 избирательных блоков: "Народ за Фролыча" - Ульяновская область; "В поддержку Президента", "За наш Алтай - коммунисты, аграрии, НПСР" - Алтайский край; "Союз бюджетников Урала" - Свердловская область; "Родина" (народно-патриотический союз)", "Правда, порядок, справедливость" - Ярославская область.

Таким образом, практика проведения выборов подтвердила, что слишком высокий "заградительный барьер" излишне ограничивает представительство политических партий в законодательных (представительных) органах государственной власти и является серьезным препятствием для реализации института пропорционального представительства в полном объеме.

Федеральный закон об основных гарантиях, установив требование об обязательном избрании не менее половины депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации по пропорциональной избирательной системе, не определил конкретного вида пропорциональной избирательной системы, оставив этот выбор за субъектом Российской Федерации. Методическими рекомендациями были предложены различные виды пропорциональных избирательных систем, например, с использованием системы "открытых" или "закрытых" списков кандидатов, возможностью разделения закрытого списка на региональные части**.

В законах всех рассматриваемых субъектов Российской Федерации, кроме Республики Калмыкия, предусмотрено применение пропорциональной системы "закрытых" списков, при этом в Республике Мордовия и Карачаево-Черкесской Республике, списки разделены на региональные группы кандидатов.

При применении системы "закрытых" списков кандидатов без разделения на региональные группы в таких многонациональных республиках, как Республика Татарстан, Кабардино-Балкарская Республика, Карачаево-Черкесская Республика у политических партий была возможность сбалансировать списки кандидатов с учетом представительства наций и народностей, проживающих на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, а также профессионального, возрастного состава.

В списках обеспечивается представительство женщин-кандидатов. Так, в Кабардино-Балкарской Республике из 358 кандидатов такое представительство составило 84 (23,5%), в Вологодской области из 129 - 30 (23,3%), в Республике Калмыкия из 110 - 25 (22,7%), в Республике Мордовия из 382 - 68 (17,8%), в Свердловской области из 89 - 15 (16,9%), в Ярославской из 116 - 17 (14,7%), в Республике Татарстан из 187 - 21 (11,2%), в Алтайском крае из 177 - 21 (11,9%), в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе из 41 - 4 (9,7%), в Волгоградской области - из 136 - 11 (8,1%).

При использовании системы "закрытых" списков, чтобы сделать списки более "прозрачными" для избирателей, в Методических рекомендациях было предложено разделить их на региональные группы, соответствующие одному или нескольким одномандатным избирательным округам, в количестве не менее трети от числа одномандатных избирательных округов.

Такое регулирование ставит получение депутатского мандата кандидатом из той или иной региональной группы в зависимость от уровня поддержки избирателями политической партии, избирательного блока на соответствующей территории, стимулирует партии включать в партийные списки наиболее авторитетных кандидатов, которые более активно работают с избирателями, позволяет уменьшить вероятность предоставления мест в партийных списках за счет нелегальной спонсорской помощи. При регионализации списков пропорциональная система позволяет избирателям влиять на очередность распределения депутатских мандатов среди кандидатов в партийном списке без использования более сложной для реализации системы "открытых" списков, то есть способствует повышению интереса избирателей к участию в голосовании в силу того, что избирателям привычней на местах выбирать конкретных людей.

Одной из причин, препятствующих внедрению такой системы, как отмечалось представителями политических партий, является отсутствие у многих политических партий внутри субъектов Российской Федерации структурных подразделений (местных, первичных) и сосредоточения основной деятельности политической партии в крупных административных центрах, что затрудняет формирование региональных групп кандидатов. Наблюдается также нежелание ряда партий утруждать себя серьезной кадровой работой по подбору и подготовке кандидатов на депутатские мандаты.

Система "открытых" списков закреплена в законах 12 из 89 субъектов Российской Федерации. Апробацию на прошедших выборах такая избирательная система, как уже отмечалось выше, прошла в Республике Калмыкия. Как показали результаты голосования, преимуществом такой системы является возможность избирателей влиять на распределение мандатов внутри списка, что способствует повышению активности и заинтересованности кандидатов, включенных в список, в работе с избирателями. По итогам выборов более высокое место в списке заняли кандидаты, активно агитировавшие за себя и партию.

На выборах в Республике Калмыкия мандаты внутри списка кандидатов распределялись только в зависимости от полученных каждым кандидатом голосов избирателей. В результате выдвинутые избирательными объединениями списки кандидатов претерпели существенные изменения. Так, третье место в списке КПРФ занял (и получил депутатский мандат) кандидат, находившийся ранее на седьмом месте этого списка. В списке кандидатов, выдвинутых избирательным объединением "Единая Россия", неизбранными оказались кандидаты, занимавшие 11-е, 12-е и 14-е места, двое из них могли бы получить мандаты при использовании системы "закрытых" списков. В подобной ситуации следует исходить из того, что избиратели, отдавшие свои голоса за данный список и не выразившие предпочтений в отношении конкретного кандидата, согласны с установленной очередностью кандидатов в списке, либо учитывать очередность кандидата в списке на основе рейтинга, устанавливаемого для каждого кандидата в зависимости от его места в списке (методы, описанные в разделах 4.2.1 и 4.2.2 Методических рекомендаций). Таким образом можно учесть как интересы избирательных объединений, избирательных блоков, выдвинувших список кандидатов, так и избирателей.

При применении такой методики избирательные комиссии и избирателей ожидают серьезные трудности, поэтому необходимо более тщательно готовиться к выборам. Дело в том, что усложняется осуществление таких важных избирательных действий и процедур, как голосование (избиратель не всегда ориентируется в предложенных ему объемных списках, поскольку требуется много времени для ознакомления с ними), изготовление избирательных бюллетеней, подсчет голосов избирателей, оформление протоколов об итогах голосования, распределение депутатских мандатов внутри списка. Имеющиеся в настоящее время электронные средства подсчета голосов не обеспечены программами, рассчитанными на применение в ходе выборов при использовании системы "открытых" списков.

В законодательстве субъектов Российской Федерации о выборах не всегда содержатся положения, устанавливающие минимальное и максимальное количество кандидатов в списках, что может затруднить работу избирательных комиссий при выдвижении неоправданно большого числа кандидатов в списках, выдвинутых одной партией (избирательным блоком), а также привести к неопределенной ситуации, связанной с распределением мандатов при недостаточной численности кандидатов в случае, если данная партия по итогам выборов будет допущена к распределению мандатов. Например, в законах Свердловской области, Республики Татарстан требование о численности кандидатов в списке отсутствует. В результате в Республике Татарстан зарегистрированный список регионального отделения Всероссийской политической партии "Единая Россия", состоявший из 48 кандидатов, получил 46 депутатских мандатов. Это может привести к ситуации, когда освободившиеся мандаты останутся свободными до следующих выборов.

В связи с этим в законодательных актах субъектов Российской Федерации целесообразно устанавливать максимальное число кандидатов в списках, а в случае отсутствия требования к минимальной численности кандидатов предусматривать дополнительные условия распределения оставшихся депутатских мандатов.

В соответствии с пунктом 9 статьи 35 Федерального закона об основных гарантиях регистрирующие органы обязаны представить в избирательную комиссию, организующую выборы, по ее запросу список избирательных объединений, имеющих право принимать участие в выборах.

Согласно пунктам 1 и 2 статьи 35 и пункту 25 статьи 2 Федерального закона об основных гарантиях, пункту 2 статьи 36 Федерального закона "О политических партиях" избирательными объединениями при проведении выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации являются политические партии, а в случае, предусмотренном уставами политических партии, и их региональные отделения при условии, что официальное опубликование решения о назначении выборов состоялось после представления политической партией в регистрирующие органы документов, подтверждающих государственную регистрацию ее региональных отделений более чем в половине субъектов Российской Федерации (не менее 45 региональных отделений).

Однако почти все избирательные комиссии вышеназванных субъектов Российской Федерации, за исключением Свердловской и Ярославской областей, Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, получили из соответствующих территориальных управлений Министерства юстиции Российской Федерации только списки региональных отделений политических партий, зарегистрированных на территории данного субъекта Российской Федерации.

На прошедших выборах возникали проблемы, связанные с реализацией избирательным объединением, избирательным блоком права отзыва выдвинутых ими кандидатов, предусмотренного пунктами 28 и 29 статьи 38 Федерального закона об основных гарантиях. Порядок и основания отзыва в соответствии с подпунктом "к" пункта 2 статьи 21 Федерального закона "О политических партиях" должны быть определены в уставах политических партий.

В основном кандидаты исключались из списков на основании заявлений о снятии своих кандидатур. Однако на выборах в Алтайский краевой Совет народных депутатов окружная избирательная комиссия, получив решение регионального отделения Всероссийской политической партии "Единая Россия" об отзыве кандидата по одномандатному избирательному округу, вместо того, чтобы проверить соответствие уставу партии оснований отзыва, содержащихся в решении, и принять соответствующее решение, стала проверять факты нарушений, допущенных кандидатом, и обстоятельства, послужившие основанием для принятия партией решения об отзыве кандидата.

В этой связи важно отметить, и это вытекает из решения Центрального районного суда города Барнаула по данному вопросу, что комиссия не вправе исследовать и оценивать факты и обстоятельства, послужившие фактическим основанием для принятия политической партией, ее региональным отделением решения об отзыве зарегистрированного кандидата, выдвинутого для участия в выборах. Обжалование фактов и обстоятельств, послуживших основанием исключения кандидата из списка, возможно только в судебном порядке. Иное означало бы противоречащее закону вмешательство в деятельность политической партии.

Еще один аспект взаимодействия избирательных комиссий и политических партий - посещение членами избирательных комиссий мероприятий, проводимых избирательными объединениями по выдвижению кандидатов. В соответствии с подпунктом "г" пункта 1 статьи 27 Федерального закона "О политических партиях" партия обязана заблаговременно извещать избирательную комиссию соответствующего уровня о проведении подобных мероприятий, связанных с выдвижением своих кандидатов (списков кандидатов), и допускать представителей избирательной комиссии на указанные мероприятия. Исходя из этих требований, члены комиссии при посещении мероприятия (конференции, собрания) должны удостовериться, что указанное мероприятие состоялось и голосование по выдвижению кандидатов осуществлялось тайно, как это предусмотрено пунктом 3 статьи 25 указанного Федерального закона, но факт их присутствия не может свидетельствовать о полном соблюдении порядка выдвижения списка кандидатов политической партией, избирательным блоком. Соблюдение указанного порядка устанавливается избирательной комиссией по результатам рассмотрения всех необходимых документов, представленных партией в комиссию.

Кроме того, в соответствии с указанной выше нормой Федерального закона "О политических партиях" в законах субъектов Российской Федерации целесообразно предусмотреть порядок извещения избирательных комиссий соответствующего уровня о проведении мероприятий по выдвижению кандидатов избирательными объединениями, избирательными блоками.

Более широкую регламентацию полномочий членов комиссий, как и расширительное толкование действующих норм федерального законодательства, следует расценивать как вмешательство во внутренние дела партии. Так, Избирательная комиссия Свердловской области, превысив предоставленные законодательством о выборах полномочия, организовала проверку листов регистрации участников конференций партий, направила на почерковедческое исследование протоколы собраний первичных организаций о выдвижении кандидатов на конференцию и так далее. В результате указанной Комиссией были приняты решения об отказе в регистрации избирательного блока "Родина", списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями "Российская партия пенсионеров", "Партия Возрождения России" и избирательным блоком "Союз бюджетников Урала". Эти решения были обжалованы в ЦИК России и отменены ею, как незаконные (постановления от 20 февраля 2004 года N 90/745-4, 90/746-4, 90/747-4). В последующем законность решений ЦИК России была подтверждена Верховным Судом Российской Федерации.

На прошедших выборах возникали ситуации, когда отказывали в регистрации либо отменяли регистрацию списка кандидатов в связи с выбытием более 25 процентов от числа кандидатов в списке. Рассмотрение вопросов, связанных с выбытием кандидатов из списков, показало, что требование Федерального закона об основных гарантиях об отказе в регистрации либо отмене регистрации списка кандидатов в связи с выбытием более 25 процентов от числа кандидатов в списке с учетом небольшой численности распределяемых по пропорциональной системе мандатов, может создать ситуацию, при которой в зависимость от двух, трех кандидатов ставится возможность участия в выборах политической партии, избирательного блока. С учетом этого представляется целесообразным рекомендовать политическим партиям учитывать эти обстоятельства при формировании списков кандидатов. Возможно, следует рассмотреть вопрос о повышении процента выбывших кандидатов, являющегося условием отказа в