Представление Генеральной прокуратуры РФ от 6 января 1999 г. N 21-7-99 "О нарушении ст. 43 Конституции Российской Федерации и федерального законодательства об образовании"

Проведенными Генеральной прокуратурой Российской Федерации, прокурорами субъектов Федерации проверками выявлены грубые нарушения законности, связанные с ущемлением конституционных прав граждан на получение высшего образования, принципов бесплатности и конкурсной основы получения образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях.

Всеобщей декларацией прав человека, статьей 43 Конституции Российской Федерации, федеральным законодательством провозглашена равная доступность получения высшего образования. Между тем наблюдается процесс, обратный по всем направлениям.

Доступность получения высшего профессионального образования все больше ставится в зависимость от социального и материального статуса родителей, что является для талантливой молодежи серьезным препятствием на пути получения высшего образования.

Равная доступность значительно ограничена, например, практикой заключения договоров о совместном сотрудничестве вузов со школами, лицеями, гимназиями и т.д. В них нередко предусматриваются различного рода льготы и квоты для поступления в вуз. Причем в вузы абитуриенты зачисляются по результатам так называемых единых экзаменов, совмещающих в себе выпускные и вступительные экзамены, и делается это опять же не бесплатно.

В текущем году приказом ректора Томского государственного педагогического университета в соответствии с договором о совместной деятельности между университетом и негосударственным образовательным учреждением - лингвистическим лицеем, одним из учредителей которого является сам ректор, зачислены, причем вне конкурса, 14 человек на места, финансируемые из федерального бюджета, еще до сдачи этими лицами выпускных экзаменов.

Право вузам засчитывать в качестве вступительных испытаний результаты так называемых единых экзаменов предоставлено приказом от 24.04.98 N 500 Минобразования России при условии, что они проводятся в выпускных классах общеобразовательных учреждений, взаимодействующих с вузами или являющихся их структурными подразделениями. Подобные договоры заключаются государственными вузами повсеместно, но таких школ, классов, лицеев довольно мало, и, естественно, они не могут охватить всех желающих. Поэтому в нарушение ст. 43 Конституции Российской Федерации и ст. 5 федерального Закона "Об образовании" на местах установлен конкурсный отбор учащихся в эти общеобразовательные учреждения, который проводится не только по способности осваивать программу, но и по возможности родителей оплачивать обучение. В г. Чите обучение в лицейских классах школы, с которой сотрудничает Забайкальский институт железнодорожного транспорта, стоит в месяц 280 руб., а в школе, имеющей договор с Читинским техническим университетом, - 300 руб. Прием в вузы приобретает, таким образом, все более дискриминационный характер.

В то время как в стране до сих пор нет предусмотренного федеральным Законом "Об образовании" государственного образовательного стандарта для среднего полного общего образования, а отдаленные от центра территории испытывают острую нужду в педагогических кадрах, во многих городах процветает платное "натаскивание" школьников путем использования вузами всяческого рода ухищрений. Практикуются случаи, когда единые экзамены, дающие право поступления в вуз, проводят задолго до начала приема документов в вузы, когда еще неизвестен проходной балл. (Томский педагогический университет, негосударственный лингвистический лицей г. Томска и др.) По существу учеба в платных лицейских классах и гимназиях представляет собой платную гарантию поступления в вуз.

В соответствии с разъяснением бывшего Госкомвуза России от 24.04.96, вытекающим из ст. 5 федерального Закона "Об образовании", вступительные испытания не являются дополнительными образовательными услугами и взимание за них платы не допускается. Однако анализ материалов, поступивших из 23 регионов, свидетельствует об обратном. В договорах между вузами и школами прямо предусматривалась платность единых (совмещенных) экзаменов. Так, в договоре между Читинской медицинской академией и школой N 12 единые экзамены обозначены в качестве дополнительных платных образовательных услуг. Договор Новгородского государственного университета с негосударственным учреждением - Центром непрерывного образования - предусмотрел проведение единых экзаменов, которые могут засчитываться в качестве вступительных. Центр же, в свою очередь, обязан оплачивать участие в работе курсов сотрудников университета, в том числе и участие в экзаменах. Удельный вес поступивших в Воронежский университет с платных подготовительных отделений превысил 65% от принятых в вуз, а в Вятский педагогический университет - 77%.

Министерство образования России, издав приказ N 500, вышло за рамки закона (п. 7 ст. 5 федерального Закона "Об образовании", ч. 1, 3 ст. 11 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании"), предоставив п. 19 указанного приказа право вузам расширять спектр льгот для определенной категории лиц. Если предоставленная вузам возможность засчитывать в качестве вступительных испытаний результаты всероссийских олимпиад (для победителей) соотносится с п. 7 ст. 5 федерального Закона "Об образовании", то возможность засчитывать в качестве вступительных испытаний результаты "иных мероприятий" или результаты региональных олимпиад предоставлена вузам, по существу, для решения местнических проблем, в том числе для удовлетворения потребностей детей высокорангированных чиновников. К примеру, в Орловский государственный университет зачислены вне конкурса 554 человека, из них всего 60 (10,8%) - на основании федерального законодательства, остальные 494 человека - на основании местных льгот.

Приказ Минобразования России N 500 предоставил вузам право засчитывать в качестве вступительных испытаний результаты выпускных экзаменов слушателей подготовительных отделений высших учебных заведений, финансируемых из федерального бюджета. На подготовительные отделения зачисляются граждане, нуждающиеся в помощи государства, дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, инвалиды I-II групп, лица, пострадавшие от Чернобыльской катастрофы, и др. По данным статистики Минобразования России, в 1997 г. удельный вес зачисленных в вузы с подготовительных отделений составил 1,3%, а в подведомственных министерству вузах - 2,8. Фактически можно вести речь о ликвидации такой формы довузовской подготовки. Наряду с этим во всех вузах созданы факультеты платной довузовской подготовки либо платные курсы. Во многих случаях лица, прошедшие платную довузовскую подготовку, при зачислении в вуз пользуются льготами, предусмотренными только для сирот и инвалидов. (Новгородский государственный университет, Сибирская государственная медицинская академия в г. Томске, Томский государственный университет систем управления и радиоэлектроники, Томский педагогический университет, Томский государственный архитектурно-строительный университет и др.)

Тенденция оттеснения от высшего образования социально незащищенных слоев молодежи аморальна, противозаконна и несправедлива.

Ограничения в доступности высшего образования нередко содержатся и в правилах приема, утверждаемых учеными советами вузов. Так, в правилах приема в Вятский государственный технический университет на 1998 г. в качестве преимущества при зачислении включено наличие спортивного разряда, а для приема вне конкурса инвалидов I-II групп ученый совет, напротив, установил ограничения: принимать только лиц, которым не противопоказана работа по избранной специальности и которые при этом в состоянии посещать занятия. Федеральный закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" (ст. 11) устанавливает единственное условие: заключение врачебно-трудовой комиссии о непротивопоказании обучения в вузе.

В перечень правил приема Сибирского государственного мединститута (г. Томск) не включены граждане, имеющие льготы на основании федеральных законов "О социальной защите граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне", "О ветеранах", "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на ЧАЭС". В Орловском государственном университете правом внеконкурсного поступления при сдаче экзаменов наделены члены сборных команд Российской Федерации по спорту. Правилами Тюменского государственного университета медалистам, поступающим на факультет бизнеса и исторический факультет по специальности "Международные отношения", запрещено предоставление льгот, предусмотренных п. 3 ст. 11 федерального Закона "Об образовании". Томским государственным университетом систем управления и радиоэлектроники предусмотрена возможность отменить льготу на внеконкурсное поступление лиц, окончивших с отличием образовательное учреждение, если число заявлений от обладателей медалей и дипломов с отличием превышает 80% конкурсных мест. В то же время закреплено положение, позволяющее засчитывать в качестве вступительных испытаний так называемые ранние "репетиционные экзамены", проводимые на платной основе. В результате "денежные" абитуриенты заняли почти все места, финансируемые из федерального бюджета (88,6%). На основании "репетиционных экзаменов" проводится прием в Рязанской сельскохозяйственной академии. В Томском педагогическом университете результаты итоговой аттестации выпускников платных подготовительных курсов засчитывались в качестве вступительных экзаменов.

Все меньше возможностей остается для бесплатного образования в области юриспруденции, экономики, менеджмента, государственного и муниципального управления. Требование п. 10 ст. 41 федерального Закона "Об образовании", устанавливающее квоту платного приема в размере 25%, нигде не соблюдается. Почти во всех проверенных вузах эта квота в среднем составляла 60-70%, а на отдельных факультетах доходила до 100.

В нарушение ст. 45 федерального Закона "Об образовании" с лиц, зачисленных на места, финансируемые из федерального бюджета, в ряде вузов требуют оплату образовательных услуг в рамках обязательных образовательных программ. Это делается в разных формах. Чаще всего родителей понуждают "добровольно" оказывать материальную помощь вузам. Так, в Мордовском педагогическом университете родительская помощь в деньгах и товарах составила 30% внебюджетных поступлений, в Мордовском государственном университете им. Огарева по состоянию на март 1998 г. родителями внесено уже 821,6 тыс. руб. Ученым советом Московского заочного пищевого института принято решение о взимании со студентов-заочников, обучающихся за счет средств федерального бюджета, по 1000 руб. для оплаты коммунальных и текущих платежей. Деканы, направляя это предписание студентам, увеличили платежи еще на 60 руб. - "для нужд деканата". В Рязанском институте Московского открытого университета практикуется взимание со студентов-первокурсников разового взноса за некие дополнительные образовательные услуги - от 1,5 до 2 тыс. руб., вне зависимости от их желания получать эти услуги.

Во всех территориях выявлены многочисленные факты, когда к платным образовательным услугам незаконно относят оплату за прием документов, выдачу студенческого билета и зачетной книжки, дополнительные занятия в целях ликвидации задолженности и т.д. После многочисленных обращений студентов Новосибирского государственного технического университета в органы государственной власти, управления, средства массовой информации и вмешательства прокурора признан незаконным приказ ректора, которым предусматривалась альтернатива при академической задолженности: либо отчисление студента, либо перевод его на платную форму обучения. В Сибирской государственной геодезической академии к платным образовательным услугам отнесены дополнительные занятия для студентов, плохо освоивших материал либо пропустивших плановые занятия; в Тюменской медицинской академии положение "О дополнительных образовательных услугах" предусматривает, что студент, не выполнивший учебный план по дисциплине более чем на 15% учебного времени по неуважительной причине или на 25 - по уважительной, к экзаменам не допускается, но имеет возможность получить платные консультации и право на повторное платное обучение с последующими сдачей экзамена и восстановлением на следующий курс; в Тюменском институте искусства и культуры, Рязанских медицинском и педагогическом университетах взималась плата с каждого абитуриента за оформление документов при проведении вступительных испытаний, за выдачу студенческого билета, зачетной книжки; в Московском государственном открытом университете с выпускников собирали по 150 руб. за дипломы; в Уральской государственной медицинской академии (г. Екатеринбург) за выдачу диплома платили 65 руб., а за приложения к нему - 50 руб.; в Уральском педагогическом университете за бланки приемной комиссии взималось 40 руб., а в Профессионально-педагогическом университете полагалась плата за выдачу пропуска в учебное заведение; в Забайкальском педагогическом университете на основании приказа ректора в 1997 г. взыскано с абитуриентов за оформление документов 131,6 тыс. руб., в 1998 г. - 111,6 тыс. руб. Начиная с 1998/99 учебного года в Челябинском агроинженерном университете для всех студентов очной формы обучения приказом ректора введена плата, предназначенная якобы "на развитие библиотеки и базы вычислительной техники", в размере четырех минимальных размеров оплаты труда за каждый учебный год. Решением совета Читинского филиала Иркутской государственной экономической академии установлены размеры целевых взносов на содержание здания, хозяйственные расходы и развитие филиала. Взносы принимались на основе принудительных договоров, что практически стало условием обучения в институте. В 1997 г. такие договоры заключили 69% студентов, внесено 3197 тыс. руб., в 1998 г. - 67% студентов и внесено 441,6 тыс. руб. В 1997 г. по иску студентки Астраханцевой суд Черновского района признал договор целевого взноса недействительным, так как отсутствовал принцип добровольности, однако порочная практика продолжалась.

Бывший министр образования Кинелев В.Г. признал, что наша система образования вышла на уровень одной из самых коммерциализированных в мире ("Независимая газета" от 18.11.97). Однако министерством и по сей день ничего не сделано для изменения подобной тенденции.

Пункт 6 ст. 33 федерального Закона "Об образовании" устанавливает, что право на ведение образовательной деятельности и льготы, установленные законодательством Российской Федерации, возникают у образовательного учреждения с момента выдачи ему лицензии (разрешения). Статья 8 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" гласит, что филиалы высших учебных заведений проходят лицензирование и аттестацию самостоятельно, а государственную аккредитацию - в составе высшего учебного заведения.

Указанные требования законов нарушаются в массовом порядке и повсеместно. Многие филиалы не имеют лицензий, что говорит либо о том, что они не смогли создать минимальных условий для учебного процесса, либо о том, что они вообще не имеют отношения к высшему образованию.

В любом случае их деятельность считается незаконной и может быть прекращена в соответствующем порядке. Абитуриенты, студенты об этом в известность не ставятся, чем грубо нарушаются их права на образование. Однако у них изымаются значительные денежные средства на оплату обучения. Деятельность филиалов больше напоминает теневой бизнес, чем сферу образования. Многие из них просто паразитируют на стремлении молодежи к образованию.

Прокурорам в ходе настоящей проверки не были представлены лицензии в 22 филиалах в Кировской, Свердловской, Томской, Тюменской, Челябинской областях и в 10 вузах на новые специальности в Удмуртской Республике, Рязанской, Саратовской, Свердловской, Челябинской, Читинской областях и др. Лишь после вмешательства прокуроров Республики Хакасия, Краснодарского края, Белгородской, Новгородской, Новосибирской, Читинской областей часть филиалов легализовалась и получила лицензии, другие прекратили свою деятельность. Однако не все вузы отреагировали правильно на прокурорские проверки. Почти через год после проведенных проверок в Краснодарском крае так и не получили лицензию филиалы Московского государственного заочного института пищевой промышленности, Московского социально-гуманитарного института (г. Новороссийск), Республиканского центра гуманитарного образования (г. Анапа), в Республике Хакасия - филиалы Томской государственной академии, Сибирской академии государственной службы, Красноярского аграрного института, Сибирского института бизнеса, управления и психологии, Института непрерывного образования.

Многие не лицензированные филиалы вузов скрываются "под крышей" так называемых представительств вузов, которым по закону не требуется лицензирование, но одновременно запрещена и образовательная деятельность.

Требования Минобразования России об устранении в деятельности вузов нарушений ст. 8, 10 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" (письмо от 14.07.97 N 34) не выполняются в силу нераспорядительности, инертности и безответственности руководителей вузов и бесконтрольности со стороны самого министерства. В Республике Коми, Краснодарском крае и некоторых других регионах выявлялись факты, когда филиалы функционировали даже без регистрации по месту нахождения и, более того, без регистрации в налоговой инспекции. Прокурорами Краснодарского края в 1997 г. было выявлено девять подразделений вузов Ставропольского края, Свердловской, Ростовской областей, функционировавших без регистрации, а подразделения Уральского государственного технического университета, Ростовского государственного педагогического института, Московского государственного открытого педагогического университета, Московского государственного социального университета, Новочеркасского государственного технического университета уклонялись от прохождения лицензирования. В июне 1997 г. по представлению прокурора г. Кропоткина прекращена деятельность филиалов двух вузов городов Москвы и Новочеркасска.

Бесконтрольность за соблюдением требований федерального законодательства в деятельности филиалов вузов приводит к профанации высшего образования. В филиалах, территориально расположенных в глубинке, преподают учителя общеобразовательных школ, которые в лучшем случае проходят двухнедельную подготовку (факультет Сибирской академии государственной службы в г. Саяногорске Республики Хакасия).

Из письма губернатора Тюменской области от 31.07.98 N 17/454-98 в адрес Минобразования России видно, что в области без лицензии функционируют более 100 филиалов вузов городов Москвы, Санкт-Петербурга, Екатеринбурга, Томска, Омска, Новосибирска, Краснодара и других регионов. Губернатор обратился с просьбой о передаче части полномочий по лицензированию филиалов вузов органам исполнительной власти субъектов Федерации, для чего полагает необходимым изменение соответствующих статей федерального Закона "Об образовании". Данное предложение заслуживает внимания. И само министерство считает возможным передать часть полномочий по контролю за соблюдением лицензионных требований в филиалах на места. К сожалению, разумные предложения министерством не реализуются, не заметно и практических мер министерства по налаживанию контроля за соблюдением правил создания филиалов вузов.

Типовым положением о вузах (п. 40), утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 26.06.93 N 597, федеральному органу, имеющему право инспектировать вуз, и учредителю предоставлено право в случае нарушения вузом федерального законодательства или устава своим предписанием приостановить в этой части деятельность вуза до решения суда. Однако это положение не нашло применения ни в практике Министерства общего и профессионального образования Российской Федерации, ни в практике федеральных ведомств, являющихся учредителями более 200 вузов. Иски в суд о приостановлении незаконной деятельности ни Минобразование России, ни министерства-учредители не предъявляли. Это делали только прокуроры.

Как показала проверка, нечетко и не в полном объеме отрегулированы данные вопросы в организационно-распорядительных документах самого Минобразования России. В рамках Положения об инспекции министерства эти вопросы не нашли отражения. Приказы министерства об открытии филиалов конкретных вузов проходят через управление учебных заведений высшего профессионального образования, однако контроль за получением лицензии им не осуществляется. Должного взаимодействия между подразделениями министерства не наблюдается. <...>

В нарушение закона многие студенты не обеспечиваются общежитиями. При наличии нуждающихся администрация вузов сдает места в общежитиях в аренду. В Тюменском государственном университете лишь треть нуждающихся студентов живут в общежитии, в то же время 104 места сдано в аренду. Между тем указанные места могли бы удовлетворить почти всех нуждающихся. В Удмуртской Республике глава администрации Октябрьского района г. Ижевска своим постановлением в нарушение закона уменьшил санитарную норму на одного человека с 6 до 4 кв. м.

Подавляющее большинство студентов платят за проживание в общежитии в несколько раз больше, чем это предусмотрено федеральным законом (5% размера стипендии, или около 9 руб.). В Уральской государственной академии (г. Екатеринбург) плата за общежитие с 1996 г. составляла от 45 до 80% размера стипендии. В Вятском техническом университете студент, проживающий в пригороде, платит 40 руб. В Вятском педагогическом университете плата составляет 35 руб., мединституте - 30 руб., в вузах Тюменской области плата достигает 121 руб. за койкоместо. В некоторых вузах Челябинской области оплата за проживание в общежитии столь высока, что позволяет компенсировать до 30% затрат на содержание общежития. Указанные нарушения не только являются местным произволом, но и инициируются самим Минобразованием России. Так, бывший начальник Управления социального развития и материально-технического обеспечения В.Т. Корольков со ссылкой на федеральный закон разъяснил Комитету экономики администрации Псковской области, что плата за общежитие не может превышать 5% размера стипендии. В то же время ответственный работник министерства считает, что администрация вуза по согласованию со студенческим профкомом и при обязательном заключении индивидуального договора с каждым проживающим может принять решение о повышении размера оплаты за проживание в общежитии (письмо от 08.04.98 N 01-51-101/29-08).

Из-под контроля Минобразования России практически выпали вопросы законности сдачи в аренду жилых и нежилых помещений, в результате при сдаче и аренду нарушаются требования ст. 296, 298, 608, 609 ГК РФ, а также ст. 39 федерального Закона "Об образовании", ст. 27 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании". Вопреки требованиям законодательства некоторые договоры аренды предусматривали заниженные цены либо безвозмездное пользование помещениями. Так, 80 договоров аренды жилых помещений в студенческом городке Вятского государственного технического университета на 286 мест не содержали данных о месте жительства и социальном статусе нанимателя. В них слабо проработана позиция об ответственности нанимателя за нарушение условий договора, особенно за порчу имущества. Аналогичная ситуация и в других вузах. Ни один договор аренды вузов г. Кирова не имеет государственной регистрации (ч. 2 ст. 609 ГК РФ).

Уральская горно-геологическая академия при резком дефиците финансирования заключает договор аренды с ООО "Эльдорадо-3" на явно невыгодных для себя условиях: затраты по ремонту арендуемого помещения в случае непродления договора возмещает академия. Екатеринбургский театральный институт сдал в аренду ООО "Зоосфера" здание, относящееся к собственности субъекта Федерации и являющееся памятником истории. Согласия собственника не было получено. Свердловским областным судом договор аренды признан ничтожным, и театральному институту отказано в иске о взыскании с ООО "Зоосфера" арендной платы. Прокурором Верх-Исетского района г. Екатеринбурга в отношении ректора медицинской академии возбуждено административное производство по ст. 166 КоАП РСФСР (самоуправство), так как все договоры были заключены без согласия собственника имущества, правами которого обладает Свердловский областной комитет по управлению государственным имуществом. Тюменская медицинская академия предоставляет свои учебные корпуса для предпринимательской деятельности без оформления аренды. По некоторым договорам аренды, заключенным вузами Удмуртской Республики, истекли сроки, но на момент проверок они не были продлены, и помещения не были освобождены. <...>

Таким образом, выясняется, что в условиях кризисного финансирования вузов и постоянных ссылок администраций вузов и Минобразования России на острую нехватку ресурсов проявляются бесхозяйственность в использовании имеющихся материально-технических возможностей, неумение или нежелание пользоваться правовыми средствами для защиты и эффективного функционирования объектов собственности вузов, стремление ряда вузов поправить свое финансовое положение теневыми средствами, а то и открытым нарушением законности.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", прошу:

1. Принять меры к устранению отмеченных нарушений законов.

2. Навести порядок в организации на законной основе филиалов вузов и решить вопрос о наказании должностных лиц Минобразования России, допустивших бесконтрольность и попустительство нарушениям законов о регистрации и лицензировании филиалов вузов.

Принять меры к нормализации функционирования филиалов, в том числе к использованию прав Минобразования России приостанавливать деятельность вуза на основании постановления Правительства Российской Федерации (Типовое положение о вузах, п. 40) от 26.06.93 N 597. <...>

О принятых мерах сообщить в Генеральную прокуратуру Российской Федерации в месячный срок.

Заместитель Генерального прокурора Российской Федерации, государственный советник юстиции 1-го класса

В.И. Давыдов