Постановление Центральной избирательной комиссии РФ от 20 апреля 2005 г. N 143/981-4 "О заключении Центральной избирательной комиссии Российской Федерации по вопросам, предлагаемым для вынесения на референдум Российской Федерации Московской городской региональной подгруппой инициативной группы по проведению референдума Российской Федерации"

ГАРАНТ:

Об отказе в требовании от отмене настоящего постановления в части несоответствия вопросов N 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 16 и 17, предлагаемых для вынесения на референдум Российской Федерации Московской городской региональной подгруппой инициативной группы по проведению референдума Российской Федерации требованиям Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" см. Решение Верховного Суда РФ от 2 июня 2005 г. N ГКПИ05-589, 628

Рассмотрев уведомление Московской городской избирательной комиссии о вопросах, указанных в ходатайстве Московской городской региональной подгруппы инициативной группы по проведению референдума Российской Федерации о регистрации данной подгруппы, и руководствуясь частями 13 и 16 статьи 15 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", пунктом 9 статьи 21 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", Центральная избирательная комиссия Российской Федерации постановляет:

1. Утвердить заключение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации по вопросам, предлагаемым для вынесения на референдум Российской Федерации Московской городской региональной подгруппой инициативной группы по проведению референдума Российской Федерации (прилагается).

2. Довести заключение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации по вопросам, предлагаемым для вынесения на референдум Российской Федерации Московской городской региональной подгруппой инициативной группы по проведению референдума Российской Федерации, до сведения всех избирательных комиссий субъектов Российской Федерации.

3. Опубликовать настоящее постановление в "Российской газете", "Парламентской газете" и в журнале "Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации".

Председатель
Центральной избирательной комиссии
Российской Федерации

А.А. Вешняков

Секретарь
Центральной избирательной комиссии
Российской Федерации

О. Застрожная

Заключение Центральной избирательной комиссии РФ по вопросам, предлагаемым для вынесения на референдум Российской
Федерации Московской городской региональной подгруппой инициативной группы по проведению референдума Российской Федерации
(утв. постановлением Центральной избирательной комиссии РФ от 20 апреля 2005 г. N 143/981-4)

По вопросу N 1:

1. Согласны ли Вы с тем, что минимальный размер оплаты труда в течение года со дня проведения референдума должен быть установлен на уровне не ниже прожиточного минимума в целом по Российской Федерации?

В соответствии с пунктом 6 части 5 статьи 6 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 года N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" (далее - Федеральный конституционный закон) на референдум Российской Федерации не могут выноситься вопросы о принятии и изменении федерального бюджета, исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств Российской Федерации.

Исходя из правовой позиции, изложенной в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2004 года N 9-П по делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов "О федеральном бюджете на 2002 год", "О федеральном бюджете на 2003 год", "О федеральном бюджете на 2004 год" и приложений к ним, финансовые обязательства государства определяются нормами, закрепленными в федеральных законах и предполагающими предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов.

Федеральный закон о федеральном бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства. Как таковой он не порождает и не отменяет прав и обязательств и потому не может в качестве lex posterior (последующего закона) изменять положения других федеральных законов, в том числе федеральных законов о налогах, а также материальных законов, затрагивающих расходы Российской Федерации, и тем более - лишать их юридической силы.

Как следует из статьи 2 Трудового кодекса Российской Федерации, в качестве одного из принципов правового регулирования трудовых отношений признается обеспечение права каждого работника на выплату заработной платы не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда.

Федеральным законом от 19 июня 2000 года N 82-ФЗ "О минимальном размере оплаты труда" с 1 января 2005 года минимальный размер оплаты труда, применяемый для регулирования оплаты труда, а также для определения размеров пособий по временной нетрудоспособности, установлен в сумме 720 рублей в месяц. Как следует из статьи 2 названного Федерального закона, указанный минимальный размер оплаты труда вводится:

организациями, финансируемыми из бюджетных источников, - за счет средств соответствующих бюджетов;

другими организациями - за счет собственных средств.

В соответствии со статьей 133 Трудового кодекса Российской Федерации минимальный размер оплаты труда не может быть ниже размера прожиточного минимума трудоспособного человека. При этом в соответствии со статьей 421 Трудового кодекса Российской Федерации повышение размера минимальной заработной платы до указанного размера производится поэтапно в установленные сроки.

Величина прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения устанавливается в соответствии с Федеральным законом от 24 октября 1997 года N 134-ФЗ "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" Правительством Российской Федерации и определяется ежеквартально на основании потребительской корзины и данных федерального органа исполнительной власти по статистике об уровне потребительских цен на продукты питания, непродовольственные товары и услуги и расходов по обязательным платежам и сборам. Прожиточный минимум в целом по Российской Федерации предназначается для оценки уровня жизни населения Российской Федерации при разработке и реализации социальной политики и федеральных социальных программ, обоснования устанавливаемых на федеральном уровне минимального размера оплаты труда, а также для определения устанавливаемых на федеральном уровне размеров стипендий, пособий и других социальных выплат, формирования федерального бюджета.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 марта 2005 года N 105 "Об установлении величины прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения в целом по Российской Федерации за IV квартал 2004 года" установлена величина соответствующего прожиточного минимума в целом по Российской Федерации в расчете на душу населения в размере 2451 рубль. Следовательно, установление минимального уровня размера оплаты труда на уровне не ниже прожиточного минимума повлечет за собой изменение внутренних финансовых обязательств Российской Федерации (в том числе значительное увеличение денежных выплат из бюджетных и внебюджетных фондов, дополнительное финансирование государственных программ поддержки отдельных категорий граждан и т.д.), а в части введения минимального размера оплаты труда организациями, финансируемыми из федерального бюджета, - также и изменение соответствующих статей расходной части федерального бюджета.

Таким образом, в силу пункта 6 части 5 статьи 6 Федерального конституционного закона предлагаемый вопрос не может быть вынесен на референдум Российской Федерации.

По вопросу N 2:

2. Согласны ли Вы с тем, что размер базовой части трудовой пенсии по старости в течение года со дня проведения референдума должен быть установлен на уровне не ниже прожиточного минимума в целом по Российской Федерации?

Величина прожиточного минимума в расчете на душу населения в целом по Российской Федерации за IV квартал 2004 года установлена Правительством Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" в размере 2451 рубль.

Как следует из пункта 2 статьи 6 Федерального закона от 17 декабря 2001 года N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", при внесении в данный Федеральный закон изменений и дополнений, требующих увеличения расходов на выплату трудовых пенсий (частей трудовых пенсий, одной из составляющих которых является базовая часть трудовой пенсии), в соответствующем федеральном законе определяются конкретный источник и порядок финансирования дополнительных расходов, а также в обязательном порядке принимаются федеральные законы о внесении необходимых изменений и дополнений в федеральные законы о федеральном бюджете и бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации.

Федеральным законом от 14 февраля 2005 года N 3-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" в связи с установлением размеров базовых частей трудовых пенсий и порядка индексации базовой и страховой частей трудовой пенсии в 2005 году", вступившим в силу 1 марта 2005 года, размер базовой части трудовой пенсии по старости установлен в размере 900 рублей в месяц с последующей индексацией с 1 августа 2005 года. В дальнейшем предполагается повышать базовую часть трудовой пенсии, поэтапно приближая ее к прожиточному минимуму.

В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2004 года N 9-П по делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов "О федеральном бюджете на 2002 год", "О федеральном бюджете на 2003 год", "О федеральном бюджете на 2004 год" и приложений к ним Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал правовую позицию, согласно которой федеральный закон о федеральном бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия, и предусматривающих финансовые обязательства государства, то есть предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов.

Исходя из данной правовой позиции, финансовые обязательства государства определяются закрепленными в федеральных законах нормами, которые предполагают предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов.

Таким образом, положительный ответ на вопрос об установлении размера базовой части трудовой пенсии по старости на уровне не ниже прожиточного минимума повлечет необходимость изыскания (перераспределения) средств для повышения размера в том числе базовой части трудовой пенсии по старости, что будет означать необходимость изменения внутренних финансовых обязательств государства по пенсионному обеспечению за счет средств федерального бюджета. Однако в соответствии с пунктом 6 части 5 статьи 6 Федерального конституционного закона на референдум Российской Федерации не могут выноситься вопросы изменения внутренних финансовых обязательств Российской Федерации.

Исходя из изложенного, в силу пункта 6 части 5 статьи 6 Федерального конституционного закона предлагаемый вопрос не может быть вынесен на референдум Российской Федерации.

По вопросу N 3:

3. Согласными Вы с тем, что Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ утрачивает силу в течение года со дня официального подведения итогов референдума, при этом новым федеральным законом должно быть установлено право гражданина на выбор между восстановленными льготами или соответствующими денежными компенсациями?

Федеральный закон от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ) состоит из 156 статей, содержание которых касается не только льгот и компенсаций, но и иных нормативных положений, затрагивающих самые различные вопросы, в том числе сферу государственного управления, и так далее.

В соответствии с Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ с 1 января 2005 года финансовое обеспечение социальных льгот и гарантий из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в условиях четкого разграничения расходных обязательств и доходных источников, препятствующего возникновению обязательств, не обеспеченных источниками финансирования, а права льготников приводятся к единому денежному измерению, что позволяет поставить их в равные условия независимо от интенсивности пользования установленными льготами тем или иным гражданином.

Как следует из пункта 6 части 5 статьи 6 Федерального конституционного закона, на референдум Российской Федерации не могут быть вынесены вопросы о принятии и об изменении федерального бюджета, исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств Российской Федерации.

При этом, как следует из правовой позиции, изложенной в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2004 года N 9-П по делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов "О федеральном бюджете на 2002 год", "О федеральном бюджете на 2003 год", "О федеральном бюджете на 2004 год" и приложений к ним, федеральный закон о федеральном бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия, и предусматривающих финансовые обязательства государства, то есть предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов.

Вместе с тем признание утратившим силу Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ приведет к изменению финансовых обязательств Российской Федерации и в конечном счете потребует внесения изменений в федеральный бюджет, в его доходную и расходную части.

Согласно части 7 статьи 6 Федерального конституционного закона вопрос, выносимый на референдум Российской Федерации, должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, чтобы на него можно было дать только однозначный ответ и чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения, однако вопрос N 3 указанным требованиям не отвечает.

Данный вопрос, по существу, состоит из двух вопросов, что исключает возможность однозначного ответа. Кроме того, не ясно, будут ли обладать юридической силой законодательные акты Российской Федерации и положения законодательных актов Российской Федерации, измененные либо признанные утратившими силу Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, и будут ли продолжать действовать нормативные акты субъектов Российской Федерации, принятые на основании указанного Федерального закона и в соответствии с ним, в случае положительного ответа на вопрос N 3. Отмена Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ не может автоматически восстановить юридическую силу измененных и отмененных им законодательных актов.

Неясными представляются правовые последствия и в отношении нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, принятых на основании положений законодательных актов Российской Федерации, признанных утратившими силу с 1 января 2005 года в соответствии с Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ.

Кроме того, на вопрос N 3 нельзя дать однозначный ответ вследствие комплексного и масштабного характера Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ.

С учетом изложенного, в силу пункта 6 части 5 и части 7 статьи 6 Федерального конституционного закона данный вопрос не может быть вынесен на референдум Российской Федерации.

По вопросу N 4:

4. Согласны ли Вы с тем, что размер оплаты жилых помещений и коммунальных услуг в сумме не должен превышать 10 процентов совокупного дохода совместно проживающих членов семьи?

Размер платы за жилое помещение и коммунальные услуги не может быть привязан к совокупному доходу членов семьи, в том числе составлять 10 процентов от совокупного дохода членов семьи, поскольку структура платы за пользование жилым помещением и (или) за коммунальные услуги различается для нанимателя жилого помещения и для собственника жилого помещения, при этом размер платы должен быть обусловлен, кроме прочего, качеством и благоустройством жилого помещения, его рыночной стоимостью. Следует также учитывать, что тарифы на оплату жилья и коммунальных услуг зависят от себестоимости услуг представляющих услуги организаций, которые не могут быть одинаковыми на всей территории Российской Федерации, в том числе с учетом климатических особенностей различных регионов страны.

Совокупный доход семьи учитывается при определении размера субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг малоимущим гражданам.

Согласно статье 159 Жилищного кодекса Российской Федерации в случае, если расходы граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, рассчитанные исходя из размера регионального стандарта нормативной площади жилого помещения и размера регионального стандарта стоимости жилищно-коммунальных услуг, превышают величину, соответствующую максимально допустимой доле расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи, им предоставляется субсидия на оплату жилого помещения и коммунальных услуг. Такие расходы являются расходными полномочиями субъектов Российской Федерации.

В целях совершенствования оплаты жилья и коммунальных услуг, а также определения размера финансовой помощи, оказываемой бюджетам субъектов Российской Федерации за счет средств федерального бюджета, постановлением Правительства Российской Федерации от 26 августа 2004 года N 441 "О федеральных стандартах оплаты жилья и коммунальных услуг и порядке возмещения расходов на капитальный ремонт жилья на 2005 год" установлено, что при определении размеров финансовой помощи, оказываемой бюджетам субъектов Российской Федерации и закрытых административно-территориальных образований за счет средств федерального бюджета, расходы на содержание и ремонт жилья, а также на предоставление коммунальных услуг рассчитываются исходя из федерального стандарта максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном семейном доходе в размере 22 процентов, то есть этот федеральный стандарт является нормативным показателем, определяющим финансовые обязательства государства. Таким образом, положительный ответ на вопрос N 4 приведет к тому, что увеличится доля населения, которому предоставляются соответствующие субсидии.

В результате возмещение расходов, связанных с предоставлением субсидий малоимущим гражданам, должна взять на себя либо Российская Федерация, либо субъект Российской Федерации, или же указанные расходы должны быть отнесены в конечном счете на результаты деятельности соответствующих хозяйствующих субъектов, что само по себе свидетельствует о неопределенности правовых последствий и не соответствует требованиям части 7 статьи 6 Федерального конституционного закона.

С учетом дотации из бюджетов субъектов Российской Федерации на покрытие разницы между фактическими затратами на содержание жилых помещений и его оплатой населением при наличии льгот и компенсаций, установление 10-процентного размера максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи приведет к изменениям доходной и расходной частей федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и будет означать изменение внутренних финансовых обязательств государства (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2004 года N 9-П по делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов "О федеральном бюджете на 2002 год", "О федеральном бюджете на 2003 год", "О федеральном бюджете на 2004 год" и приложений к ним), что противоречит пункту 6 части 5 статьи 6 Федерального конституционного закона, а возложение подобной обязанности на соответствующие хозяйствующие субъекты будет противоречить конституционным принципам свободы экономической деятельности и защиты равным образом всех форм собственности, что вытекает из статей 8 и 35 Конституции Российской Федерации. При этом согласно части 3 статьи 35 Конституции Российской Федерации никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда, при этом возможность принудительного отчуждения имущества для государственных нужд обусловлена исключительно предварительным и равноценным возмещением.

В соответствии с частью 6 статьи 6 Федерального конституционного закона вопрос, выносимый на референдум, не должен противоречить Конституции Российской Федерации.

Исходя из изложенного, в силу пункта 6 части 5, частей 6 и 7 статьи 6 Федерального конституционного закона вопрос N 4 не может быть вынесен на референдум Российской Федерации.

По вопросу N 5:

5. Согласны ли Вы с тем, что Жилищный кодекс Российской Федерации, ухудшающий условия реализации конституционного права на жилище, должен утратить силу по истечении одного месяца со дня проведения референдума?

Как следует из части 1 статьи 40 Конституции Российской Федерации, каждый имеет право на жилище. Никто не может быть произвольно лишен жилища.

Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (часть 3 статьи 40 Конституции Российской Федерации).

В развитие указанных положений Конституции Российской Федерации принят Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 года N 188-ФЗ (далее - Жилищный кодекс), который введен в действие с 1 марта 2005 года Федеральным законом от 29 декабря 2004 года N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации".

Жилищный кодекс состоит из 165 статей, в соответствии с которыми регулируются вопросы, связанные с жилищными отношениями, в том числе право собственности и другие вещные права на жилые помещения; предоставление жилых помещений по договорам социального найма; содержание и использование специализированного жилищного фонда; участие граждан в жилищных и жилищно-строительных кооперативах, в товариществах собственников жилья; вопросы платы за жилое помещение и коммунальные услуги, управления многоквартирными домами и так далее.

В Жилищном кодексе закреплены многие положения, которые отсутствовали в ранее действовавшем жилищном законодательстве, что затрудняло или делало невозможным реализацию гражданами своих жилищных прав (прав в сфере участия в жилищных и жилищно-строительных кооперативах, товариществах собственников жилья и др.).

Кроме того, многие из вопросов, урегулированных в Жилищном кодексе, напрямую связаны с государственным и муниципальным жилым фондом, расходами на его содержание и эксплуатацию, платой за жилые помещения, в том числе с предоставлением субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг (статья 159 Жилищного кодекса).

Положительный ответ на вопрос N 5 потребует внесения срочных (в течение одного месяца) изменений в соответствующее финансирование программ по содержанию и эксплуатации государственного и муниципального жилого фонда, выплате (или отказу от выплат) соответствующих субсидий, расходы по которым должны взять на себя либо Российская Федерация, либо субъекты Российской Федерации.

В итоге указанные изменения приведут к изменениям доходной и расходной частей федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и потребуют изменения внутренних финансовых обязательств государства (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2004 года N 9-П по делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов "О федеральном бюджете на 2002 год", "О федеральном бюджете на 2003 год", "О федеральном бюджете на 2004 год" и приложений к ним), что противоречит пункту 6 части 5 статьи 6 Федерального конституционного закона.

Согласно части 7 статьи 6 Федерального конституционного закона вопрос, выносимый на референдум Российской Федерации, должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, чтобы на него можно было дать только однозначный ответ и чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения. Вопрос N 5 указанным требованиям не отвечает.

В соответствии с частью 1 статьи 2 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" с 1 марта 2005 года полностью или частично признаны утратившими силу 34 нормативных правовых акта, в соответствии с которыми регулировались жилищные отношения. В случае положительного ответа на вопрос N 5 будет признан утратившим силу Жилищный кодекс, и, следовательно, образуется правовой вакуум в регулировании жилищных отношений, что недопустимо. Кроме того, указанная ситуация неизбежно приведет к тому, что граждане не смогут реализовать свое право на жилье, лишатся правовых гарантий, что также недопустимо в соответствии с частью 6 статьи 6 Федерального конституционного закона.

Неясными представляются правовые последствия в отношении законодательных актов, предусмотренных в соответствии с Жилищным кодексом, в случае положительного ответа на вопрос N 5. Кроме того, на данный вопрос нельзя дать однозначный ответ вследствие комплексного и масштабного характера Жилищного кодекса.

Наличие в формулировке вопроса N 5 слов "ухудшающий условия реализации конституционного права на жилище", носящих субъективный и оценочный характер, препятствует однозначному восприятию вопроса и не позволяет выявить истинную волю участников референдума.

С учетом изложенного, в силу пункта 6 части 5 и частей 6 и 7 статьи 6 Федерального конституционного закона вопрос N 5 не может быть вынесен на референдум Российской Федерации.

По вопросу N 6:

6. Согласными Вы с тем, что государство в течение трех лет со дня проведения референдума должно восстановить сбережения граждан по состоянию на 1 января 1992 года в соответствии с Федеральным законом "О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации"?

Федеральный закон от 10 мая 1995 года N 73-ФЗ "О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации" определяет гарантированные сбережения граждан как государственный внутренний долг Российской Федерации по целевым долговым обязательствам Российской Федерации. Для обслуживания указанных целевых долговых обязательств Российской Федерации предусматриваются соответствующие денежные средства федерального бюджета.

Таким образом, вопрос N 6 касается изменения федерального бюджета, исполнения и изменения внутренних финансовых обязательств Российской Федерации.

Исходя из изложенного, в силу пункта 6 части 5 статьи 6 Федерального конституционного закона вопрос N 6 не может быть вынесен на референдум Российской Федерации.

По вопросу N 7:

7. Согласны ли Вы с тем, что в Российской Федерации должно быть обеспечено право каждого гражданина на общедоступное и бесплатное дошкольное, среднее, профессиональное и высшее образование?

В соответствии с частью 2 статьи 43 Конституции Российской Федерации гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. При этом каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии (часть 3 указанной статьи Конституции Российской Федерации).

Указанные положения Конституции Российской Федерации развиваются в Законе Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании" (в редакции от 29 декабря 2004 года).

Вопрос N 7 предполагает установление обязанности государства по обеспечению права каждого гражданина на бесплатное высшее образование, что расширяет гарантии, предусмотренные Конституцией Российской Федерации. Такое расширение конституционных гарантий допустимо, вместе с тем оно потребует от государства дополнительных расходов.

Закон Российской Федерации "Об образовании" содержит материальные гарантии и предусматривает необходимость соответствующих расходов государства.

Таким образом, вопрос N 7 затрагивает финансовые обязательства Российской Федерации.

Исходя из изложенного, в соответствии с пунктом 6 части 5 статьи 6 Федерального конституционного закона вопрос N 7 не может быть вынесен на референдум Российской Федерации.

По вопросу N 8:

8. Согласны ли Вы с тем, что в Российской Федерации должны быть сохранены отсрочки от призыва на военную службу, действовавшие по состоянию на 1 января 2005 года?

Данный вопрос соответствует требованиям статьи 6 Федерального конституционного закона.

По вопросу N 9:

9. Согласны ли Вы с тем, что в Российской Федерации недра, леса, водные и другие природные ресурсы, атомные, тепловые и гидроэлектростанции, предприятия военно-промышленного комплекса, железные дороги, высоковольтные ЛЭП и магистральные трубопроводы должны находиться исключительно в государственной собственности?

Конституция Российской Федерации закрепляет многообразие форм собственности в Российской Федерации. Согласно части 2 статьи 8 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. В соответствии с частью 2 статьи 9 Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности, при этом, как следует из части 2 статьи 36 Конституции Российской Федерации, владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.

Часть 2 статьи 35 Конституции Российской Федерации устанавливает, что каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами. При этом никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда (часть 3 статьи 35 Конституции Российской Федерации).

Вынесение вопроса N 9 на референдум будет означать постановку вопроса о национализации природных ресурсов, а также соответствующих предприятий, находящихся в частной или муниципальной собственности, в порядке, предусмотренном Конституцией Российской Федерации и Гражданским кодексом Российской Федерации. Вместе с тем в соответствии с частью 3 статьи 35 Конституции Российской Федерации принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения, с учетом требований статей 235 и 306 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Таким образом, принудительное обращение в государственную собственность имущества, находящегося в частной собственности (национализация), потребует значительных компенсационных финансовых затрат из государственного бюджета и приведет к изменению внутренних финансовых обязательств государства, что недопустимо (пункт 6 части 5 статьи 6 Федерального конституционного закона).

Предлагаемый вопрос также будет несоразмерно ограничивать права граждан Российской Федерации, в том числе право частной собственности. Между тем согласно части 6 статьи 6 Федерального конституционного закона вопрос, выносимый на референдум Российской Федерации, не должен противоречить Конституции Российской Федерации, ограничивать, отменять или умалять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод.

Согласно части 7 статьи 6 Федерального конституционного закона вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, чтобы на него можно было дать только однозначный ответ и чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.

Предлагаемый вопрос, по существу, состоит из нескольких вопросов, а однозначный ответ (положительный либо отрицательный) можно будет дать только одновременно на все указанные вопросы.

Положительный ответ на вопрос референдума приведет к тому, что недра, леса, водные и другие природные ресурсы, атомные, тепловые и гидроэлектростанции, предприятия военно-промышленного комплекса, железные дороги, высоковольтные ЛЭП и магистральные трубопроводы должны будут находиться исключительно в государственной собственности. В то же время, как следует из пункта "д" статьи 71 Конституции Российской Федерации, государственная собственность может быть как федеральной, так и субъектов Российской Федерации, вместе с тем из формулировки вопроса не следует, какой именно из режимов собственности и в каком соотношении предполагается установить на данное имущество.

Следовательно, в силу пункта 6 части 5 и частей 6 и 7 статьи 6 Федерального конституционного закона вопрос N 9 не может быть вынесен на референдум Российской Федерации.

По вопросу N 10:

10. Согласны ли Вы с тем, что в Российской Федерации законом должна быть восстановлена государственная собственность на землю, за исключением земель личных подсобных хозяйств, приусадебных, дачных, садово-огородных и гаражных участков, участков под индивидуальными домами и хозяйственными строениями?

Конституция Российской Федерации закрепляет многообразие форм собственности в Российской Федерации. Согласно части 2 статьи 8 Конституции Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. В соответствии с частью 2 статьи 9 Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности, при этом, как следует из части 2 статьи 36 Конституции Российской Федерации, владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.

Восстановление государственной собственности на землю законом будет означать отмену муниципальной и частной собственности на землю, за исключением земель личных подсобных хозяйств, приусадебных, дачных, садово-огородных и гаражных участков, участков под индивидуальными домами и хозяйственными строениями. Однако принятие такого закона будет противоречить указанным конституционным нормам.

Как следует из части 6 статьи 6 Федерального конституционного закона, вопрос, выносимый на референдум, не должен противоречить Конституции Российской Федерации, ограничивать, отменять или умалять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод.

Кроме того, в соответствии с частью 3 статьи 35 Конституции Российской Федерации принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения. Исходя из этого и с учетом требований статей 235 и 306 Гражданского кодекса Российской Федерации изъятие земель из муниципальной и частной собственности и восстановление государственной собственности на землю повлечет необходимость значительных компенсационных расходов и приведет к изменению внутренних финансовых обязательств государства, что недопустимо (пункт 6 части 5 статьи 6 Федерального конституционного закона).

Однако из формулировки вопроса не ясно, должны ли земли, государственная собственность на которые должна быть восстановлена законом, перейти в федеральную собственность или в собственность субъектов Российской Федерации.

Таким образом, в силу пункта 6 части 5, частей 6 и 7 статьи 6 Федерального конституционного закона вопрос N 10 не может быть вынесен на референдум Российской Федерации.

По вопросу N 11:

11. Согласны ли Вы с тем, что в течение года со дня проведения референдума должен быть установлен прогрессивный налог на доходы физических лиц, превышающие десятикратный уровень прожиточного минимума в целом по Российской Федерации?

Как следует из пункта 7 части 5 статьи 6 Федерального конституционного закона, не могут быть вынесены на референдум вопросы о введении, об изменении и отмене федеральных налогов и сборов, а также об освобождении от их уплаты.

Таким образом, в силу пункта 7 части 5 статьи 6 Федерального конституционного закона данный вопрос не может быть вынесен на референдум Российской Федерации.

По вопросу N 12:

12. Согласны ли Вы с тем, что в Российской Федерации законом должны быть установлены нормы ответственности, вплоть до отставки, Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации за снижение уровня и качества жизни населения?

В соответствии с частью 1 статьи 82 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации при вступлении в должность приносит народу присягу, которая содержит в себе определенные обязательства Президента Российской Федерации перед народом Российской Федерации. Согласно статье 93 Конституции Российской Федерации в предусмотренных случаях Президент Российской Федерации может быть отрешен от должности в соответствии с установленной процедурой и основаниями.

Вопрос о недоверии Правительству Российской Федерации может быть внесен на рассмотрение Государственной Думы в соответствии с пунктом "б" части 1 статьи 103, частями 3 и 4 статьи 117 Конституции Российской Федерации. Таким образом, вопросы об основаниях и процедуре отрешения Президента Российской Федерации от должности, об отставке Правительства Российской Федерации закрепляются исключительно в Конституции Российской Федерации.

Конституционно-правовая ответственность высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) установлена Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

В соответствии со статьей 3 указанного Федерального закона в деятельности органов государственной власти должно обеспечиваться верховенство Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, а в случае нарушения этого принципа органы государственной власти субъектов Российской Федерации несут ответственность в соответствии со статьей 3.1 и другими статьями названного Федерального закона.

Предложенная формулировка вопроса не исключает множественности его толкования и неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения, поскольку не указывает, какие именно меры ответственности должны быть предусмотрены для Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и при каких обстоятельствах они могут быть применены.

При этом формулировка данного вопроса не содержит юридического содержания понятия "уровень и качество жизни населения", не устанавливает критерии соответствующего уровня и качества жизни, следовательно, каждый конкретный участник референдума определяет и оценивает указанные критерии по своему усмотрению, исходя из собственного мировоззрения, жизненного опыта и других личных установок. Кроме того, представляется весьма сложным установление причинно-следственных связей между конкретными действиями указанных органов и снижением уровня и качества жизни населения.

Вопрос N 12, по существу, состоит из трех вопросов, а однозначный ответ (положительный либо отрицательный) может быть дан только одновременно на все указанные вопросы.

Кроме того, формулировка вопроса N 12 не исключает возможность множественности толкований и неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения. Так как Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусматривается должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а не "высшего должностного лица субъекта Российской Федерации", не ясно, будет ли распространяться возможность отзыва на руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Следовательно, в силу частей 6 и 7 статьи 6 Федерального конституционного закона данный вопрос не может быть вынесен на референдум Российской Федерации.

По вопросу N 13:

13. Согласны ли Вы с тем, что в Российской Федерации законом должно быть предусмотрено право избирателей на отзыв депутатов, высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и Президента Российской Федерации?

Конституция Российской Федерации не исключает возможности отзыва депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также депутатов представительных органов муниципальных образований, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.

Что касается отзыва депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, то необходимо иметь в виду следующее.

В Конституции Российской Федерации прямо установлено, что Федеральное Собрание Российской Федерации является постоянно действующим органом (часть 1 статьи 99). В отдельных статьях Конституции предусмотрены порядок и сроки исполнения депутатами Государственной Думы своих полномочий, приведен закрытый перечень оснований роспуска Государственной Думы (статьи 95, 97, 98, 99, 109 Конституции Российской Федерации).

Конституция Российской Федерации прямо не устанавливает характер мандата депутатов Государственной Думы, при этом умолчание в Конституции Российской Федерации 1993 года об институте отзыва депутатов Государственной Думы является принципиальным. Из положений глав 1 и 5 Конституции Российской Федерации следует, что конституционный статус депутата Государственной Думы предполагает самостоятельность депутата в определении направлений своей деятельности, обеспечивающую активную, независимую и свободную от воли избравших его граждан позицию при голосовании в Государственной Думе. Это нашло свое развитие в федеральном законодательстве.

Так, принцип свободного мандата депутата Государственной Думы закреплен в части 2 статьи 1 Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", из которой следует, что депутат Государственной Думы является представителем всего народа.

При этом необходимо также учитывать, что институт отзыва не может быть применен адекватно при использовании смешанной либо полностью пропорциональной избирательной системы. При применении института отзыва при смешанной избирательной системе не обеспечивается равенство статуса депутатов.

В законодательстве зарубежных стран практически отсутствуют примеры института отзыва парламентариев, избранных по пропорциональной системе.

В соответствии с действующим федеральным законодательством по смешанной системе избираются не только депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, но и депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Законодательство ряда субъектов Российской Федерации предусматривает возможность избрания с использованием пропорциональной избирательной системы и депутатов представительных органов муниципальных образований.

Формулировка вопроса N 13 не исключает возможность множественности толкований и неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения. Так как Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусматривается должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а не "высшего должностного лица субъекта Российской Федерации", не ясно, будет ли распространяться возможность отзыва на руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В настоящее время высшие должностные лица субъектов Российской Федерации (руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) не избираются населением, а наделяются полномочиями законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации.

Формулировка анализируемого вопроса также предусматривает возможность отзыва Президента Российской Федерации. Вместе с тем конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации закрепляется исключительно в Конституции Российской Федерации. Более того, в части 2 статьи 92 Конституции Российской Федерации предусмотрен закрытый перечень оснований, в связи с которыми Президент Российской Федерации прекращает исполнение полномочий досрочно. Отзыв Президента Российской Федерации избирателями как основание досрочного прекращения его полномочий в Конституции Российской Федерации не предусмотрен. Изменение указанного положения возможно только путем внесения поправок в Конституцию Российской Федерации в соответствии с главой 9 Конституции Российской Федерации.

Таким образом, вопрос об отзыве Президента Российской Федерации избирателями не может быть вынесен на референдум Российской Федерации как противоречащий Конституции Российской Федерации.

Неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения по указанному вопросу заключается в том, что закон, предусматривающий право избирателей на отзыв, необходимость принятия которого вытекает из постановки вопроса, может содержать, например, иные основания для отзыва, чем те, которыми руководствовались участники референдума, голосуя за данный вопрос.

Вопрос N 13, по существу, состоит из трех вопросов, а однозначный ответ (положительный либо отрицательный) может быть дан только одновременно на все указанные вопросы.

Таким образом, в силу частей 6 и 7 статьи 6 Федерального конституционного закона вопрос N 13 не может быть вынесен на референдум Российской Федерации.

По вопросу N 14:

14. Согласны ли Вы с тем, что высшие должностные лица субъектов Российской Федерации должны избираться непосредственно гражданами, постоянно проживающими на территории данного субъекта Российской Федерации?

Порядок наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) относится к общим принципам организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Таким образом, вопрос о порядке замещения должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) может быть вынесен на референдум Российской Федерации.

Однако так как Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусматривается должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а не "высшего должностного лица субъекта Российской Федерации", следовательно, из формулировки данного вопроса не ясно, будет ли распространяться возможность избрания гражданами непосредственно на руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления закреплено частью 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации. Активное избирательное право относится к основным правам и свободам и является индивидуальным правом гражданина, важнейшим элементом его конституционного статуса. Условием приобретения и реализации данного права является наличие гражданства Российской Федерации и достижение возраста 18 лет.

В соответствии с частью 1 статьи 27 Конституции Российской Федерации каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.

Как следует из части второй статьи 1 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", ограничение права граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации допускается только на основании закона.

Согласно пункту 4 статьи 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" активным избирательным правом обладают граждане Российской Федерации, место жительство которых расположено на территории соответствующего избирательного округа. Как следует из пункта 1 статьи 20 Гражданского кодекса Российской Федерации, местом жительства признается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает.

При установлении порядка, при котором высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) избирается непосредственно гражданами, активное избирательное право должно быть предоставлено гражданам Российской Федерации, не только постоянно, но и преимущественно проживающим на территории соответствующего субъекта Российской Федерации. Таким образом, в этой части формулировка данного вопроса не соответствует части 6 статьи 6 Федерального конституционного закона, согласно которой вопросы референдума не должны ограничивать, отменять или умалять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод.

Таким образом, в силу частей 6 и 7 статьи 6 Федерального конституционного закона вопрос N 14 не может быть вынесен на референдум Российской Федерации.

По вопросу N 15:

15. Согласны ли Вы с тем, что не менее половины депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации должны избираться персонально по одномандатным округам?

Данный вопрос соответствует требованиям статьи 6 Федерального конституционного закона.

По вопросу N 16:

16. Согласны ли Вы с тем, что в Российской Федерации политическая партия, представленная самостоятельной фракцией в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, должна иметь право на один час эфирного времени в неделю для изложения своей позиции на каждом из государственных федеральных и региональных теле- и радиоканалов?

Формулировка вопроса N 16 указанным требованиям не соответствует, поскольку из формулировки данного вопроса не ясно, должно ли указанное эфирное время предоставляться за плату или безвозмездно.

Вместе с тем в соответствии с действующим гражданским законодательством и законодательством о средствах массовой информации любой субъект гражданско-правовых отношений (в том числе и политическая партия) вправе на основании соответствующего возмездного договора получить необходимое количество эфирного времени.

Безвозмездное предоставление одного часа в неделю эфирного времени на государственных теле- и радиоканалах приведет к дополнительным расходам таких средств массовой информации.

В результате возмещение расходов, связанных с предоставлением бесплатного эфирного времени, должна взять на себя либо Российская Федерация, либо субъект Российской Федерации, или же указанные расходы должны быть отнесены в конечном счете на результаты деятельности соответствующих организаций телерадиовещания, что также свидетельствует о неопределенности правовых последствий и не соответствует требованиям части 7 статьи 6 Федерального конституционного закона.

Дополнительное государственное финансирование теле- и радиоканалов приведет к изменениям доходной и расходной частей федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и будет означать изменение внутренних финансовых обязательств государства (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2004 года N 9-П по делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов "О федеральном бюджете на 2002 год", "О федеральном бюджете на 2003 год", "О федеральном бюджете на 2004 год" и приложений к ним), что противоречит пункту 6 части 5 статьи 6 Федерального конституционного закона.

Исходя из вышеизложенного, в силу пункта 6 части 5 и части 7 статьи 6 Федерального конституционного закона вопрос N 16 не может быть вынесен на референдум Российской Федерации.

По вопросу N 17:

17. Согласны ли Вы с тем, что Федеральным конституционным законом должно быть установлено, что вопрос не может быть вынесен на референдум исключительно в случае, если он противоречит Конституции Российской Федерации, а все иные ограничения на проведение референдума должны быть отменены?

Согласно части 3 статьи 3 Конституции Российской Федерации референдум является высшим непосредственным выражением власти народа. При этом воля народа по вопросам государственного значения должна быть выражена ясно, четко и однозначно.

Анализ статьи 84 Конституции Российской Федерации показывает, что порядок проведения референдума Российской Федерации закрепляется в Федеральном конституционном законе. При этом указанный порядок должен соответствовать Конституции Российской Федерации, в том числе закрепленным в ней положениям, согласно которым Российская Федерация является демократическим правовым государством (статья 1 Конституции Российской Федерации), в котором человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина обязанностью государства (статья 2 Конституции Российской Федерации).

С учетом указанных норм Конституции Российской Федерации в Федеральном конституционном законе закреплены положения, запрещающие вынесение на референдум отдельных вопросов (статья 6 Федерального конституционного закона).

Исходя из системного анализа положений Конституции Российской Федерации (статьи 2, 3, 7, 11, 55, 56, 71 - 73 и главы 2) и Федерального конституционного закона, установление указанных ограничений направлено на раскрытие положений Конституции Российской Федерации, гарантирование конституционных прав и свобод граждан, что оно является механизмом, позволяющим предотвратить принятие на референдуме Российской Федерации решений, противоречащих Конституции Российской Федерации, умаляющих права и свободы граждан, невыполнимых или неясных по своей сути.

В соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Допустимость и конституционность отдельных ограничений на проведение референдума Российской Федерации подтверждены в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 11 июня 2003 года N 10-П по делу о проверке конституционности Федерального конституционного закона "О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации".

Положительный ответ на вопрос N 17 может привести к ограничению или умалению прав граждан через вынесение на референдум вопросов, формулировки которых не исключают возможность их множественного толкования или неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения, на которые нельзя дать однозначный ответ, изменению путем процедуры референдума бюджета Российской Федерации или внутренних финансовых обязательств, введению, изменению или отмене федеральных налогов и сборов, а также к освобождению от их уплаты, избранию или назначению на должность, досрочному прекращению, приостановлению или продлению полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации на референдуме.

Возможность вынесения таких вопросов на референдум Российской Федерации может повлечь ограничение, отмену или умаление прав и свобод человека и гражданина, что противоречит части 2 статьи 55 Конституции Российской Федерации.

В соответствии с частью 6 статьи 6 Федерального конституционного закона вопрос, выносимый на референдум, не должен противоречить Конституции Российской Федерации, ограничивать, отменять или умалять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод.

Исходя из вышеизложенного, в силу части 6 статьи 6 Федерального конституционного закона вопрос N 17 не может быть вынесен на референдум Российской Федерации.

Центральная избирательная комиссия

Российской Федерации

Особое мнение члена Центральной избирательной комиссии РФ Колюшина Е.И. о постановлении Центральной избирательной комиссии РФ от 20 апреля 2005 г. "О заключении Центральной избирательной комиссии Российской Федерации по вопросам, предлагаемым для вынесения на референдум Российской Федерации Московской городской региональной подгруппой инициативной группы по проведению референдума Российской Федерации" и приложении к нему

Постановлением ЦИК России от 20 апреля 2005 года утверждено заключение ЦИК России, которое прилагается к нему. В заключении признается правомерность постановки двух вопросов под номерами 8, 15 и обосновывается запрет на вынесение на референдум остальных 15 вопросов. Основные аргументы сводятся к тому, что выносимые на референдум вопросы касаются федерального бюджета, внутренних финансовых обязательств государства и влекут в случае их принятия дополнительные расходы государства, противоречат Конституции Российской Федерации, ограничивают, умаляют или отменяют права и свободы граждан либо могут повлечь такие последствия в случае положительного ответа на вопросы, многие из них содержат несколько вопросов, допускают множественность толкования и/или неопределенность правовых последствий, не позволяют дать однозначный ответ, используется терминология, которой нет в законах.

С большинством положений заключения я не согласен и в соответствии с пунктом 17 статьи 28 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" высказываю в письменной форме особое мнение.

По вопросу 1. Согласны ли Вы с тем, что минимальный размер оплаты труда в течение года со дня проведения референдума должен быть установлен на уровне не ниже прожиточного минимума в целом по Российской Федерации?

В заключении правильно указано, что пунктом 6 части 5 статьи 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" (далее - ФКЗ о референдуме) от 28 июня 2004 года запрещено выносить на референдум вопросы "о принятии и об изменении федерального бюджета, исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств Российской Федерации".

В заключении содержится ссылка на правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, в соответствии с которой финансовые обязательства государства определяются всеми федеральными законами, предполагающими предоставление каких-либо средств, материальных гарантий и необходимость расходов, а федеральный закон о федеральном бюджете лишь создает надлежащие финансовые условия для реализации норм этих законов. Кроме того, заключение отсылает к закону о минимальном размере оплаты труда (720 рублей в месяц с 1 января 2005 г.), методике определения величины прожиточного минимума (ныне - 2451 рубль на одного человека в месяц) и статьям 133 и 421 Трудового кодекса Российской Федерации (ТК), в соответствии с которыми МРОТ не может быть ниже размера прожиточного минимума трудоспособного человека, но повышается до этого уровня поэтапно. В итоге делается вывод о том, что предлагаемое повышение МРОТ "повлечет за собой изменение внутренних финансовых обязательств Российской Федерации... и изменение соответствующих статей расходной части федерального бюджета".

Подобный вывод противоречит букве и духу положений пункта 6 части 5 статьи 6 ФКЗ о референдуме, которые не распространяются на все финансовые обязательства государства. Запрет относится к четырем положениям: принятие федерального бюджета, его изменение, исполнение внутренних финансовых обязательств Российской Федерации либо их изменение.

Ни ФКЗ о референдуме, ни Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК) не относят принятие бюджета к числу понятий и терминов. В БК вообще не употребляется такое выражение, в нем указано, что бюджетный процесс - это определенная деятельность по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, их утверждению, исполнению и контролю исполнения (ст. 6). Поэтому слово "принятие" следует понимать в общеупотребительном значении. В русском языке глагол "принять" и существительное "принятие" многозначны. В рассматриваемой ситуации они означают утверждение голосованием, выражение согласия с чем-нибудь (принять закон) либо совершение, осуществление того, что выражено следующим существительным (принять решение (решить) (См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1988, с. 484).

Принятие бюджета - это часть бюджетного процесса. Нет федерального бюджета вообще - есть федеральный бюджет на конкретный финансовый год. ФКЗ о референдуме адресуется не к федеральным бюджетам, употребляет слова в единственном числе, а именно: принятие федерального бюджета.

Обязательную юридическую силу бюджету придает федеральный закон, который принимается на каждый бюджетный год в порядке, установленном БК. Бюджетный год начинается 1 января и заканчивается 31 декабря каждого года. В процессе проверки конституционности отдельных положений федеральных законов о федеральных бюджетах Конституционный Суд Российской Федерации четко зафиксировал, что федеральный закон о федеральном бюджете "принимается на один финансовый год, и именно на этот срок он определяет доходы и расходы государства - суммы, поступающие из определенных источников, и суммы, подлежащие расходованию на определенные цели" (постановление КС РФ от 23 апреля 2004 г., определение КС РФ от 14 декабря 2004 г.).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 марта 2005 года утверждено Положение о разработке перспективного финансового плана Российской Федерации и проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год (СЗ РФ, 2005, N 12, ст. 1041), в соответствии с которым названный план разрабатывается на три года, а федеральный бюджет - на один финансовый год. Проект плана разрабатывается Минфином России, одобряется Правительством Российской Федерации и входит в состав исходной базы для разработки проекта федерального бюджета. Разумеется, принятие рассматриваемого вопроса потребует изменения названного плана, но требованиям ФКЗ о референдуме это не противоречит и, кроме того, является дополнительным аргументом против отождествления бюджетных проектировок с федеральным бюджетом.

Действующий федеральный бюджет принят Федеральным законом о федеральном бюджете от 23 декабря 2004 года и вступил в силу с 1 января 2005 года. Выносимые на референдум вопросы его не затрагивают. Не предлагается также вносить изменения в федеральный бюджет 2005 года.

На основании БК Правительство Российской Федерации до 26 августа 2005 года должно внести в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального бюджета на 2006 год. Его составление должно было начаться не позднее чем за 10 месяцев до 1 января 2006 года, то есть не позднее 1 марта 2005 года. При самом благоприятном для инициаторов вопроса развитии событий с момента внесения первой подгруппой инициативы в избирательную комиссию до вступления принятого на референдуме решения в силу пройдет от 9 до 13 месяцев, то есть решение может быть принято в январе - апреле 2006 года после утверждения федерального бюджета на 2006 год.

Запрет на изменение федерального бюджета опять же касается конкретного бюджета. Нельзя изменять бюджет, которого нет. Вопрос предполагает повышение МРОТ до определенного уровня в течение года после референдума, что с учетом указанной громоздкости процедуры не требует каких-либо изменений того федерального бюджета, который будет действовать, то есть бюджета на 2006 год. Разумеется, подобное решение будет влиять на некоторые параметры федерального бюджета на 2007 год, однако ФКЗ о референдуме не содержит запрета на вынесение на референдум вопросов будущих бюджетов.

Употребляемого ФКЗ о референдуме словосочетания "внутренние финансовые обязательства Российской Федерации" также нет в БК. Это, однако, не дает основания для отождествления их со всеми финансовыми обязательствами государства. Речь идет только о части этих обязательств. БК (ст. 6) ставит знак равенства между обязательствами и долгом. Определено, что государственный и муниципальный долг, внешний долг, внутренний долг являются обязательствами. В силу статьи 181 БК в проекте закона о бюджете должны быть определены характеристики государственного и муниципального долга по указанным в БК параметрам. Руководствуясь статьей 192 БК, Правительство Российской Федерации одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год вносит проект структуры государственного внутреннего долга и проект программы внутренних заимствований на предстоящий год. В составе бюджетной классификации Российской Федерации, которая утверждена федеральным законом, предусмотрена классификация видов государственных внутренних долгов Российской Федерации, экономическая классификация бюджетных расходов предусматривает группы, статьи и подстатьи по обслуживанию внутренних долговых обязательств (код - 231). Поэтому внутренние финансовые обязательства Российской Федерации закреплены в федеральном бюджете. Не случайно нет запрета на вынесение на референдум вопросов исполнения федерального бюджета, но оговорен запрет в отношении исполнения внутренних финансовых обязательств Российской Федерации, так как их исполнение осуществляется в рамках исполнения бюджета.

Что касается запрета на вынесение на референдум вопросов изменения внутренних финансовых обязательств Российской Федерации, то речь идет о параметрах действующего внутреннего долга. Запрет, однако, не распространяется на принятие или отклонение новых внутренних финансовых обязательств.

Запрет на вынесение на референдум вопросов исполнения внутренних финансовых обязательств Российской Федерации также не нарушается, так как исполнение этих обязательств осуществляется в рамках исполнения действующего федерального бюджета.

Учитывая, что статьей 133 ТК предусматривается заявленный в вопросе уровень МРОТ, но статья 421 ТК создает неопределенность относительно сроков достижения такого уровня, следует признать, что предлагаемый вопрос фактически определяет сроки реализации требования статьи 133 ТК, что не подпадает под установленные ФКЗ о референдуме запреты. Признавая правомерность вынесения на референдум вопроса, касающегося обязательности выборов депутатов Государственной Думы по одномандатным избирательным округам, которые нельзя провести без расходов из федерального бюджета, рассматриваемое заключение фактически признает ошибочность трактовки содержания положений пункта 6 части 5 статьи 6 ФКЗ о референдуме.

По вопросу 2. Согласны ли Вы с тем, что размер базовой части трудовой пенсии по старости в течение года со дня проведения референдума должен быть установлен на уровне не ниже прожиточного минимума в целом по Российской Федерации?

Заключение отсылает к величине прожиточного минимума, постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2004 года, указывает, что с 1 марта 2005 года базовая часть трудовой пенсии федеральным законом установлена в размере 900 рублей с последующей индексацией, а ее увеличение требует изменений законов о федеральном бюджете и бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации. В дальнейшем предполагается поэтапно приблизить ее к прожиточному минимуму. Утверждается, что положительный ответ на вопрос означает необходимость изменения внутренних финансовых обязательств государства по пенсионному обеспечению за счет средств федерального бюджета.

Тезис об изменении федерального бюджета неправомерен, так как относится к гипотетическому бюджету.

БК не относит к внутренним финансовым обязательствам Российской Федерации расходы государственных внебюджетных фондов. Бюджет и названные фонды в настоящее время юридически обособлены друг от друга. Государственные внебюджетные фонды не являются частью федерального бюджета, они не входят в консолидированный бюджет страны. Кроме того, бюджет предназначен для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления, а государственные внебюджетные фонды - для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование и социальное обеспечение (ст. 6 и 13 БК).

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 23 апреля 2004 года пришел к выводу, что "федеральный закон о федеральном бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства..." Подобные обязательства Конституционный Суд Российской Федерации квалифицирует как публично-правовые. Если такие условия создать нельзя, то действие федерального закона может быть приостановлено федеральным законом о федеральном бюджете, что широко распространено на практике. При этом, однако, должен быть создан соответствующий механизм возмещения.

По своей природе Пенсионный фонд является преимущественно не публично-правовым, а частноправовым институтом. Он формируется прежде всего за счет средств граждан и организаций, поэтому он не может быть включен в состав внутренних финансовых обязательств Российской Федерации.

По вопросу 3. Согласны ли Вы с тем, что Федеральный закон от 22.08.2004 года N 122-ФЗ утрачивает силу в течение года со дня официального подведения итогов референдума, при этом новым федеральным законом должно быть установлено право гражданина на выбор между восстановленными льготами или соответствующими денежными компенсациями?

Неправомерность вынесения вопроса на референдум мотивируется тем, что положительный ответ на него потребует внесения изменений в федеральный бюджет, сам вопрос состоит из двух вопросов, что исключает возможность однозначного ответа на него и неясность в отношении юридической силы принятых в соответствии с ним правовых актов.

Относительно изменений федерального бюджета аргумент неправомерен, так как ранее уже пояснялось, что фактически речь идет об изменении перспективного финансового плана, который к тому же еще и не разработан.

Утверждение о двух вопросах в одном (без указания, о каких вопросах идет речь) основывается на неправильном понимании требований ФКЗ о референдуме, чтобы на вопрос "можно было дать только однозначный ответ". Само заключение исходит из однозначного ответа "да" на поставленный вопрос. Методология расщепления вопроса исходит из того, что и сам вопрос должен быть однозначным, а такого требования в законе нет. Структура предложения, в котором сформулирован вопрос, законом не регулируется. Например, аналогичное требование однозначного ответа адресовано Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (ч. 7 ст. 12) к вопросам, которые выносятся на референдум любого уровня. В настоящее время проведены региональные референдумы в пяти субъектах Российской Федерации по объединению их в два новых субъекта Российской Федерации, где граждан спрашивали в одном вопросе не только об отношении к объединению, но и о вхождении в состав нового субъекта Российской Федерации автономных округов как административно-территориальных единиц с особым статусом.

Вопреки предыдущим пассажам, ориентированным на безусловную отмену гражданами закона, в заключении далее сказано, что нельзя однозначно ответить на вопрос "вследствие комплексного и масштабного характера Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ". Получается, что можно запретить постановку на референдуме вопроса об отмене любого федерального закона, употребив по отношению к нему красочные эпитеты (комплексный, масштабный и т.п.).

Тезис о множественности толкования правовых последствий отмены закона основан на незаконном предположении о том, что принятое решение обеспечивает всестороннее регулирование возникающих общественных отношений. Он не учитывает закрепленный статьей 83 ФКЗ о референдуме механизм реализации решений, принятых на референдуме, который предусматривает обязанность принятия нормативных актов теми государственными органами, в компетенцию которых входит тот или иной вопрос. Среди таких актов могут быть и законы, один из которых прямо предусмотрен в вопросе, и акты органов исполнительной власти.

Ясно, что отмена ФЗ N 122 возвращает ситуацию в рамки правового регулирования по состоянию до 1 января 2005 года с той особенностью, что у граждан появится право выбора между натуральными льготами и их денежной компенсацией, а государственные органы и органы местного самоуправления обязаны обеспечить это право, в том числе и через принятие требуемых нормативных актов и индивидуальных решений.

По вопросу 4. Согласны ли Вы с тем, что размер оплаты жилых помещений и коммунальных услуг в сумме не должен превышать 10 процентов совокупного дохода совместно проживающих членов семьи?

В заключении без ссылок на ФКЗ о референдуме утверждается, что такая взаимосвязь размера оплаты и совокупного дохода семьи невозможна в связи с различиями структуры оплаты, а формулировка вопроса допускает множественность его толкования. При этом никаких вариантов толкования не приводится, а заключение ориентировано только на положительный ответ.

Такой ответ, как утверждается в заключении, приведет к увеличению доли населения, которой предоставляются субсидии и дополнительные расходы Российской Федерации, либо субъектов Российской Федерации, либо хозяйствующих субъектов, что свидетельствует о неопределенности правовых последствий. Следует заметить, что этот вывод является предположением. Можно с такой же вероятностью утверждать, что повышение МРОТ, базовой части трудовых пенсий, другие меры социально-экономического характера, связанные с сокращением числа бедных, в совокупности со снижением тарифов на жилье и коммунальные услуги приведут к уменьшению числа лиц, получающих государственные субсидии.

Равным образом придуман тезис о незаконности обязанности хозяйствующих субъектов возмещать за граждан указанные расходы, так как вопрос не предусматривает такой обязанности.

Вопрос не устанавливает механизмов оплаты названных услуг, поэтому оценивать его с точки зрения действующих механизмов неправильно и незаконно.

По вопросу 5. Согласны ли Вы с тем, что Жилищный кодекс Российской Федерации, ухудшающий условия реализации конституционного права на жилище, должен утратить силу по истечении одного месяца со дня проведения референдума?

Выводы заключения о том, что принятие вопроса на референдуме повлечет изменение федерального бюджета, внутренних финансовых обязательств государства, неопределенность правовых последствий, а вопрос не позволяет дать на него однозначный ответ и носит субъективный характер, основаны на незаконном толковании положений ФКЗ о референдуме.

Тезис об изменении финансирования программ по содержанию и эксплуатации государственного или муниципального жилого фонда не подкреплен ни одним аргументом и доказательствами влияния нового Жилищного кодекса на эти программы. Новый Жилищный кодекс не отменяет государственную и муниципальную собственность на жилье и не снимает с собственника расходов по ее эксплуатации. Если заключение имеет в виду перекладывание государством и муниципалитетами расходов по содержанию государственного и муниципального жилого фонда на граждан, то следовало бы об этом прямо заявить, чтобы было понятно, каков вектор изменений с точки зрения прав граждан.

Отмена гражданами действия Жилищного кодекса 2005 года не создает вакуума в регулировании жилищных отношений, которые будут регулироваться Жилищным кодексом 1983 года в последней редакции, закреплявшей в этих отношениях приоритет социального подхода над товарным.

В вопросе действительно дается оценка Жилищного кодекса. Разумеется, это оценка со стороны инициаторов вопроса, которая не запрещена ФКЗ о референдуме. С ней можно соглашаться или нет. Такая оценка Жилищного кодекса и побудила граждан к постановке подобного вопроса. Те, кто имеет другое мнение, могут проголосовать против подобной оценки, что резко усилит легитимность жилищной реформы.

По вопросу 7. Согласны ли Вы с тем, что в Российской Федерации должно быть обеспечено право каждого гражданина на общедоступное и бесплатное дошкольное, среднее, профессиональное и высшее образование?

В заключении указано, что решение вопроса потребует от государства дополнительных расходов, поэтому затрагивает финансовые обязательства Российской Федерации. Возможно, дополнительные расходы и потребуются, хотя очевидно, что право на бесплатное высшее образование не предполагает обязанность государства выплачивать, например, стипендии всем студентам. Однако вывод о дополнительных расходах нуждается в доказательствах.

Заключение и здесь основывается на неправомерности постановки на референдум любого вопроса, решение которого предполагает государственные расходы. Смею утверждать, что в принципе вообще нет ни одного вопроса государственного значения, решение которого возможно без государственных расходов.

Право определять потребности в государственных расходах не относится к компетенции ЦИК России. ЦИК России вправе и обязана проверить соответствие вопроса требованиям статьи 6 ФКЗ о референдуме. Однако в названной статье ничего не сказано о государственных расходах и о наделении ЦИК России правом решать, требуются ли государственные расходы при том или ином ответе на вопрос референдума или нет, увеличиваются или уменьшаются государственные расходы и как определять эти величины.

Наблюдающаяся ныне тенденция к сворачиванию бесплатного высшего образования противоречит международным обязательствам России. В соответствии со статьей 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 года, имеющего для России силу международного договора, Россия признала, что для полного осуществления права каждого человека на образование "высшее образование должно быть сделано одинаково доступным для всех на основе способностей каждого путем принятия всех необходимых мер и, в частности, постепенного введения бесплатного высшего образования".

По вопросу 9. Согласны ли Вы с тем, что в Российской Федерации недра, леса, водные и другие природные ресурсы, атомные, тепловые и гидроэлектростанции, предприятия военно-промышленного комплекса, железные дороги, высоковольтные ЛЭП и магистральные трубопроводы должны находиться исключительно в государственной собственности?

В заключении содержится ссылка на нормы Конституции Российской Федерации, признающие разные формы собственности и запрещающие лишение имущества граждан иначе как по решению суда. На основании этого в представленном на обсуждение проекте делался вывод о конституционном запрете национализации, который отсутствует в утвержденном тексте. Однако без каких-либо аргументов утверждается, что национализация потребует значительных компенсационных финансовых затрат из государственного бюджета и приведет к изменению внутренних финансовых обязательств государства, а предлагаемый вопрос будет несоразмерно ограничивать права граждан Российской Федерации, в том числе право частной собственности.

Между тем большая часть из названных объектов до настоящего времени находится только в государственной собственности. Это относится к недрам, атомным электростанциям, железным дорогам, высоковольтным ЛЭП и магистральным трубопроводам. Поэтому положительный ответ на вопрос препятствует возможности приватизации этих объектов. В настоящее время перечни подлежащих приватизации объектов государственной собственности утверждаются органами государственной власти, а ФКЗ о референдуме не запрещает выносить на референдум вопросы, входящие в компетенцию этих органов.

Другая часть названных в вопросе объектов принадлежит не только государству, но и частным лицам. Положительный ответ на вопрос не предполагает одинакового подхода ко всем этим объектам. Речь может идти, во-первых, о запрете приватизации тех из них, которые находятся в государственной собственности; во-вторых, о передаче части из них в государственную собственность на предусмотренных частью 3 статьи 35 Конституции Российской Федерации условиях, в том числе и о национализации. Частью 3 статьи 35 Конституции Российской Федерации предусмотрены два основания прекращения прав на имущество: первое предложение закрепляет возможность лишения имущества по решению суда, а второе - принудительное отчуждение имущества для государственных нужд, то есть национализацию. Лишение имущества по решению суда может быть возмездным, а может быть и мерой ответственности, санкцией. В отличие от этого национализация предусмотрена как принудительный выкуп имущества на основании закона. Национализация в силу части 2 статьи 235 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК) должна регулироваться федеральным законом, которого до настоящего времени нет, что создает препятствия реализации конституционных положений.

В заключении говорится о значительных выплатах, но не приводится никаких доказательств относительно размеров этих выплат. Содержится также попытка решить за законодателя вопрос об источнике выплат - обязательно из государственного бюджета. И то и другое утверждение может рассматриваться только как один из вариантов, но далеко не единственный. Можно установить такие механизмы национализации, которые потребуют не только расходов федерального бюджета, но и принесут государству огромные доходы. Однако делать выводы такого рода ЦИК России не уполномочена ни одним правовым актом.

Утверждение, что вопрос будет несоразмерно ограничивать право частной собственности, все-таки не отрицает очевидную возможность ограничения этого права. Однако в чем состоит несоразмерность?

Тезис о разделении вопроса на несколько основан не только на указывавшемся ранее неправомерном требовании односложности вопроса, но и также на неправомерном отождествлении перечня объектов с перечнем вопросов. При использовании такой методики вопрос: "Пошли ли Петя, Галя и Ваня на прогулку?" также распадается на три вопроса.

Упрек в том, что не указаны пропорции разделения имущества на федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации, незаконен в силу избыточности требований. ФКЗ о референдуме не требует от вопроса, чтобы ответ на него заменял все другие формы правового регулирования отношений собственности.

По вопросу 10. Согласны ли Вы с тем, что в Российской Федерации законом должна быть восстановлена государственная собственность на землю, за исключением земель личных подсобных хозяйств, приусадебных, дачных, садово-огородных и гаражных участков, участков под индивидуальными домами и хозяйственными строениями?

В заключении приводятся уже упоминавшиеся ранее в связи с рассмотрением вопросов собственности нормы Конституции Российской Федерации (ст. 8, 9, 35 и 36), которые трактуются как запрещающие изъятие земель без судебного решения, говорится о неясности относительно восстановления федеральной государственной собственности или собственности субъектов Российской Федерации и делается вывод о том, что вопрос противоречит требованиям частей 6 и 7 статьи 6 ФКЗ о референдуме.

Выше уже указывалось на то, что Конституция Российской Федерации не запрещает принудительное отчуждение имущества для государственных нужд без судебного решения при условии предварительного и равноценного возмещения (ч. 3 ст. 35). Это положение распространяется и на земельную собственность, национализация которой возможна только при условии предварительного и равноценного возмещения, уровень и механизмы выплаты которого будут установлены в названном законе.

В заключении не аргументируется утверждение о том, что восстановление государственной собственности на землю приведет к изменению внутренних финансовых обязательств государства.

Вопрос не касается распределения конкретных земель между федеральной государственной собственностью и собственностью субъектов Российской Федерации, поэтому требование о том, чтобы формулировка вопроса содержала ясность по этому предмету регулирования, незаконно и выходит за пределы ограничений, установленных ФКЗ о референдуме.

По вопросу 12. Согласны ли Вы с тем, что в Российской Федерации законом должны быть установлены нормы ответственности, вплоть до отставки, Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации за снижение уровня и качества жизни населения?

Заключение содержит ссылку на часть 1 статьи 82 Конституции Российской Федерации, посвященную присяге Президента Российской Федерации, и статью 93 Конституции Российской Федерации, предусматривающую возможность отрешения Президента от должности, а также на статьи 103 и 117 Конституции Российской Федерации, регулирующие процедуру решения вопросов выражения доверия или недоверия Правительству Российской Федерации. Однако предлагаемый вопрос не затрагивает эти конституционные положения.

Нельзя согласиться и с выводом заключения о том, что "вопросы об основаниях и процедуре отрешения Президента Российской Федерации от должности, об отставке Правительства Российской Федерации закрепляются исключительно в Конституции Российской Федерации".

Вопрос касается разделения властей в Российской Федерации и предмета регулирования со стороны федеральных законов. Конституция Российской Федерации относит принятие федеральных законов к ведению Российской Федерации (п. "а" ст. 71), но не устанавливает круг вопросов, по которым принимаются федеральные законы по предметам ведения Российской Федерации. Следовательно, федеральные законы могут приниматься по любому предмету ведения Российской Федерации.

Вопросы отрешения от должности Президента Российской Федерации могут регулироваться федеральным законом в пределах тех параметров, которые содержатся в статье 93 Конституции Российской Федерации. Однако в предлагаемом вопросе речь идет не об отрешении, а об отставке Президента. При этом Конституция не запрещает установление законом оснований и процедур досрочного прекращения полномочий как Президента, так и Правительства Российской Федерации, введения других мер их ответственности, а система разделения властей предполагает наличие у парламента такого права, ограничить которое может только Конституция страны, но она этого не делает.

Более того, в силу части 1 статьи 82 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации клянется уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, а в силу части 2 статьи 80 является гарантом этих самых прав и свобод. Целесообразно напомнить, что ФКЗ о референдуме включает в состав законодательства о референдуме также общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. В этой связи, например, следует указать, что Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (ст. 11) обязывает Россию признавать "право каждого (каждого человека Е.К.) на достаточный жизненный уровень для него самого и его семьи", право каждого на справедливые и благоприятные условия труда, которое, в частности, включает в себя "удовлетворительное существование для них и их семей". Следовательно, Президент Российской Федерации обязан уважать, охранять и гарантировать право на достаточный жизненный уровень человека и его семьи, а за нарушение такой обязанности должна быть установлена юридическая ответственность, что и предлагается в вопросе.

Граждан в принципе спрашивают об отношении к введению подобной ответственности вплоть до отставки Президента Российской Федерации, а сами меры, механизм их применения будут установлены федеральным законом. Тем самым регулирование отношений между Президентом и гражданами будет выведено из области личного усмотрения Президента Российской Федерации и поставлено на правовую основу. В этой связи небезынтересно вспомнить, что 31 декабря 1999 года Президент Российской Федерации сложил с себя полномочия в течение нескольких минут и прекратил все правоотношения с гражданами своей страны, которые были лишены возможности оценить его деятельность.

Ссылка в заключении на Федеральный закон от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", который устанавливает конституционно-правовую ответственность высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, подтверждает обратное, то есть правомерность постановки вопроса, предполагающего дальнейшее регулирование такой ответственности законом и введение нового основания - уровня и качества жизни населения.

Содержащийся в заключении упрек относительно неопределенности критериев определения уровня и качества жизни и субъективности их восприятия гражданами также неправомерен, так как граждан спрашивают об отношении к введению такого показателя оценки деятельности руководителей, а сами критерии - предмет одного или нескольких законов. Положительный ответ на вопрос повлечет обязанность принятия таких законов.

По вопросу 13. Согласны ли Вы с тем, что в Российской Федерации законом должно быть предусмотрено право избирателей на отзыв депутатов, высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и Президента Российской Федерации?

В заключении справедливо записано, что Конституция Российской Федерации не определяет характер мандата депутата Государственной Думы. Однако рассуждения о самостоятельности депутата и свободном мандате не перетекают в оценку правомерности вопроса.

Довод о невозможности отзыва при пропорциональной или смешанной избирательной системе не основан на ФКЗ о референдуме и должен расцениваться как попытка уйти от оценки самого вопроса.

Утверждение о неправомерности постановки вопроса о праве избирателей на отзыв высших должностных лиц субъектов Российской Федерации по причине того, что эти лица не избираются, также не основано на ФКЗ о референдуме. Такое утверждение основано на неправомерном расширении круга вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум Российской Федерации.

По вопросу 14. Согласны ли Вы с тем, что высшие должностные лица субъектов Российской Федерации должны избираться непосредственно гражданами, постоянно проживающими на территории данного субъекта Российской Федерации?

Вывод заключения о том, что вопрос противоречит части 6 статьи 6 ФКЗ о референдуме, так как ограничивает, отменяет или умаляет права граждан, преимущественно проживающих на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, основан не на Конституции Российской Федерации, а на избирательном законодательстве. Оно, однако, не предусматривает выборов названных должностных лиц. Положительный ответ на вопрос повлечет восстановление выборности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации по правилам избирательного законодательства, которое и будет регулировать избирательные права и их гарантии. Круг лиц, обладающих активным избирательным правом на разных выборах, различен.

Вывод о том, что Федеральный закон от 6 октября 1999 года предусматривает не названную в вопросе должность, а должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) противоречит статье 3 указанного Закона. В ней говорится, что должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации может быть установлена конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. В тех субъектах Российской Федерации, где такая должность не установлена, функции высшего должностного лица исполняет руководитель высшего исполнительного органа государственной власти. Поэтому положительный ответ на вопрос влечет восстановление прямых выборов соответствующего одного лица в каждом субъекте Российской Федерации, который занимает должность либо президента республики, либо губернатора области, либо председателя правительства.

По вопросу 16. Согласны ли Вы с тем, что в Российской Федерации политическая партия, представленная самостоятельной фракцией в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, должна иметь право на один час эфирного времени в неделю для изложения своей позиции на каждом из государственных федеральных и региональных теле- и радиоканалов?

Вопрос признан неправомерным, так как не исключает неопределенность правовых последствий, влечет изменения федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внутренних финансовых обязательств государства, что представляется также незаконным.

Федеральный закон от 11 июля 2001 года "О политических партиях" обязывает органы государственной власти и органы местного самоуправления оказывать поддержку политическим партиям, в том числе путем обеспечения равных условий и гарантий доступа к государственным и муниципальным средствам массовой информации (п. "а" ч. 1 ст. 32). Однако правовой механизм доступа политических партий к федеральным и региональным государственным электронным СМИ (телевидение и радио) закрепляет гарантии такого доступа только в рабочие дни одного месяца соответственно федеральной или региональной избирательной кампании (п. 2 ст. 58 Федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы и п. 2 ст. 50 Федерального закона о выборах Президента Российской Федерации, соответствующие нормы региональных законов о выборах в законодательные органы), то есть практически только в течение трех месяцев за четыре года и только для тех партий, списки кандидатов которых или выдвинутый которыми кандидат на должность Президента Российской Федерации зарегистрированы. И даже в этих условиях, как отмечено в Отчете Миссии ОБСЕ/БДИБЧ по наблюдению за выборами в Государственную Думу 7 декабря 2003 года (Варшава, 27 января 2004 г.): "В целом СМИ, за которыми осуществлялся мониторинг МНВ (Миссии наблюдателей за выборами - Е.К.), не обеспечили беспристрастного и/или справедливого освещения избирательной кампании. В большинстве случаев для государственных СМИ была характерна тенденция демонстрировать поддержку "Единой России" и выступать против КПРФ".

Предлагаемый на референдум вопрос - конкретная гарантия доступа к СМИ представленных в парламенте политических партий - в полной мере соответствует официально провозглашенной тенденции о повышении роли политических партий и не нарушает ни одного из положений ФКЗ о референдуме.

По вопросу 17. Согласны ли Вы с тем, что федеральным конституционным законом должно быть установлено, что вопрос не может быть вынесен на референдум исключительно в случае, если он противоречит Конституции Российской Федерации, а все иные ограничения на проведение референдума должны быть отменены?

Нельзя не согласиться с положением заключения о том, что порядок проведения референдума Российской Федерации закрепляется в ФКЗ о референдуме. Однако незаконны тезисы о том, что положения ФКЗ, запрещающие вынесение на референдум отдельных вопросов, позволяют предотвратить принятие решений, противоречащих Конституции Российской Федерации, умаляющих права и свободы граждан, невыполнимых и неясных по своей сути, а также о том, что положительный ответ на поставленный вопрос "может привести к ограничению или умалению прав граждан через вынесение на референдум вопросов, формулировки которых не исключают..." нарушения установленных ФКЗ о референдуме запретов и ограничений (они переписаны из ФКЗ - Е.К.).

В статье 3 Конституции Российской Федерации референдум и свободные выборы определены как высшее непосредственное выражение власти народа и непосредственному народовластию отдан приоритет по отношению к другим формам народовластия. Конституция Российской Федерации не определяет ни содержания референдума Российской Федерации, ни каких-либо ограничений на его проведение. Пункт "б" статьи 84 Конституции Российской Федерации предусматривает обязанность Президента Российской Федерации назначать референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом, из чего нельзя сделать вывод о допустимости регулирования таким законом кроме вопросов назначения референдума также и вопросов его проведения, хотя практика пошла по пути расширительного понимания этого конституционного положения, что нуждается в дополнительной оценке. Равным образом можно утверждать, что названные в заключении положения Конституции Российской Федерации (ст. 2, 3, 7, 11, 55, 56, 71-73 и гл. 2) не обосновывают ограничение конституционного права граждан на референдум.

Нельзя согласиться и с выводом о том, что положительный ответ на поставленный вопрос может привести к ограничению, отмене или умалению прав и свобод человека и гражданина. Логичнее было бы утверждать обратное. Ограничение запретов на проведение референдума случаями, когда поставленные вопросы противоречат Конституции Российской Федерации, положения которой о правах и свободах человека вообще не могут быть изменены, будет серьезным шагом в сторону наполнения реальным содержанием конституционных положений статьи 2 о человеке как высшей ценности даже по сравнению с государством. Кроме того, в заключении, в основном, описаны последствия положительного ответа на вопрос и фактически запрещен отрицательный ответ на поставленный вопрос. И то и другое противоречит требованиям ФКЗ о референдуме.

ФКЗ о референдуме определяет референдум Российской Федерации как всенародное голосование по вопросам государственного значения. В ФКЗ о референдуме не определено, какие вопросы имеют государственное значение. В части 4 статьи 6 разрешено вынесение на референдум вопросов, отнесенных Конституцией Российской Федерации к ведению Российской Федерации, и вопросов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Однако в части 5 статьи 6 предусмотрены запреты на вынесение некоторых вопросов на референдум, а в статье 7 перечислены обстоятельства, исключающие назначение и проведение референдума. В результате право граждан на участие в референдуме несоразмерно ограничено как по кругу вопросов, так и по времени его реализации. Более того, возникла правовая неопределенность содержания этих ограничений, допускающая возможность широкого усмотрения со стороны избирательных комиссий и других государственных органов, участвующих в рассмотрении инициативы о проведении референдума, что нарушает принципы равенства.

Ссылка на постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 июня 2003 года по делу о проверке конституционности ФКЗ от 27 сентября 2002 года, допускающее конституционность отдельных ограничений на проведение референдума Российской Федерации, некорректна, так как вопрос и не предполагает снятия всех ограничений. Требование соответствия вопроса Конституции Российской Федерации не подвергается никакому сомнению, что само по себе является серьезным ограничением.

Кроме того, Конституционный Суд Российской Федерации признал не противоречащими Конституции Российской Федерации положения ФКЗ от 27 сентября 2002 года (они воспроизведены и действующим ФКЗ о референдуме), устанавливающие период, в течение которого референдум не проводится. Такое признание не безусловно, а предполагает, что "период, в течение которого граждане Российской Федерации имеют возможность выступить с инициативой о проведении референдума и непосредственно участвовать в нем (выделено мною - Е.К.), должен, во всяком случае, составлять не менее двух лет, с тем чтобы в пределах четырехлетнего избирательного цикла обеспечивалась возможность проведения не менее двух референдумов". Кроме того, признание нормы закона не противоречащей Конституции Российской Федерации не препятствует вынесению на референдум вопроса о судьбе этой нормы.

Только в конце июня 2004 года завершилась избирательная кампания по выборам Президента Российской Федерации и отпали обстоятельства, исключающие выдвижение инициативы проведения референдума, а с 8 декабря 2006 года начинается последний год полномочий Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, и с этого дня исключается выдвижение каких-либо новых инициатив и прекращается действие ранее выдвинутых. Таким образом, текущий избирательный цикл, в течение которого имеется возможность проведения не менее двух референдумов Российской Федерации, составляет 2 года 5 месяцев и 10 дней. Если учесть, что период между выдвижением инициативы и проведением референдума, вступлением принятого решения в силу составляет не менее 9-13 месяцев, то даже чисто теоретически невозможно обеспечить проведение не менее двух общенациональных референдумов. Отклонение инициативы практически делает невозможным проведение и одного референдума, лишает граждан одной из последних в текущем избирательном цикле возможностей реализации права на референдум Российской Федерации.

После принятия Конституции Российской Федерации 1993 года в России не было ни одного общенационального референдума. Даже право на инициирование референдума после принятия действующего ФКЗ о референдуме ни разу не было реализовано, так как не была зарегистрирована ни одна инициативная группа по проведению референдума Российской Федерации.

Фактически граждане лишены права участвовать в референдуме Российской Федерации, что влечет утрату реального содержания этого права.

Между тем ФКЗ о референдуме не запрещает вынесения на референдум вопросов, которые предусматривают отмену действия отдельных его положений, что и предлагается в вопросе. За гражданами остается право либо согласиться с этими ограничениями, либо отвергнуть их.

Член ЦИК России с 1995 года,
доктор юридических наук, профессор

Е.И. Колюшин

22 апреля 2005 года

Откройте актуальную версию документа прямо сейчас

Получить бесплатный доступ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.