Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 13 декабря 2016 г. N 12АП-12331/16

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Поволжского округа от 29 марта 2017 г. N Ф06-18793/17 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Саратов

13 декабря 2016 г.

Дело N А12-46394/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 06 декабря 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 13 декабря 2016 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Веряскиной С.Г.,

судей Акимовой М.А., Луговского Н.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Храмовой Д.М.,

при участии в заседании:

представителей комитета ветеринарии Волгоградской области - Бубнова Анжелика Дмитриевна, действующая на основании доверенности от 05.12.2016, Фоменко Андрей Николаевич, действующий на основании доверенности от 05.12.2016, Цверкунова Ирина Дмитриевна, действующая на основании доверенности от 02.02.2016,

представителей государственного бюджетного учреждения Волгоградской области "Волгоградская городская станция по борьбе с болезнями животных" Карачкова Надежда Сергеевна, действующая на основании доверенности от 22.06.2016, Мулина Татьяна Борисовна, действующая на основании доверенности от 05.12.2016,

представителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области - Лосевская Евгения Викторовна, действующая на основании доверенности от 05.12.2016 г.,

представителей общества с ограниченной ответственностью "Мясокомбинат "Калачевский" - Еликова Валентина Моисеевна, действующая на основании доверенности от 05.12.2016 г., Великая Светлана Анатольевна, действующая на основании доверенности от 05.12.2016 г.,

рассмотрев в открытом судебном заседании при использовании средств видеоконференц-связи при участии арбитражного суда Волгоградской области, апелляционную жалобу Комитета ветеринарии Волгоградской области (г. Волгоград, ИНН 3444067980, ОГРН 1023403439278)

на решение арбитражного суда Волгоградской области от 30 сентября 2016 года по делу N А12-46394/2016 (судья Пономарев А.В.)

по заявлению Комитета ветеринарии Волгоградской области (г. Волгоград, ИНН 3444067980, ОГРН 1023403439278)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области (г. Волгоград) о признании недействительным предупреждения

заинтересованные лица:

общество с ограниченной ответственностью "Мясокомбинат "Калачевский" (Волгоградская область, г. Калач-на-Дону)

Государственное бюджетное учреждение Волгоградской области "Волгоградская городская станция по борьбе с болезнями животных" (г. Волгоград)

УСТАНОВИЛ:

Комитет ветеринарии Волгоградской области (далее заявитель, комитет) обратился в арбитражный суд Волгоградской области с заявлением о признании недействительным предупреждения Управления федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области (далее УФАС по Волгоградской области, управление, антимонопольный орган) от 05.07.2016 г. N 03-7/4078 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки антимонопольного законодательства. Указанным предупреждением заявителю предписано привести в соответствие с требованиями пункта 9 части 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" Прейскурант на платные ветеринарные услуги, оказываемые государственными учреждениями ветеринарии Волгоградской области, утвержденный приказом Комитета ветеринарии Волгоградской области от 30.10.2012 г. N 270, исключив из раздела 3 пункт 3.3. "Идентификация и ветеринарно-санитарная оценка соответствия (несоответствия) животных, продовольственного сырья, пищевой (непищевой) продукции, кормов животного и растительного происхождения требованиям ветеринарных правил и норм с целью транспортировки (перемещения)".

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены: общество с ограниченной ответственностью "Мясокомбинат "Калачевский" (Волгоградская область, г. Калач-на-Дону), Государственное бюджетное учреждение Волгоградской области "Волгоградская городская станция по борьбе с болезнями животных" (г. Волгоград).

Решением арбитражного суда Волгоградской области от 30 сентября 2016 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Комитет ветеринарии Волгоградской области, не согласившись с вынесенным судебным актом, обратился в апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе.

Информация о принятии апелляционной жалобы к производству и назначении дела к судебному разбирательству размещена на сайте суда в сети Интернет 10 ноября 2016 года.

Исследовав материалы дела, выслушав представителей сторон, проверив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции считает, что решение суда первой инстанции является законным, обоснованным и не подлежащим отмене по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, приказом Комитета ветеринарии Волгоградской области от 29.06.2015 N 329а "О внесении изменений в приказ Комитета ветеринарии Волгоградской области от 30.10.2012 N 270 "Об утверждении прейскуранта на платные ветеринарные услуги, оказываемые государственными учреждениями ветеринарии Волгоградской области, и положения о порядке оплаты ветеринарных услуг, оказываемых государственными учреждениями ветеринарии Волгоградской области физическим и юридическим лицам", раздел 3 "Клинический осмотр животных, выдача ветеринарных сопроводительных документов" изложен в новой редакции с наименованием "Клинический осмотр животных, идентификация и ветеринарно-санитарная оценка соответствия (несоответствия) продовольственного сырья, пищевой (непищевой) продукции, кормов животного и растительного происхождения требованиям ветеринарных правил и норм с целью транспортировки (перемещения)". Из ранее действовавшей редакции исключены пункты 3.3. "Оформление и выдача ветеринарных свидетельств по формам N 1, 2, 3" и пункт 3.4. "Оформление и выдача ветеринарной справки по форме N 4".

В Прейскуранте в редакции приказа Комитета ветеринарии Волгоградской области от 29.06.2015 N 329а пункт 3.3 изложен в следующей редакции: "Идентификация и ветеринарно-санитарная оценка соответствия (несоответствия) животных, продовольственного сырья, пищевой (непищевой) продукции, кормов животного и растительного происхождения требованиям ветеринарных правил и норм с целью транспортировки (перемещения) за границы муниципальных районов, городских округов г. Волгоград и г. Волжский, а также в страны Таможенного союза". Пункт 3.4 Прейскуранта изложен в следующей редакции: "Идентификация и ветеринарно-санитарная оценка соответствия (несоответствия) животных, продовольственного сырья, пищевой (непищевой) продукции, кормов животного и растительного происхождения требованиям ветеринарных правил и норм с целью транспортировки (перемещения) в пределах границ муниципальных районов, городских округов г. Волгоград и г. Волжский".

Приказ Комитета ветеринарии Волгоградской области от 29.06.2015 N 329а опубликован в газете "Волгоградская правда" от 07.07.2015 N 118 и вступил в силу 17 июля 2015 года по истечении десяти дней со дня его официального опубликования.

Оспариваемым предупреждением Управления федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области от 05.07.2016 г. N 03-7/4078 заявителю предписано привести в соответствие с требованиями пункта 9 части 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" Прейскурант на платные ветеринарные услуги, оказываемые государственными учреждениями ветеринарии Волгоградской области, утвержденный приказом Комитета ветеринарии Волгоградской области от 30.10.2012 г. N 270, исключив из раздела 3 пункт 3.3. "Идентификация и ветеринарно-санитарная оценка соответствия (несоответствия) животных, продовольственного сырья, пищевой (непищевой) продукции, кормов животного и растительного происхождения требованиям ветеринарных правил и норм с целью транспортировки (перемещения)".

В обоснование заявленных требований комитет при обращении в суд, а в последствии в апелляционной жалобе, ссылается на отсутствие признаков нарушения Федерального закона "О защите конкуренции", поскольку Комитет ветеринарии Волгоградской области в соответствии с Положением о Комитете ветеринарии Волгоградской области, утвержденным Постановлением Правительства Волгоградской области от 24.07.2012 г. N 265-п, является органом исполнительной власти Волгоградской области, уполномоченным в области ветеринарии на территории Волгоградской области, наделен полномочиями издавать правовые акты в пределах своей компетенции. Также заявитель ссылается на положения статьи 18 Закона Российской Федерации "О ветеринарии", устанавливающие обязанности владельцев животных и производителей продуктов животноводства по соблюдению ветеринарно-санитарных требований, связанных с переработкой, хранением и реализацией продуктов животноводства, а также на положения статьи 15 указанного закона о необходимости соответствия продуктов животноводства по результатам ветеринарно-санитарной экспертизы установленным требованиям безопасности для здоровья населения и происхождения данных продуктов из благополучной по заразным болезням животных территории.

В обоснование правомерности установления платной услуги идентификации и ветеринарно-санитарной оценки соответствия (несоответствия) животных, продовольственного сырья, пищевой (непищевой) продукции, кормов животного и растительного происхождения требованиям ветеринарных правил и норм с целью транспортировки (перемещения) ссылается также на Федеральный закон "О техническом регулировании", согласно которому под ветеринарно-санитарными мерами понимаются обязательные для исполнения требования и процедуры, устанавливающие в целях защиты от рисков, возникающих в связи с проникновением, закреплением или распространением вредных организмов, заболеваний, переносчиков болезней или болезнетворных организмов, в том числе в случае переноса или распространения их животными, с продукцией, грузами, материалами, транспортными средствами, с наличием добавок, загрязняющих веществ, токсинов, вредителей, болезнетворных организмов, в том числе с пищевыми продуктами или кормами, а также обязательные для исполнения требования и процедуры, устанавливаемые в целях предотвращения иного связанного с распространением вредных организмов ущерба. Ветеринарно-санитарными мерами могут предусматриваться требования к продукции, методам её обработки и производства, процедурам испытания продукции, инспектирования, подтверждения соответствия. Понятие идентификации продукции дается Федеральным законом "О техническом регулировании", где под идентификацией понимается установление тождественности характеристик продукции её существенным признакам.

По мнению заявителя, наличие в Правилах организации работы по оформлению ветеринарных сопроводительных документов, утвержденных приказом Министерства сельского хозяйства РФ от 17 июля 2014 г. N 281, указания на то, что ветеринарные сопроводительные документы должны позволять идентифицировать подконтрольный товар, на который они оформлены, позволяет оказывать на платной основе услугу по идентификации и ветеринарно-санитарной оценке соответствия продукции требованиям ветеринарных правил и норм с целью последующего предоставления на безвозмездной основе государственной услуги по оформлению ветеринарных сопроводительных документов.

Суд апелляционной инстанции не принимает доводы заявителя по следующим основаниям.

Вступившим в силу 13 июля 2015 года Федеральным законом N 243-ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О ветеринарии" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" в Закон Российской Федерации "О ветеринарии" внесены изменения. В частности, указанный закон дополнен статьями 2.1 Ветеринарные правила (правила в области ветеринарии) и 2.3 Ветеринарные правила организации работы по оформлению ветеринарных сопроводительных документов.

Статья 2.1 Закона РФ N 2979-1 от 14.05.1993 "О ветеринарии" (далее Закон РФ "О ветеринарии") определяет ветеринарные правила как нормативные правовые акты, устанавливающие обязательные для исполнения физическими лицами и юридическими лицами требования, в том числе при оформлении ветеринарных сопроводительных документов, назначении и проведении ветеринарно-санитарной экспертизы.

Разработка и утверждение ветеринарных правил отнесена к компетенции федерального органа исполнительной власти в области нормативно-правового регулирования в ветеринарии.

Законом установлено, что ветеринарными правилами не могут закрепляться полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления, устанавливаться обязанности физических лиц и юридических лиц получать разрешения, аккредитации, аттестации, заключения и иные акты органов государственной власти или органов местного самоуправления, подведомственных им организаций, а также не могут устанавливаться требования о направлении уведомлений или иной информации в указанные органы и организации, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Пунктом 7 статьи 2.3 Закона РФ "О ветеринарии" определено, что форма и порядок оформления ветеринарных сопроводительных документов, за исключением формы и порядка оформления, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, устанавливаются ветеринарными правилами организации работы по оформлению ветеринарных сопроводительных документов.

В соответствии с пунктом 2 этой же статьи закона установлено, что порядок назначения лабораторных исследований подконтрольных товаров (в том числе уловов водных биологических ресурсов и произведенной из них продукции), включая перечень оснований для проведения таких исследований, в целях оформления ветеринарных сопроводительных документов утверждает федеральный орган исполнительной власти в области нормативно-правового регулирования в ветеринарии.

С учётом указанных выше положений закона, определяющих, что обязательные для исполнения физическими лицами и юридическими лицами требования, в том числе при оформлении ветеринарных сопроводительных документов, должны содержаться в ветеринарных правилах, а также исходя из того, что Законом РФ "О ветеринарии" и ветеринарными правилами, определяющими порядок оформления ветеринарных сопроводительных документов такая форма контроля как Идентификация и ветеринарно-санитарная оценка соответствия (несоответствия) животных, продовольственного сырья, пищевой (непищевой) продукции, кормов животного и растительного происхождения требованиям ветеринарных правил и норм с целью транспортировки (перемещения) не предусмотрена, Управление Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области пришло к обоснованному выводу о том, что организация работы по оформлению ветеринарных сопроводительных документов урегулирована нормами закона. При этом закон не допускает установления обязанности физических лиц и юридических лиц получать разрешения, аккредитации, аттестации, заключения и иные акты органов государственной власти или органов местного самоуправления, подведомственных им организаций.

В силу положений статей 2.1 и 2.3 Закона РФ "О ветеринарии", закрепляющих понятие ветеринарных правил, определяющих содержание ветеринарных правил и устанавливающих, что порядок работы по организации выдачи ветеринарных сопроводительных документов может определяться только ветеринарными правилами, с учётом того, что разработка и утверждение ветеринарных правил отнесена к исключительной компетенции федерального органа исполнительной власти в области нормативно-правового регулирования в ветеринарии, судами признан обоснованным вывод УФАС по Волгоградской области о том, что признание идентификации обязательной при оформлении ветеринарных сопроводительных документов содержит признаки нарушения пункта 9 части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ от 26.07.2006 г. "О защите конкуренции (далее Закон о защите конкуренции).

Статья 15 Закона о защите конкуренции устанавливает запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) в том числе органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Пункт 9 части 1 указанной нормы содержит запрет на установление и (или) взимание не предусмотренных законодательством Российской Федерации платежей при предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных или муниципальных услуг.

Таким образом, антимонопольным органом установлены признаки нарушения требований пункта 9 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 39.1 указанного закона в случае выявления признаков нарушения положений статьи 15 Закона о защите конкуренции в обязательном порядке антимонопольным органом выдаётся предупреждение.

В результате внесения изменений в Закон о защите конкуренции обязательной стадией выдача предупреждения до возбуждения производства по делу о нарушении, предусмотренном 15 статьёй указанного закона, стала уже после возбуждения (21.10.2015) дела N 15-01-15-03/838 (т.1 л.д.70).

Предупреждение является по своей природе превентивным механизмом, который позволяет антимонопольному органу в кратчайшие сроки и с наименьшими затратами корректировать антиконкурентное поведение субъектов, не возбуждая в отношении них дел о нарушении антимонопольного законодательства, если все условия предупреждения выполнены.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утверждённого Президиумом Верховного Суда РФ 16 марта 2016 года, судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков.

На основании изложенного судом апелляционной инстанции не принимается довод заявителя о недоказанности антимонопольным органом в его действиях состава антимонопольного правонарушения, и в частности его элемента - вины.

Согласно смыслу статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предупреждение выносится до того, как контролирующий орган возбудил дело и принял какие-либо меры для фиксации нарушения и установления состава.

Как указано в приведённых выше разъяснениях высшей судебной инстанции, для обоснования правомерности вынесения предупреждения установления элементов состава правонарушения не требуется, достаточно его признаков.

В рассматриваемом случае признаки нарушения пункта 9 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции установлены, так как имеется факт установления заявителем платы за услугу, не предусмотренной российским законодательством, что может повлечь ущемление прав хозяйствующих субъектов при осуществлении ими предпринимательской деятельности.

Довод заявителя о нарушении процедуры, выразившейся в вынесении предупреждения после возбуждения дела, является несостоятельным, поскольку не влияет на выводы о законности самого предупреждения, а касается законности возбуждения дела в отсутствие предупреждения и оценки результатов рассмотрения дела. Каких-либо требований к процедуре вынесения предупреждения закон не устанавливает, соответственно, констатировать их нарушения не представляется возможным. Кроме того, как было указано выше, обязанность предварительно выносить предупреждение до возбуждения дела по признакам конкретного нарушения возникла у антимонопольного органа уже после того, как рассматриваемое дело было возбужденно, в результате внесения изменений в закон. То есть на момент возбуждения дела указанное требование закона не действовало, следовательно, не могло быть нарушено. Применение антимонопольным органом в конкретной ситуации предупреждения как нового инструмента, введённого законодателем с целью либерализации законодательства и смягчения контроля, не нарушает прав заявителя, а наоборот предоставляет ему возможность избежать ответственности, выполнив требования предупреждения, на что в тексте предупреждения прямо указано (т.1 л.д.19).

Неисполнение предупреждения не имеет никаких негативных последствий для субъекта, поскольку факт начала стандартной процедуры производства по делу сам по себе в качестве негативного последствия рассматриваться не может.

Суд первой инстанции, не установив нарушений норм и прав заявителя, обоснованно в соответствии с частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса РФ отказал в удовлетворении заявленного требования.

Учитывая изложенное апелляционная инстанция считает, что по делу принято законное и обоснованное решение, оснований для отмены которого не имеется. Выводы суда по данному делу основаны на установленных обстоятельствах и имеющихся в деле доказательствах при правильном применении норм материального и процессуального права. Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не могут служить основанием для отмены принятого решения.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение арбитражного суда Волгоградской области от 30 сентября 2016 года по делу N А12-46394/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу Комитета ветеринарии Волгоградской области без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме, через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

С.Г. Веряскина

Судьи

М.А. Акимова Н.В. Луговской