Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24 октября 2016 г. N 17АП-9871/16

Требование: о признании недействительным акта органа власти

Вывод суда: жалоба возвращена, жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Пермь

24 октября 2016 г.

Дело N А60-24411/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 17 октября 2016 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 24 октября 2016 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Варакса Н.В.,

судей Муравьевой Е.Ю., Риб Л.Х.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Безденежных М.К.,

от заявителя Государственного бюджетного учреждения культуры Свердловской области "Научно-производственный центр по охране и использованию памятников истории и культуры Свердловской области" (ОГРН 1036603981072, ИНН 6661008384): Фазлыева К.С. по доверенности от 10.05.2016;

от заинтересованного лица Управления Министерства культуры Российской Федерации по Уральскому федеральному округу (ОГРН 1086670033548, ИНН 6670230120): представители не явились;

(лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда),

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заявителя Государственного бюджетного учреждения культуры Свердловской области "Научно-производственный центр по охране и использованию памятников истории и культуры Свердловской области"

на решение Арбитражного суда Свердловской области

от 23 июля 2016 года по делу N А60-24411/2016,

принятое судьей Гаврюшиным О.В.,

по заявлению Государственного бюджетного учреждения культуры Свердловской области "Научно-производственный центр по охране и использованию памятников истории и культуры Свердловской области"

к Управлению Министерства культуры Российской Федерации по Уральскому федеральному округу

о признании недействительным предписания,

установил:

Государственное бюджетное учреждение культуры Свердловской области "Научно-производственный центр по охране и использованию памятников истории и культуры Свердловской области" (далее - заявитель, ГБУК СО НПЦ) обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением к Управлению Министерства культуры Российской Федерации по Уральскому федеральному округу (далее - заинтересованное лицо) о признании недействительным предписания от 22.03.2016 N 02/16-04-01Л о принятии необходимых мер при осуществлении деятельности по сохранению объектов культурного наследия.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 231.07.2016 в удовлетворении требований отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, заявитель ГБУК СО НПЦ обратился в суд апелляционной инстанции с жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять новый судебный акт об удовлетворении требований. В апелляционной жалобе ссылается на то, что действующими нормативными актами не установлено, какое именно профессиональное образование должны иметь работники лицензиата, в какой период специалисты должны проходить повышение квалификации в соответствии с выполняемой трудовой функцией. Присутствовавший в судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель заявителя поддержал данные доводы.

Заинтересованное лицо Управление Министерства культуры Российской Федерации по Уральскому федеральному округу с доводами, изложенными в апелляционной жалобе, не согласно по основаниям, указанным в отзыве на апелляционную жалобу, просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения. Заинтересованное лицо о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещено надлежащим образом, представителей для участия в судебном заседании суда апелляционной инстанции не направило, что на основании ч. 2 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не препятствует рассмотрению дела судом.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном ст.ст. 266, 268, Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Из материалов дела следует, что в соответствии с ежегодным планом проведения плановых проверок на 2016 год, утвержденным Управлением Генеральной прокуратуры Российской Федерации в Уральском федеральном округе (проверка N 201600627417) на основании приказа от 15.02.2016 N 02/16-04 в период с 19.02.2016 по 22.03.2016 Управлением Министерства культуры Российской Федерации по Уральскому федеральному округу проведена документарная плановая проверка с целью контроля соблюдения лицензионных требований и условий при осуществлении деятельности по сохранению объектов культурного наследия. Результаты проверки зафиксированы в акте проверки от 22.03.2016 N 02/16-04-01Л, в котором указано, что ГБУК СО НПЦ документально не подтвердило наличие у лицензиата работников, заключивших с ним трудовые договоры, имеющих профессиональное образование, обладающих соответствующей профессиональной подготовкой и имеющих стаж работы в области реставрации в отношении следующих работ:

- разработка проектной документации по консервации, ремонту, реставрации, приспособлению и воссозданию объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;

- разработка проектной документации по инженерному укреплению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Заявленные в ходе проверки специалисты ГБУК СО НПЦ: архитекторы Чиняева К.Н., Ильина В.А., Выголова Ю.Е., Сорочинская Н.Г., Прудских М.Ю., инженеры-конструкторы Кожевина И.А., Коваленко И.П., инженер химик-технолог Желонкина И.Е., инженер по водоснабжению и канализации Отраднова Т.В., инженер по теплогазоснабжению и вентиляции Чернова Л.В., инженер-электрик Русаков А.А. не соответствуют лицензионным требованиям (приложение N 1 к акту проверки от 22.03.2016 N 02/16-04-01Л).

В ходе проверки не подтверждена квалификация в сфере разработки проектной документации по консервации, ремонту, реставрации, приспособлению и воссозданию объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, разработка проектной документации по инженерному укреплению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации инженера-конструктора Коваленко И.П., инженера по теплогазоснабжению и вентиляции Чернова Л.В.

Также установлено, что вышеуказанные специалисты ГБУК СО НПЦ не имеют аттестата о повышении квалификации в соответствии с выполняемой трудовой функцией за последние 5 лет.

Кроме того, место нахождения и место осуществления лицензируемого вида деятельности в соответствии реестром лицензий г. Екатеринбург, ул. Хохрякова, д. 9; в ходе проверки установлено, что ГБУК СО НПЦ изменило место осуществления деятельности, согласно информации, указанной в письме ГБУК СО НПЦ от 19.02.2016 N 210-01-5 с 01.01.2015 размещается по адресу г. Екатеринбург, ул. Санаторная, 5в. При этом с момента изменения адреса ГБУК СО НПЦ не предприняло действий по приведению имеющейся лицензии в соответствии с требованиями действующего законодательства.

По результатам данной проверки Управлением Министерства культуры Российской Федерации по Уральскому Федеральному округу в адрес ГБУК СО НПЦ выдано предписание о принятии необходимых мер при осуществлении деятельности по сохранению объектов культурного наследия от 22.03.2016 N 02/16-04-01Л, которым указано на необходимость устранить нарушения требований п. 2 п. 3 ст. 8, п. 1 ст. 18 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", а также подп. "а" п. 4 Положения о лицензировании деятельности по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.04.2012 N 349, о наличии у лицензиата (юридического лица) работников, заключивших с ним трудовые договоры, имеющих профессиональное образование, обладающих соответствующей квалификацией и имеющих стаж работы не менее 3 лет в области сохранения объектов, в срок 01.07.2016 направить в целях повышения квалификации по программам в области сохранения объектов культурного наследия специалистов; заключить трудовые договоры с инженером-конструктором, инженером химиком-технологом, инженером по водоснабжению и канализации, инженером по теплогазоснабжению и вентиляции, инженером-электриком, соответствующим лицензионным требованиям: имеющим профессиональное образование, обладающим соответствующей квалификацией и имеющим стаж работы не менее 3 лет в области сохранения объектов культурного наследия; отчет о мерах по исполнению предписания представить в письменном виде с приложением копий документов, подтверждающих выполнение.

ГБУК СО НПЦ, полагая, что данное предписание является незаконным и нарушает его права, обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, пришел к выводу об отсутствии оснований для признания предписания недействительным.

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, рассмотрев доводы, изложенные в апелляционной жалобе и отзыве на апелляционную жалобу, заслушав объяснения представителя ГБУК СО НПЦ в судебном заседании, суд апелляционной инстанции полагает, что оснований для отмены решения суда первой инстанции не имеется.

Согласно ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В п. 48 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" деятельность по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации подлежит лицензированию.

В силу п. 2 ч. 3 ст. 8 данного Федерального закона в перечень лицензионных требований с учетом особенностей осуществления лицензируемого вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности) могут быть включены, в том числе требования о наличии у соискателя лицензии и лицензиата работников, заключивших с ними трудовые договоры, имеющих профессиональное образование, обладающих соответствующей квалификацией и (или) имеющих стаж работы, необходимый для осуществления лицензируемого вида деятельности.

В ч. 1 ст. 18 указанного Федерального закона установлено, что лицензия подлежит переоформлению в случаях реорганизации юридического лица в форме преобразования, изменения его наименования, адреса места нахождения, а также в случаях изменения места жительства, имени, фамилии и (в случае, если имеется) отчества индивидуального предпринимателя, реквизитов документа, удостоверяющего его личность, адресов мест осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем лицензируемого вида деятельности, перечня выполняемых работ, оказываемых услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности.

В подп. "а" п. 4 Положения о лицензировании деятельности по сохранению объектов культурного наследия, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.04.2012 N 349, предусмотрено, что лицензионными требованиями при осуществлении деятельности по сохранению объектов являются, в том числе, наличие у соискателя лицензии (лицензиата) - юридического лица работников, заключивших с ним трудовые договоры, имеющих профессиональное образование, обладающих соответствующей квалификацией и имеющих стаж работы не менее 3 лет в области сохранения объектов.

Из материалов дела следует, что оспариваемое предписание выдано Управлением Министерства культуры Российской Федерации по Уральскому Федеральному округу в соответствии с имеющимися полномочиями (пп. 6.1.6, 7.5 Положения о территориальном органе Министерства культуры Российской Федерации, утвержденного Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 29.07.2013 N 1054, Административного регламента по исполнению Министерством культуры Российской Федерации государственной функции по осуществлению государственного контроля и надзора за соблюдением лицензиатами лицензионных требований при осуществлении деятельности по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства культуры Российской Федерации от 10.08.2012 N 865).

В ходе проверки ГБУК СО НПЦ установлено, что не подтвердило документально наличие у лицензиата работников, заключивших с ним трудовые договоры, имеющих профессиональное образование, обладающих соответствующей профессиональной подготовкой и имеющих стаж работы в области реставрации в отношении следующих видов работ: разработка проектной документации по консервации, ремонту, реставрации, приспособлению и воссозданию объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации; разработка проектной документации по инженерному укреплению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

По результатам рассмотрения представленных в ходе проверки данных и материалов о профессиональном образовании, квалификации и стаже работы специалистов ГБУК СО НПЦ, установлено, что заявленные в ходе проверки специалисты ГБУК СО НПЦ: архитекторы Чиняева К.Н., Ильина В.А., Выголова Ю.Е., Сорочинская Н.Г., Прудских М.Ю., инженеры- конструкторы Кожевина И.А., Коваленко И.П., инженер химик-технолог Желонкина И.Е., инженер по водоснабжению и канализации Отраднова ТВ., инженер по теплогазоснабжению и вентиляции Чернова Л.В., инженер-электрик Русаков А.А., согласно представленным кадровым документам не соответствовали лицензионным требованиям, в части наличия профессионального образования, соответствующей квалификации и стажа работы не менее 3 лет в области сохранения объектов (при этом в чем именно конкретные работники не соответствуют указанным требованиям подробно отражено в приложении к акту проверки от 22.03.2016 N 02/16-04-01Л). Доказательств, опровергающих зафиксированные в акте проверки, обстоятельства, не представлено.

Доводы заявителя ГБУК СО НПЦ о том, что действующими нормативными актами не установлено, какое именно профессиональное образование и какую квалификацию должны иметь работники лицензиата, в какой период специалисты должны проходить повышение квалификации в соответствии с выполняемой трудовой функцией, судом апелляционной инстанции отклоняются по следующим основаниям.

Требования к квалификационным характеристикам и профессиональному образованию регулируются нормами трудового права и нормами законодательства в области образования. Специальность, профессия дополняется квалификацией, подтверждающей степень подготовленности лица к выполнению работ определенной сложности.

В соответствии со ст. 144 Трудового кодекса Российской Федерации профессиональные квалификационные группы - группы профессий рабочих и должностей служащих, сформированные с учетом сферы деятельности на основе требований к уровню квалификации, которые необходимы для осуществления соответствующей профессиональной деятельности.

В соответствии со ст. 195.1 Трудового кодекса Российской Федерации под квалификацией работника понимается уровень знаний, умений и профессиональных навыков и опыта работника.

Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации издает подзаконные акты, в том числе по вопросам утверждения квалификационных характеристик должностей руководителей, специалистов и других служащих и тарифно-квалификационных характеристик работ и профессий рабочих (подп.5.2.2-5.2.65, 5.2.101-5.2.103; п.5.4 Положения о Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 19.06.2012 N 610).

Профессиональные квалификационные группы и критерии отнесения профессий рабочих и должностей служащих к профессиональным квалификационным группам утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда (абз. 9 ст. 143, абз. 5 ст. 144 Трудового кодекса Российской Федерации).

В частности, согласно Единого квалификационного справочника, раздел "Квалификационные характеристики должностей руководителей и специалистов архитектуры и градостроительной деятельности (утвержден приказом Министерства от 23.04.2008 N 188, предусмотрены квалификационные требования к архитекторам, инженерам, в том числе, о наличии соответствующего образования, повышение квалификации не реже одного раза в 5 лет и наличие квалификационного аттестата на соответствие занимаемой должности.

Доводы заявителя ГБУК СО НПЦ о том, что состав специалистов устанавливается лицензиатом самостоятельно, судом также отклоняются по следующим основаниям.

В соответствии с ГОСТ Р 55528-2013. Национальный стандарт Российской Федерации. Состав и содержание научно-проектной документации по сохранению объектов культурного наследия. Памятники истории и культуры. Общие требования, утвержденным приказом Росстандарта от 28.08.2013 N 593-ст, научно-проектная документация - единый комплекс научно-исследовательской, научно-изыскательской, проектной, сметной и отчетной документации для проведения работ по сохранению объектов культурного наследия (консервации, ремонта, реставрации, приспособления объекта для современного использования), а также воссозданию.

Нормативными правовыми актами (в частности, Национальный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р 55528-2013; Свод реставрационных правил СРП-2007, 4-я редакция "Рекомендации о составе, порядке разработки, согласования и утверждения научно - проектной документации на выполнение производственных работ по сохранению объектов культурного наследия. СРП- 2007.1"; Постановление Правительства РФ от 16.02.2008 N 87 "О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию") регламентируется состав документации, разрабатываемой в отношении работ, составляющих лицензируемый вид деятельности:

Перечень работников, необходимый для выполнения работ по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, размещенный на официальном сайте Минкультуры России, принят Техническим советом по вопросам нормирования и научно-методического регулирования в сфере сохранения объектов культурного наследия народов Российской Федерации при Министерстве культуры Российской Федерации (Технический совет создан на основании приказа Министерства культуры Российской Федерации от 28.04.2011 N 419). Согласно Положению, утвержденному Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 28.04.2011 N 419, Технический совет является научно-экспертным и техническим органом, призванным на основе взаимодействия с Министерством культуры Российской Федерации и федеральными (региональными) органами власти, а также специализированными научно-проектными и производственными организациями, осуществляющими свою деятельность в сфере сохранения объектов культурного наследия, осуществлять анализ существующего положения в данной сфере и поиск эффективных решений в целях подготовки предложений и документов в области нормирования и научно-методического регулирования при проведении работ на объектах культурного наследия народов Российской Федерации.

При определении перечня специалистов, необходимого для выполнения каждого вида работ, предусмотренного Положением о лицензировании, в части проектной деятельности, Технический совет по вопросам нормирования и научно-методического регулирования в сфере сохранения объектов культурного наследия народов Российской Федерации и Министерство культуры Российской Федерации руководствовался вышеуказанными нормами, регулирующими состав документации, разрабатываемой в отношении работ, составляющих лицензируемый вид деятельности.

В связи с чем суд соглашается с позицией Управления Министерства культуры Российской Федерации по Уральскому Федеральному округу о том, что данный перечень необходимых специалистов утвержден с учетом действующих нормативных актов и необходим для выполнения лицензируемого вида деятельности.

Ссылки заявителя ГБУК СО НПЦ на акта проверки Минкультуры России N 5340-Р-693 от 07.06.2016, по мнению суда апелляционной инстанции, не свидетельствуют о незаконности оспариваемого предписания, поскольку в соответствии с документами, предоставленными Департаментом государственной охраны культурного наследия Минкультуры России на запрос Управления Министерства культуры Российской Федерации по Уральскому Федеральному округу от 15.07.2016 N 02-02/553-16, документарная проверка проводилась по факту поступления заявления ГБУК СО НПЦ от 22.04.2016 N 471-23.1 исключительно о переоформлении лицензии в связи с внесением изменений в сведения об адресе места осуществления лицензируемого вида деятельности на основании распоряжения о проведении внеплановой документарной проверки. Согласно п. 5 распоряжения N Р-693 от 18.05.2016 проверка проводилась с целью оценки соответствия сведений, содержащихся в представленных лицензиатом заявлении и документах (вх. N 547-Л от 05.05.2016), положениям ч. 3 ст. 18 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", а также сведениям о лицензиате, содержащимся в едином государственном реестре юридических лиц и других федеральных информационных ресурсах. Таким образом, предметом данной документарной проверки ГБУК СО НПЦ как лицензиата являлись сведения, содержащиеся в представленных заявлениях и документах. Документы в отношении специалистов и их квалификации к заявлению не прилагались, соответственно их проверка на соответствие лицензионным требованиям в рамках рассматриваемого контрольного мероприятия Минкультуры России не проводилась.

При таких обстоятельствах суд полагает, что в оспариваемом предписании обоснованно указано на необходимость устранить нарушения п. 2 ч. 3 ст. 8 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", а также подп. "а" п. 4 Положения о лицензировании деятельности по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.04.2012 N 349.

Также имеющимися в материалах дела доказательствами подтверждается, что место нахождения и место осуществления ГБУК СО НПЦ лицензируемого вида деятельности в соответствии реестром лицензий г.Екатеринбург, ул.Хохрякова, д. 9; в ходе проверки установлено, что ГБУК СО НПЦ изменило место осуществления деятельности, согласно информации, указанной в письме ГБУК СО НПЦ от 19.02.2016 N 210-01-5 с 01.01.2015 размещается по адресу г. Екатеринбург, ул. Санаторная, 5в. При этом с момента изменения адреса ГБУК СО НПЦ до момента проведения проверки лицензия не переоформлена, что не соответствует ч. 1 ст. 18 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности". В связи с чем в оспариваемом предписании обоснованно указано на необходимость устранить нарушение ч. 1 ст. 18 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности".

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции полагает, что суд первой инстанции правомерно отказал в удовлетворении заявленных ГБУК СО НПЦ требований.

Нарушений норм материального и процессуального права, являющихся в силу ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, основанием для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

Таким образом, оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

При подаче апелляционной жалобы ГБУК СО НПЦ представлено платежное поручение N 898 от 26.07.2016 об уплате государственной пошлины в размере 3 000 рублей (государственная пошлина за ГБУК СО НПЦ уплачена Министерством финансов Свердловской области). Согласно подп.12 п. 1 ст. 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации при обращении с апелляционной жалобой на решение арбитражного суда по делам об оспаривании ненормативных актов государственная пошлина составляет 50 процентов размера государственной пошлины, подлежащей уплате при подаче заявления неимущественного характера, то есть 1 500 рублей. В связи с чем излишне уплаченная государственная пошлина в сумме 1 500 рублей подлежит возврату плательщику из федерального бюджета.

Руководствуясь статьями 104, 176, 258, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 23 июля 2016 года по делу N А60-24411/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Возвратить Министерству финансов Свердловской области (ИНН 6661008384) из федерального бюджета государственную пошлину в сумме 1 500 руб. 00 коп., излишне уплаченную по платежному поручению N 898 от 26.07.2016 за Государственное бюджетное учреждение культуры Свердловской области "Научно-производственный центр по охране и использованию памятников истории и культуры Свердловской области" (ИНН 6661008384, ОГРН 1036603981072).

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области.

Председательствующий

Н.В.Варакса

Судьи

Е.Ю.Муравьева Л.Х.Риб