Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 20 сентября 2016 г. N 01АП-6454/16

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 11 января 2017 г. N Ф01-5888/16 настоящее постановление оставлено без изменения

Требование: о признании недействительным акта органа власти, о признании недействительным договора, о признании незаконным акта органа власти, о признании незаконными действий по договору подряда, по договору поставки

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции оставлено в силе

20 сентября 2016 г.

А38-2169/2016

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смирновой И.А.,

судей Кириловой Е.А., Протасова Ю.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Семиной И.А.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Марий Эл

на решение Арбитражного суда Республики Марий Эл от 04.07.2016

по делу N А38-2169/2016,

принятое судьей Вопиловским Ю.А.

по заявлению Государственного учреждения - регионального отделения Фонда социального страхования Российской Федерации по Республике Марий Эл

о признании недействительным предписания Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Марий Эл от 20.02.2016 N 1,

без участия лиц,

и установил:

Государственное учреждение - региональное отделение Фонда социального страхования Российской Федерации по Республике Марий Эл (далее - Учреждение, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Республики Марий Эл с заявлением о признании недействительным предписания Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Марий Эл (далее - Управление Финнадзора) от 20.02.2016 N 1 об устранении нарушений законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования на предмет спора, привлечено Управление Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл (далее - УФАС по Республике Марий Эл).

Решением от 04.07.2016 Арбитражный суд Республики Марий Эл удовлетворил требование заявителя.

Управление Финнадзора не согласилось с принятым решением суда первой инстанции и обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить по основаниям, изложенным в жалобе, и принять по делу новый судебный акт.

Лица, участвующие в деле и извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в судебное заседание не направили.

Учреждение в отзыве на апелляционную жалобу просило оставить ее без удовлетворения, решение суда первой инстанции - без изменения, а также заявило ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы без его участия.

УФАС по Республике Марий Эл в отзыве на апелляционную жалобу высказало позицию по апелляционной жалобе.

Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Республики Марий Эл от 04.07.2016 проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном в статье 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции не усмотрел оснований для отмены обжалуемого решения.

Как следует из материалов дела и установил суд первой инстанции, на основании приказа Управления Финнадзора от 14.01.2016 N 1, плана контрольной работы на 2016 год специалистами Управления Финнадзора проведена камеральная проверка планирования закупок для обеспечения нужд Учреждения на 2016 год.

В ходе данной проверки установлено, что Учреждение в нарушение части 5 статьи 22, пункта 2 части 18 статьи 22 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон N 44-ФЗ) при обосновании начальной (максимальной) цены контракта к Плану-графику на 2016 год по закупке N 7 "Поставка картриджей для принтеров и многофункциональных устройств" по пяти наименованиям картриджей с ориентировочной ценой 256 700 руб. 21 коп. (пункт 1 предписания), по закупке N 8 "Поставка картриджей для принтеров и многофункциональных устройств" по трем наименованиям картриджей с ориентировочной ценой 260 300 руб. 30 коп. (пункт 2 предписания), по закупке N 9 "Поставка картриджей для принтеров и многофункциональных устройств" по трем наименованиям картриджей с ориентировочной ценой 241 798 руб. 29 коп. (пункт 3 предписания) использована информация о ценах товара, содержащаяся на Интернет-сайтах, не признаваемая в соответствии со статьями Гражданского кодекса Российской Федерации публичной офертой.

Результаты проверки отражены в акте от 04.02.2016, который подписан организацией с возражениями.

По итогам проверки Управлением Финнадзора вынесено предписание от 20.02.2016 N 1, которым на Учреждение возложена обязанность в течение 20 рабочих дней со дня получения предписания принять меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок: определить начальные (максимальные) цены контракта по закупкам N 7-9 в соответствии с требованиями статьи 22 Федерального закона N 44-ФЗ; внести изменения в План-график размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд Учреждения на 2016 год; о результатах исполнения предписания направить в Управление Финнадзора информацию не позднее 5 рабочих дней с даты исполнения предписания.

Учреждение не согласилось с предписанием Управления Финнадзора и обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 N 278 утверждено Положение о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора (далее - Положение).

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере (пункт 1 Положения).

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями (пункт 4 Положения).

Согласно пункту 3 части 99 Федерального закона N 44-ФЗ в соответствии с названным Законом и иными нормативными правовыми актами, определяющим функции и полномочия государственных органов и муниципальных органов, контроль в сфере закупок осуществляют органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, определенные в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контроль (за исключением контроля, предусмотренного частью 10 настоящей статьи) в том числе в отношении обоснования начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), включенной в план-график (пункт 3 части 8 статьи 99 Федерального закона N 44-ФЗ).

В силу частей 1, 2 статьи 22 Федерального закона N 44-ФЗ начальная (максимальная) цена контракта и цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), определяются и обосновываются заказчиком посредством применения предусмотренных в указанной норме методов. При этом метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) заключается в установлении начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), на основании информации о рыночных ценах идентичных товаров, работ, услуг, планируемых к закупкам, или при их отсутствии однородных товаров, работ, услуг.

В целях применения метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) могут использоваться общедоступная информация о рыночных ценах товаров, работ, услуг в соответствии с частью 18 настоящей статьи, информация о ценах товаров, работ, услуг, полученная по запросу заказчика у поставщиков (подрядчиков, исполнителей), осуществляющих поставки идентичных товаров, работ, услуг, планируемых к закупкам, или при их отсутствии однородных товаров, работ, услуг, а также информация, полученная в результате размещения запросов цен товаров, работ, услуг в единой информационной системе (часть 5 статьи 22 Федерального закона N 44-ФЗ).

Согласно части 6 статьи 22 Федерального закона N 44-ФЗ метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) является приоритетным для определения и обоснования начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем). Использование иных методов допускается в случаях, предусмотренных частями 7-11 данной статьи.

По правилам частей 13, 14 статьи 22 Федерального закона N 44-ФЗ идентичными товарами, работами, услугами признаются товары, работы, услуги, имеющие одинаковые характерные для них основные признаки. При определении идентичности товаров незначительные различия во внешнем виде таких товаров могут не учитываться. Однородными товарами признаются товары, которые, не являясь идентичными, имеют сходные характеристики и состоят из схожих компонентов, что позволяет им выполнять одни и те же функции и (или) быть коммерчески взаимозаменяемыми. При определении однородности товаров учитываются их качество, репутация на рынке, страна происхождения.

Определение идентичности и однородности товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, сопоставимости коммерческих и (или) финансовых условий поставок товаров осуществляется в соответствии с Методическими рекомендациями по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), утверждаемыми федеральным органом исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок (части 17, 20 статьи 22 Федерального закона N 44-ФЗ).

На основании части 18 статьи 22 Федерального закона N 44-ФЗ к общедоступной информации о ценах товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, которая может быть использована для целей определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) относятся источники информации, поименованные в пунктах 1-8 названной части статьи.

При этом, как указано в пункте 8 части 18 статьи 22 Федерального закона N 44-ФЗ, заказчиками могут использоваться информация информационно-ценовых агентств, общедоступные результаты изучения рынка, а также результаты изучения рынка, проведенного по инициативе заказчика, в том числе на основании контракта, при условии раскрытия методологии расчета цен, иные источники информации.

Таким образом, как верно указал суд, из содержания части 18 статьи 22 Федерального закона N 44-ФЗ следует, что определенный указанной нормой перечень источников общедоступной информации о ценах товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд не является исчерпывающим.

В данном случае для определения и обоснования начальной (максимальной) цены контракта Учреждение вправе использовать не только предусмотренный пунктом 2 части 18 статьи 22 Федерального закона N 44-ФЗ источник в виде информации о ценах товаров, работ, услуг, содержащейся в рекламе, каталогах, описаниях товаров и в других предложениях, обращенных к неопределенному кругу лиц и признаваемых в соответствии с гражданским законодательством публичными офертами, но и иные источники информации, которые соответствуют существенным характеристикам применяемого метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка).

Аналогичные разъяснения содержатся в пунктах 3.7.4, 3.7.4.8 Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), утвержденных приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 02.10.2013 N 567, согласно которым заказчикам рекомендуется осуществлять сбор и анализ общедоступной ценовой информации, к которой относятся не только прямо поименованные в пунктах 3.7.4.1 - 3.7.4.7 источники, но и иные источники информации, в том числе общедоступные результаты изучения рынка.

Применение метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) предполагает осуществление сбора и анализа некоторого множества сведений о рынке и ценах на идентичные (при их отсутствии - однородные) товары, работы, услуги в сопоставимых с условиями планируемой закупки коммерческих и (или) финансовых условиях поставок. Количество таких сведений Законом не определено, однако, оно должно обеспечивать объективный и достоверный анализ рыночных цен на товары, работы, услуги.

Как установлено Управлением Финнадзора в ходе проверки, при формировании Плана-графика размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг на 2016 год, утвержденного приказом Учреждения от 30.12.2015 N 186-А, заявителем определена ориентировочная начальная (максимальная) цена контракта, обоснованная информацией (скриншот) о ценах с различных интернет-сайтов продавцов, на которых содержатся сведения о том, что имеющаяся на данном сайте ценовая информация не является публичной офертой:

- закупка N 7 "Поставка картриджей для принтеров и многофункциональных устройств": по картриджу 013R00607 для принтера WC PE114e, ценовая информация: 6780 руб., 6170 руб., 7061 руб.; по картриджу 106R02306 для принтера Xerox Phaser 3320, ценовая информация: 14 610 руб., 14 315 руб., 12 440 руб. 53 коп.; по картриджу 108R00796 для принтера Xerox Phaser 3635MF, ценовая информация: 12 890 руб., 13 810 руб., 14 010 руб.; по тонер-картриджу 006R01160 для принтера Xerox WC 5325, ценовая информация: 8554 руб., 7430 руб., 7730 руб.; по картриджу MLT-205L для принтера Samsung SCX 4833, ценовая информация: 8450 руб., 9115 руб., 7410 руб.;

- закупка N 8 "Поставка картриджей для принтеров и многофункциональных устройств": по картриджу СЕ285А для принтера HP Laser Jet M1132MFP, ценовая информация: 5861 руб., 4880 руб., 5700 руб.; по картриджу 106R02183 Xerox WC 304NI, ценовая информация: 4360 руб., 4965 руб., 4375 руб.; по картриджу 108R00796 для принтера Xerox Phaser 3635MF, ценовая информация: 12 890 руб., 13 810 руб., 14 010 руб.;

- закупка N 9 "Поставка картриджей для принтеров и многофункциональных устройств": по картриджу 106R01415 для принтера Xerox Phaser 3435DN, ценовая информация: 11 760 руб., 10 720 руб., 11 390 руб. ; по тонер-картриджу 006R01160 для принтера Xerox WC 5325, ценовая информация: 8554 руб., 7430 руб., 7730 руб. ; по картриджу MLT-205L для принтера Samsung SCX 4833, ценовая информация: 8450 руб., 9115 руб., 7410 руб.

Основываясь исключительно на факте отражения на сайтах, информация с которых использовалась в качестве ценового предложения, сведений о том, что данная информация не является публичной офертой, Управление Финнадзора признало перечисленные распечатки с сайтов (скриншоты) ненадлежащим обоснованием начальной (максимальной) цены контракта.

При этом содержание и количество самих ценовых предложений на предмет возможности их использования в качестве иных источников общедоступной информации, удовлетворяющих целям применения метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка), как установил суд, органом бюджетного надзора в ходе проверки не оценивалось, в акте проверки и оспариваемом предписании не описано.

Вместе с тем, как обоснованно посчитал суд, учитывая открытый перечень источников информации, определенный частью 18 статьи 22 Федерального закона N 44-ФЗ, признание ненадлежащей информации о ценах, полученной из открытых источников в сети Интернет, только на том основании, что продавец, разместивший эту информацию на своем сайте, указал, что она не является публичной офертой, противоречит положениям Федерального закона N 44-ФЗ. Пункт 8 части 18 статьи 22 данного Закона не содержит положений о том, что иные источники информации, применяемые для обоснования рыночной цены, должны быть исключительно содержащими публичную оферту.

Суд установил, что согласно приложению N 1 к "Обоснованиям начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключенного с поставщиком (подрядчиком, исполнителем)" от 22.12.2015, сбор общедоступной информации, в том числе той, в отношении которой выявлены нарушения, производился Учреждением посредством анализа сайтов интернет-магазинов; в качестве источников информации использовались цены различных поставщиков на товар, отвечающий обязательным требованиям заказчика, функциональным и качественным характеристикам соответствующего товара. Данное обстоятельство Управлением Финнадзора доказательно не опровергнуто.

При этом при обосновании начальной (максимальной) цены контракта по каждому наименованию товара Учреждение использовало информацию (скриншоты) с сайтов интернет-магазинов трех разных продавцов. В информации (скриншотах), в том числе той, в отношении которой выявлены нарушения, отражены: наименование, идентифицирующие, контактные данные и телефоны продавцов, вид и модель картриджей, полностью соответствующие предполагаемым к закупкам, вид и модель принтеров, в которых эти картриджи могут использоваться, цены продажи картриджей.

Информация (скриншоты) содержат четкие и определенные сведения о ценах на идентичные товары, позволяют идентифицировать их продавцов. В случае, если в информации помимо основной цены отражались особые ценовые условия: розничные и оптовые цены на товар; цены при оплате наличным и безналичным расчетом; цена при приобретении товара в кредит; цена при покупке определенного количества товаров, Учреждение при обосновании использовало цены, соответствующие условиям предполагаемой закупки.

Исходя из своего содержания информация (скриншоты), в отношении которых выявлены нарушения, содержат те же сведения, что и скриншоты, принятые Управлением Финнадзора в качестве надлежащего обоснования цены. Наличие в них иных существенных отличий, кроме указания продавцами в принятых Управлением Финнадзора скриншотах на публичную оферту, органом бюджетного надзора не доказано.

Проанализировав представленные в дело доказательства в совокупности с действующими нормами права, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о том, что иные источники общедоступной информации о ценах на идентичные товары для обеспечения государственных и муниципальных нужд, использованные Учреждением, соответствуют содержанию и условиям применения метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка). Достоверность получения сведений на интернет-ресурсах реальных продавцов и проведение заявителем мониторинга цен на основе достаточного количества ценовых предложений подтверждены материалами дела.

В свою очередь, как верно указал суд, органом бюджетного надзора не доказано нарушение Учреждением законодательства Российской Федерации и иных нормативных актов о контрактной системе в сфере закупок в части обоснования начальной (максимальной) цены контракта по закупкам картриджей, отраженных в оспариваемом предписании.

В силу статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

Повторно исследовав представленные в дело доказательства, суд апелляционной инстанции пришел к итоговому выводу о том, что оспариваемое предписание Управления Финнадзора противоречит положениям действующего законодательства и нарушает права и законные интересы Учреждения.

В нарушение статьи 65 и части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации иное Управлением Финнадзора не доказано, установленные судом обстоятельства и сделанные на их основе выводы не опровергнуты.

В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

При этих условиях суд первой инстанции правомерно удовлетворил требование Учреждения.

Основания для отмены обжалуемого решения Арбитражного суда Республики Марий Эл отсутствуют.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены решения арбитражного суда первой инстанции, не установлено.

С учетом изложенного апелляционная жалоба Управления Финнадзора по приведенным в ней доводам удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Марий Эл от 04.07.2016 по делу N А38-2169/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Марий Эл - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

И.А. Смирнова

Судьи

Е.А. Кирилова Ю.В. Протасов