Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19 сентября 2016 г. N 14АП-6599/16

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 27 февраля 2017 г. N Ф07-12724/16 настоящее постановление оставлено без изменения

Требование: о признании недействительным акта органа власти

Вывод суда: решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Вологда

19 сентября 2016 г.

Дело N А13-18503/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 12 сентября 2016 года.

В полном объеме постановление изготовлено 19 сентября 2016 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Докшиной А.Ю., судей Осокиной Н.Н. и Смирнова В.И. при ведении протокола секретарем судебного заседания Смекаловой Е.Ю.,

при участии от администрации города Вологды Смирновой А.А. по доверенности от 11.04.2014, Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области Сучкова О.Н. по доверенности от 25.05.2016 N 1964, индивидуального предпринимателя Аничковой Марины Валентиновны,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области на решение Арбитражного суда Вологодской области от 13 июня 2016 года по делу N А13-18503/2015 (судья Парфенюк А.В.),

установил:

администрация города Вологды (ОГРН 1033500051683, ИНН 3525064930; место нахождения: 160035, город Вологда, улица Каменный мост, дом 4; далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области (ОГРН 1033500044456, ИНН 3525048696; место нахождения: 160000, город Вологда, улица Пушкинская, дом 25; далее - управление, антимонопольный орган, УФАС) о признании недействительными решения от 09.10.2015 N 34-15/14 и предписания от 09.10.2015 N 34-15/14.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены индивидуальный предприниматель Аничкова Марина Валентиновна (ОГРНИП 304352521700262; ИНН 352500208804; место жительства: город Вологда), Департамент градостроительства и инфраструктуры администрации города Вологды (ОГРН 1073525019886, ИНН 3525197602; место нахождения: 160000, город Вологда, улица Марии Ульяновой, дом 6а).

Решением Арбитражного суда Вологодской области от 13 июня 2016 года требования администрации удовлетворены, суд признал незаконным решение управления от 09.10.2015 N 34-15/14 и недействительным предписание ответчика от 09.10.2015 N 34-15/14.

Управление в апелляционной жалобе с учетом ее дополнения просит решение суда отменить и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. В обоснование жалобы указывает на то, что решение суда основано на неправильном толковании норм материального права. Ссылается на то, что суд не проверил законодательную основу по организации и проведению анализа состояния конкуренции на рынке. Полагает, что при рассмотрении дел о нарушении антимонопольного законодательства, возбужденных по признакам нарушения статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции), не требуется проводить анализ состояния конкуренции на товарном рынке в силу пункта 1.4 Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы России от 28.04.2010 N 220 (далее - Порядок N 220). Считает необоснованной ссылку суда на решение Вологодского городского суда Вологодской области от 22 июля 2015 года по делу N 2-7076/2015, поскольку, по мнению подателя жалобы, данный судебный акт не имеет преюдициального значения для настоящего спора, так как в нем не рассматривались вопросы конкуренции.

Предприниматель Аничкова М.В. также не согласилась с решением суда, в апелляционной жалобе просит отменить решение суда и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований администрации. В обоснование жалобы ссылается на неправильное установление судом фактических обстоятельств дела, а также на неправильное применение судом норм материального права. Считает, что пункт 8 Правил включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности, в схему размещения нестационарных торговых объектов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29.09.2010 N 772 (далее - Правила N 772), содержат исчерпывающий перечень оснований, которые могут служить причиной отказа во включении нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, находящихся в государственной собственности, в схему размещения нестационарных торговых объектов и такие основания у администрации отсутствовали. Указывает, что все административные нарушения, связанные с деятельностью ее торгового павильона, имели место до вступления в силу постановления администрации города Вологды от 11.02.2013 N 1008. Ссылается на то, что у администрации отсутствовали правовые основания для исключения торгового павильона предпринимателя Аничковой М.В. из Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образовании "Город Вологда".

Остальные доводы аналогичны доводам апелляционной жалобы управления.

Представитель управления и предприниматель Аничкова М.В. в судебном заседании поддержали доводы и требования своих апелляционных жалоб.

Администрация в отзывах на жалобы с изложенными в них доводами не согласились, просит оставить решение без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

В заявлении от 05.09.2016 N 13-0-4 Департамент городского хозяйства администрации города Вологды сообщил об изменении наименования Департамент градостроительства и инфраструктуры администрации города Вологды на Департамент городского хозяйства администрации города Вологды.

Согласно статье 124 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) лица, участвующие в деле, обязаны сообщить арбитражному суду об изменении своего наименования. Арбитражный суд указывает в определении или протоколе судебного заседания изменение наименования лица, участвующего в деле, его адреса, номеров телефонов и факсов, адреса электронной почты или аналогичной информации.

На основании решения Вологодской городской Думы от 26.05.2016 N 512 Департамент градостроительства и инфраструктуры администрации города Вологды переименован в Департамент городского хозяйства администрации города Вологды (далее - департамент городского хозяйства, департамент).

Из представленного департаментом градостроительства Листа записи Единого государственного реестра юридических лиц от 06.06.2016 следует, что на момент рассмотрения апелляционной жалобы наименование Департамент градостроительства и инфраструктуры администрации города Вологды изменено на департамент городского хозяйства, при этом ИНН и ОГРН департамента остались прежними.

В связи с изложенными обстоятельствами ответчиком по делу следует считать департамент городского хозяйства.

Отзыв на апелляционные жалобы от департамента не поступил.

Департамент надлежащим образом извещен о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителя в суд не направил, заявил ходатайство о рассмотрении дела в его отсутствие. В связи с этим дело рассмотрено без участия представителя департамента в соответствии со статьями 123, 156, 266 АПК РФ.

Заслушав пояснения представителей администрации, управления, предпринимателя, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда, изучив доводы жалобы УФАС и дополнений к ней, доводы жалобы предпринимателя, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционных жалоб.

Как следует из материалов дела, предприниматель Аничкова М.В. 30.09.2014 обратилась в прокуратуру Вологодской области с жалобой о нарушении администрацией статьи 15 Закона о защите конкуренции, положений Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", Правил N 772.

В жалобе предприниматель Аничкова М.В. указала об исключении принадлежащего ей павильона N 502 из Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Вологды.

Письмом прокуратуры Вологодской области от 30.09.2014 N 22/1-р-2014/3514 жалоба предпринимателя направлена для рассмотрения в прокуратуру города Вологды, которая, в свою очередь, письмом от 06.10.2014 N 1р-2014 направила ее для рассмотрения в УФАС.

Приказом управления от 10.10.2014 N 370 возбуждено дело N 34-15/14 по признакам нарушения администрацией части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, создана Комиссия по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства.

В ходе рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства управление установило, что предприниматель с 1997 года использует земельный участок, предоставленный по договору аренды N 24-1560А для размещения вблизи дома N 25 по улице Новгородской в городе Вологде торгового павильона N 502. Названный павильон включен в Комплексную схему размещения киосков, павильонов и комплексов торговли и общественного питания на территории муниципального образования "Город Вологда", утвержденную постановлением главы города Вологды от 30.12.2009 N 7210 (далее - Комплексная схема N 7210).

Управление посчитало, что нестационарный торговый объект предпринимателя Аничковой М.В. администрация не включила в Схему, утвержденную постановлением администрации от 18.07.2011 N 3951, а затем в Схему нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Город Вологда" (в редакции постановления администрации от 11.02.2013 N 1008). По мнению ответчика, указанные действия администрации необоснованно препятствуют осуществлению деятельности предпринимателя и могут привести к ограничению конкуренции на рынке розничной торговли города Вологды.

По результатам рассмотрения дела управлением принято решение от 09.10.2015 N 34-15/14, которым администрация признана нарушившей часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции (пункт 1 решения); администрации решено выдать предписание об устранении нарушения антимонопольного законодательства и о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, а именно включить торговый павильон предпринимателя Аничковой М.В., расположенный вблизи дома N 25 по улице Новгородской в городе Вологде в действующую Схему нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Город Вологда" (пункт 2 решения).

На основании данного решения управление выдало администрации предписание от 09.10.2015 N 34-15/14, которым заявителю предписано:

- прекратить в срок до 25.12.2015 нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившееся в необоснованном не включении в Схему, утвержденную постановлением администрации от 18.07.2011 N 3951, а затем в Схему нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Город Вологда (в редакции постановления администрации от 11.02.2013 N 1008), торгового павильона предпринимателя Аничковой М.В., в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности индивидуального предпринимателя;

- включить торговый павильон предпринимателя Аничковой М.В., расположенный вблизи дома N 25 по улице Новгородской города Вологды в действующую Схему нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Город Вологда".

Не согласившись с решением и предписанием управления, администрация обратилась в арбитражный суд с заявлением об обжаловании названных ненормативных правовых актов.

Суд первой инстанции удовлетворил требования администрации, при этом правомерно руководствовался следующим.

По смыслу статей 198 и 201 АПК РФ условиями признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц являются несоответствие оспариваемого акта, решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и одновременно с этим нарушение названным актом, решением, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Основанием для признания незаконными действий (бездействия), ненормативного правового акта органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (статьи 198, 200 и 201 АПК РФ, пункт 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации").

В соответствии с частью 1 статьи 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Как разъяснено в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" (далее - постановление N 30), при рассмотрении дел, связанных с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующий орган должен указать конкретную норму федерального закона, разрешившую данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие).

Антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает предписания (часть 1 статьи 39 Закона N 135-ФЗ).

Порядок рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства регламентирован главой 9 данного Закона.

Согласно статье 49 Закона N 135-ФЗ при принятии решения по делу о нарушении антимонопольного законодательства комиссия антимонопольного органа оценивает доказательства и доводы, представленные лицами, участвующими в деле; заключения и пояснения экспертов, а также лиц, располагающих сведениями о рассматриваемых комиссией обстоятельствах; определяет нормы антимонопольного и иного законодательства Российской Федерации, нарушенные в результате осуществления рассматриваемых комиссией действий (бездействия). По окончании рассмотрения дела комиссия оглашает решение.

В силу статьи 1 Закона N 135-ФЗ названный Закон направлен на предупреждение и пресечение недопущения, ограничения, устранения конкуренции, в частности, органами местного самоуправления в целях обеспечения единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защиты конкуренции и создания условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции установлено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается создание дискриминационных условий.

В пункте 7 статьи 7 Закона N 135-ФЗ определено, что конкуренция - это соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

В силу пункта 2 части 1 статьи 15 названого Закона запрещено необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Вышеприведенный запрет распространяется, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Из совокупности приведенных выше норм права и подпункта "д" пункта 2 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции следует, что антимонопольный орган в рамках частей 1 и 2 статьи 15 Закона N 135-ФЗ вправе вынести соответствующее решение об обнаружении и пресечении выявленного нарушения лишь в том случае, когда нарушение привело либо могло привести к нарушению охраняемого законом баланса экономических интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном и том же рынке в соответствующих географических границах.

Данный вывод согласуется с содержанием пункта 8 постановления N 30.

При этом в каждом конкретном случае антимонопольный орган должен провести анализ состояния конкуренции на товарном рынке и доказать, что спорные акты органов власти, действия (бездействия) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Такой вывод суда первой инстанции согласуется с правовой позицией, изложенной в пункте 11 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушения в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016.

В рассматриваемом случае судом первой инстанции установлено, что оспариваемое решение принято управлением со ссылкой на ряд нормативных актов, однако без учета полных наименований нормативных актов и сферы регулируемых ими отношений.

Так, вывод антимонопольного органа о том, что администрация необоснованно не включила "в Схему, утвержденную постановлением администрации города Вологды от 18.07.2011 N 3951" нестационарный торговый объект предпринимателя Аничковой М.В., сделан ответчиком без учета того, что в действительности постановлением от 18.07.2011 N 3951 администрацией была утверждена "Схема размещения нестационарных торговых объектов (объекты развозной и разносной торговли) на территории муниципального образования "Город Вологда".

Пунктом 2 постановления администрации от 11.02.2013 N 1008 в наименовании, в пункте 1 постановления администрации от 18.07.2011 N 3951 исключены слова "(объекты развозной и разносной торговли)".

С учетом изложенного из содержания оспариваемого решения ответчика суд первой инстанции установил, что по существу антимонопольный орган считает не соответствующим положениям части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции бездействие заявителя, которое выразилось:

- в невыполнении администрацией обязанности по включению торгового павильона предпринимателя в Схему размещения нестационарных торговых объектов (объекты развозной и разносной торговли) на территории муниципального образования "Город Вологда", утвержденную постановлением администрации от 18.07.2011 N 3951;

- в невыполнении администрацией обязанности по включению торгового павильона предпринимателя в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Город Вологда" в редакции от 11.02.2013 N 1008.

При этом под бездействием понимается воздержание от обязательного действия, предписанного нормативными требованиями. Ответственность за бездействие может наступать только в том случае, если на лице лежала юридическая обязанность действовать определенным образом, совершать определенные действия.

Следовательно, как верно указал суд, на управление в силу положений части 5 статьи 200 АПК РФ на антимонопольный орган возложена обязанность доказать в том числе факт вмененного администрации в вину бездействия и несоответствие данного бездействия требованиям закона.

Вместе с тем суд правомерно почитал, что в данном случае антимонопольным органом не доказано, что вмененное администрации бездействие образует нарушение требований части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ и, соответственно, не доказано наличие оснований для принятия по выявленному бездействию оспариваемого решения.

При этом суд обоснованно правомерно руководствовался следующим.

Основы государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации определены Федеральным законом от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон N 381-ФЗ).

В силу пункта 6 статьи 2 названного Закона нестационарный торговый объект - торговый объект, представляющий собой временное сооружение или временную конструкцию, не связанные прочно с земельным участком вне зависимости от наличия или отсутствия подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения, в том числе передвижное сооружение.

Особенности размещения нестационарных торговых объектов предусмотрены статьей 10 Закона N 381-ФЗ, а именно в силу части 1 указанной статьи размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Как установлено частью 2 статьи 10 Закона N 381-ФЗ, порядок включения в схему размещения, указанную в части 1 настоящей статьи, нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности, устанавливается Правительством Российской Федерации.

Согласно положениям части 3 названой статьи Закона схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, а равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы (часть 6 статьи 10 Закона N 381-ФЗ).

Решением Арбитражного суда Вологодской области от 10 марта 2015 года по делу N А13-14508/2014, оставленным без изменения постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11 июня 2015 года, установлено, что на основании постановления главы города Вологды от 28.03.1997 N 731 администрация (арендодатель) и предприниматель (арендатор) заключили договор N 24-1560А о предоставлении в аренду земельного участка в черте города. По условиям договора арендатору был предоставлен в аренду земельный участок площадью 32 кв.м, кадастровый номер 35:24:0501010:0055, категории - земли населенных пунктов, местоположение: Вологодская область, город Вологда, улица Новгородская, дом 25, для размещения временного сооружения торгового павильона. Государственная собственность на данный земельный участок не разграничена. Срок действия договора с учетом дополнительных соглашений установлен до 17.04.2014 (пункт 1 дополнительного соглашения от 11.06.2009). Договор аренды с учетом дополнительного соглашения от 11.06.2009 N 4 заключен сроком до 17.04.2014. В силу пункта 3.2 договора администрация города Вологды направила предпринимателю Аничковой М.В. уведомление о прекращении договора аренды по истечении его срока и отсутствии у арендодателя намерения продолжать арендные отношения. Данное уведомление направлено по адресу места жительства предпринимателя и им получено. В уведомлении от 31.07.2013, направленном заблаговременно до окончания срока действия договора N 24-1560А по адресу места жительства предпринимателя, администрация прямо указала на нежелание продлить договор аренды и его прекращении в связи с истечением срока действия.

Судом в раках настоящего дела установлено, что Комплексная схема размещения киосков, павильонов и комплексов торговли и общественного питания на территории муниципального образования "Город Вологда", утвержденная постановлением главы города Вологды от 30.12.2009 N 7210, размещена на официальном сайте администрации города Вологды в сети Интернет по адресу: http://vologda-portal.ru/oficialnaya_vologda/index.php?ID= 19641&SECTION_ID=173.

Названная Комплексная схема в период ее действия до признания утратившей силу (пунктом 1 постановления администрации от 11.02.2013 N 1008) включала (на листе 17) спорный объект предпринимателя под номером 502.

Данные обстоятельства лицами, участвующими в деле, не отрицаются.

При этом как обоснованно указала администрация в письменных объяснениях от 09.03.2016, и в суде апелляционной инстанции, Схема размещения нестационарных торговых объектов (объекты развозной и разносной торговли) на территории муниципального образования "Город Вологда", утвержденная постановлением администрации от 18.07.2011 N 3951, в первоначальной редакции регулировала размещение только объектов развозной и разносной торговли, а порядок размещения иных нестационарных торговых объектов регулировался по прежнему (после принятия постановления от 18.07.2011 N 3951) постановлением главы города Вологды от 30.12.2009 N 7210, которым утверждена Комплексная схема размещения киосков, павильонов и комплексов торговли и общественного питания на территории муниципального образования "Город Вологда".

Постановлением администрации от 11.02.2013 N 1008 "О признании утратившим силу постановления главы города Вологды от 30 декабря 2009 года N 7210 и внесении изменений в постановление Администрации города Вологды от 18 июля 2011 года N 3951" внесены изменения Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Город Вологда", утвержденную постановлением администрации от 18.07.2011 N 3951 (с последующими изменениями), а именно названная Схема изложена в новой редакции (пункт 3 постановления администрации от 11.02.2013 N 1008).

Пунктом 2 постановления администрации от 11.02.2013 N 1008 в наименовании, пункте 1 постановления администрации от 18.07.2011 N 3951 исключены слова "(объекты развозной и разносной торговли)".

Постановление главы города Вологды от 30.12.2009 N 7210 "Об утверждении Комплексной схемы размещения киосков, павильонов и комплексов торговли и общественного питания на территории муниципального образования "Город Вологда" признано утратившим силу пунктом 1 постановления администрации от 11.02.2013 N 1008.

Согласно статье 27 Устава муниципального образования город Вологда, утвержденного решением Вологодской городской Думы от 25.08.2005 N 301, решения Вологодской городской Думы, постановления администрации города Вологды, приказы Контрольно-счетной палаты города Вологды, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, подлежат официальному опубликованию и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Постановление администрации от 11.02.2013 N 1008 опубликовано в газете "Вологодские новости", N 7 от 20.02.2013.

Следовательно, как верно указано судом, после внесения указанных выше изменений, к числу нестационарных торговых объектов, размещение которых стало регулироваться постановлением администрации от 18.07.2011 N 3951, помимо передвижных сооружений относятся и другие нестационарные торговые объекты.

В материалах дела усматривается, что торговый павильон предпринимателя Аничковой М.В., расположенный вблизи дома N 25 по улице Новгородской в городе Вологде, не относится к объектам развозной и разносной торговли.

Доказательств обратного подателями апелляционных жалоб не предъявлено. Данный факт предпринимателем документально не опровергнут.

Таким образом, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о том, что до даты принятия постановления администрации от 11.02.2013 N 1008 у администрации в любом случае не имелось обязанности по включению спорного объекта предпринимателя в Схему размещения нестационарных торговых объектов (объекты развозной и разносной торговли) на территории муниципального образования "Город Вологда", утвержденную постановлением администрации от 18.07.2011 N 3951.

Следовательно, бездействие администрации по невключению нестационарного торгового объекта предпринимателя в Схему размещения нестационарных торговых объектов (объекты развозной и разносной торговли) на территории муниципального образования "Город Вологда", утвержденную постановлением администрации от 18.07.2011 N 3951, не свидетельствует о нарушении администрацией Закона N 135-ФЗ.

Оспариваемым решением антимонопольного органа также установлено, что администрация необоснованно не включила в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Город Вологда", утвержденную постановлением администрации от 18.07.2011 N 3951 (в редакции постановления от 11.02.2013 N 1008), спорный нестационарный торговый объект предпринимателя Аничковой М.В.

Вместе с тем проверка обоснованности действий администрации по невключению торгового объекта N 502, расположенного по адресу: город Вологда, улица Новгородская, дом 25, в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Вологды, изложенную в редакции постановления администрации от 11.02.2013 N 1008, являлась предметом рассмотрения Вологодского городского суда Вологодской области в рамках дела делу N 2-7076/2015.

Так вступившим в законную силу решением Вологодского городского суда от 22 июля 2015 года по делу N 2-7076/2015 (том 1, листы 75-76) Аничковой М.В. отказано в удовлетворении требования к администрации, Департаменту градостроительства и инфраструктуры администрации города Вологды о признании незаконным исключения торгового ларька N 502 расположенного по адресу: город Вологда, улица Новгородская, дом 25, из Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Вологды, о возложении на администрацию обязанности включить в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Вологды торговый ларек N 502 по адресу: город Вологда, улица Новгородская, дом 25, для дальнейшего продления с ней договора аренды земельного участка.

При этом Вологодский городской суд, проанализировав положения части 6 статьи 10 Закона N 381-ФЗ указал, что судебной защите подлежит только действительное право, то есть полученное в соответствии с требованиями закона и иных нормативных актов. Судом в названном решении установлено, что торговый киоск N 502, расположенный вблизи дома N 25 по улице Новгородской, был исключен из Схемы в связи с неоднократными жалобами жителей микрорайона Бывалово, связанными с нелегальной продажей алкоголя, в том числе в ночное время. В связи с этим Вологодский городской суд пришел к выводу о том, что ответчик был вправе отказать истцу в утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории, учитывая при этом, что принадлежащее истице временное сооружение не было включено в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Вологды.

При принятии решения по делу N 2-7076/2015 Вологодский городской суд также учел требования к Схеме размещения нестационарных торговых объектов, установленные Порядком разработки и утверждения органами местного самоуправления муниципальных образований области схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории области, утвержденным приказом Департамента экономического развития Вологодской области от 21.03.2014 N 74-О, а именно в следующих сферах: безопасности покупателей, посетителей и обслуживающего персонала; безопасности дорожного движения, зданий и сооружений; пожарной безопасности; санитарно-эпидемиологических требований; правил продажи отдельных видов товаров.

Вологодский городской суд прямо указал в своем решении, что правовых оснований для возложения на администрацию обязанности включить в Схему размещения нестационарных торговых объектов в городе Вологде принадлежащий истцу торговый павильон (киоск) по адресу: город Вологда, улица Новгородская, не имеется; администрацией приняты решения и совершены действия, не превышающие представленные полномочия.

Следовательно, Вологодский городской суд не установил наличие такого основания для удовлетворения указанного выше иска как факт нарушения прав Аничковой М.В. действиями администрации и Департамента.

Согласно части 3 статьи 69 АПК РФ вступившее в законную силу решение суда общей юрисдикции по ранее рассмотренному гражданскому делу обязательно для арбитражного суда, рассматривающего дело, по вопросам об обстоятельствах, установленных решением суда общей юрисдикции и имеющих отношение к лицам, участвующим в деле.

В силу изложенной правовой нормы решение суда общей юрисдикции по вышеназванному делу, установившее обстоятельства исключения торгового ларька N 502, принадлежащего предпринимателю и расположенного по адресу: город Вологда, улица Новгородская, дом 25, из Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Вологды, имеет преюдициальное значения для настоящего спора, с чем обоснованно согласился суд первой инстанции.

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 21.12.2011 N 30-П указал, что признание преюдициального значения судебного решения, направленное на обеспечение стабильности и общеобязательности этого решения и исключение возможного конфликта судебных актов, предполагает, что факты, установленные судом при рассмотрении одного дела, впредь до их опровержения принимаются другим судом по другому делу в этом же или ином виде судопроизводства, если имеют значение для его разрешения.

Как верно отмечено судом первой инстанции, суд общей юрисдикции по ранее рассмотренному делу N 2-7076/2015 с участием предпринимателя Аничковой М.В. и администрации дал правовую оценку фактическим обстоятельствам, касающимся наличия (отсутствия) у администрации обязанности по включению в Схему размещения нестационарных торговых объектов в городе Вологде принадлежащего истцу спорного торгового павильона (киоска).

Кроме того, в соответствии с положениями части 1 статьи 16 АПК РФ вступившие в законную силу судебные акты арбитражного суда являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, должностных лиц и граждан и подлежат исполнению на всей территории Российской Федерации.

Поскольку решение по делу N 2-7076/2015 вступило в законную силу, то в силу части 8 статьи 5 Федерального конституционного закона от 07.02.2011 N 1-ФКЗ "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации" является обязательным и подлежит неукоснительному исполнению.

Между тем доводы подателей апелляционных жалоб о необоснованном невключении спорного торгового объекта, принадлежащего предпринимателю, в Схему размещения нестационарных торговых объектов в городе Вологде направлены по сути на переоценку уже установленных по этому делу обстоятельств и преодоление юридической силы вступившего в законную силу судебного акта по делу N 2-7076/2015 и не могут быть приняты судом апелляционной инстанции в силу названных ранее требований процессуального законодательства.

Таким образом, как верно отмечено судом первой инстанции, действия администрации, связанные с невключением спорного объекта в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Город Вологда", изложенную в редакции постановления администрации от 11.02.2013 N 1008, не имели произвольный характер.

Кроме того, как разъяснено в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 29.01.2015 N 225-О положение части 6 статьи 10 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", предусматривающее, что утверждение (изменение) схемы размещения нестационарных торговых объектов не может служить основанием для пересмотра мест размещения торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых начаты до утверждения указанной схемы, направлено на обеспечение условий для предоставления населению торговых услуг, стабильности прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, возможности долгосрочного планирования ими своего бизнеса, на недопущение передела рынка, сокращения или прекращения торгового бизнеса, ухудшения положения субъектов предпринимательской деятельности при изменении органами публичной власти схемы размещения нестационарных торговых объектов, сокращения сферы торговых услуг. При этом реализация законоположения должна основываться на вытекающем из Конституции Российской Федерации требовании согласованного осуществления конституционных ценностей, включая ценности, связанные с гарантированием свободы экономической деятельности и поддержкой конкуренции (статья 8, часть 1), с одной стороны, и признанием и гарантированием самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий (статья 12) - с другой. В соответствии с этим оспариваемое законоположение не может рассматриваться как исключающее необходимость достижения в каждом конкретном случае при утверждении (изменении) схемы размещения нестационарных торговых объектов баланса интересов местного сообщества в целом и соответствующих хозяйствующих субъектов с учетом особенностей конкретного муниципального образования, а потому органы местного самоуправления не лишены возможности, действуя в пределах своих полномочий, решать вопросы размещения торговых объектов, принимая во внимание их нестационарный характер, в целях создания условий для наилучшего удовлетворения потребностей населения в получении необходимых товаров, работ и услуг по месту жительства и без ущерба для стабильного ведения предпринимательства, с тем чтобы при изменении места ведения бизнеса сам бизнес сохранялся.

В данном случае в материалах дела отсутствуют доказательства, позволяющие установить нарушение баланса интересов местного сообщества в целом и законных интересов предпринимателя Аничковой М.В. при изменении схемы размещения нестационарных торговых объектов постановлением администрации от 11.02.2013 N 1008.

Кроме того, как обоснованно отмечено судом, в каждом конкретном случае антимонопольный орган должен провести анализ состояния конкуренции на товарном рынке и доказать, что спорные акты органов власти, действия (бездействия) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Таким образом, для квалификации действий (бездействия) в качестве нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган должен доказать, что акты, действия (бездействие) органов местного самоуправления приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции. Констатация тех или иных действий органов местного самоуправления, препятствующих, по мнению антимонопольного органа, осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, не может рассматриваться как необходимое и достаточное основание для признания соответствующих органов нарушившими требования части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Управление не предоставило в обоснование принятого решения достаточных доказательств, подтверждающих наличие действительных либо возможных негативных последствий для конкуренции, а также совершения администрацией каких-либо действий в ущерб конкурентным отношениям по преимущественному принципу.

В рассматриваемом случае антимонопольным органом не был выявлен товарный рынок и состояние конкуренции на нем, не было установлено, каким образом действия администрации ограничивают конкуренцию или могут привести к ее ограничению, какие хозяйствующие субъекты действуют на соответствующем рынке и в чем выразилось получение ими преимуществ по сравнению с предпринимателем. По сути, управление рассмотрело конкретную спорную ситуацию.

Следовательно, вмененное администрации в вину нарушение действующего законодательства в виде невыполнения обязанности по включению торгового павильона предпринимателя в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Город Вологда" в редакции от 11.02.2013 N 1008, само по себе не является нарушением статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Оснований для признания администрации нарушившей требования части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ у ответчика в данном случае не имелось.

Также судом обоснованно принят во внимание тот факт, что решением Арбитражного суда Вологодской области от 10 марта 2015 года по делу N А13-14508/2014, оставленным без изменения постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11 июня 2015 года, предпринимателю Аничковой М.В. отказано в удовлетворении исковых требований к администрации о признании незаконным расторжения договора о предоставлении в аренду земельного участка N 24-1560А и об обязании восстановить запись о регистрации договора о предоставлении в аренду земельного участка в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Кроме того, судом обосновано принято во внимание вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Вологодской области от 06 августа 2015 года по делу N А13-9711/2014, которым признано незаконным и полностью отменено постановление Административной комиссии в городе Вологде от 25.06.2014 N 1422 о назначении административного наказания предпринимателю Аничковой М.В., однако в названном решении суд указал, что считает возможным признать совершенное правонарушение малозначительным и освободить предпринимателя Аничкову М.В. от административной ответственности. При этом суд сослался на протокол и указал, что 02.06.2014 в 14 час 00 мин предприниматель Аничкова М.В. осуществляла торговую деятельность (незаконную) в месте, неустановленном органом местного самоуправления, по адресу: город Вологда, улица Новгородская, дом 25, вблизи жилого дома, киоск расположен вне схемы, установлен самовольно. Схема, в редакции, действовавшей на момент обнаружения вмененного правонарушения, не предусматривала размещение нестационарных торговых объектов на земельном участке с кадастровым номером 35:24:0501010:0055 по указанному адресу.

При этом предприниматель Аничкова М.В. была уведомлена о прекращении действия договора по окончании его срока с 17.04.2014 и о необходимости освободить земельный участок и передать его по акту приема-передачи письмом от 31.07.2013 N 7-0-13/7909, так как на момент обнаружения вмененного правонарушения (02.06.2014) договор аренды N 24-1560А был расторгнут.

С учетом вышеизложенного суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что решение управления от 09.10.2015 N 34-15/14 не соответствует требованиям части 1 статьи 49 Закона N 135-ФЗ и нарушает права и законные интересы администрации в сфере экономической деятельности, а вынесенное на основании данного решения предписание возлагает на нее незаконные обязанности.

В связи с этим решение управления правомерно признано судом незаконным, а предписание 09.10.2015 N 34-15/14 - недействительным, следовательно заявленные требования администрации обоснованно удовлетворены судом.

Материалы дела исследованы судом первой инстанции полно и всесторонне, выводы суда соответствуют имеющимся в деле доказательствам, нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права не допущено.

Доводы апелляционных жалоб не опровергают выводов суда, а лишь выражают несогласие с ними, поэтому не могут являться основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

С учетом изложенного апелляционная инстанция приходит к выводу о том, что спор разрешен в соответствии с требованиями действующего законодательства, основания для отмены решения суда, а также для удовлетворения апелляционных жалоб отсутствуют.

В связи с отказом в удовлетворении апелляционной жалобы предпринимателя расходы по уплате государственной пошлины при ее подаче относятся на предпринимателя в соответствии со статьей 110 АПК РФ.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Вологодской области от 13 июня 2016 года по делу N А13-18503/2015 оставить без изменения, апелляционные жалобы индивидуального предпринимателя Аничковой Марины Валентиновны и Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

А.Ю. Докшина

Судьи

Н.Н. Осокина В.И. Смирнов