Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 ноября 2016 г. N 14АП-8203/16

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 15 февраля 2017 г. N Ф07-13222/16 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Вологда

18 ноября 2016 г.

Дело N А52-936/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 15 ноября 2016 года.

В полном объёме постановление изготовлено 18 ноября 2016 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Мурахиной Н.В., судей Докшиной А.Ю. и Смирнова В.И.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Яндоуровой Е.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления городского хозяйства администрации города Пскова на решение Арбитражного суда Псковской области от 10 августа 2016 года по делу N А52-936/2016 (судья Самойлова Т.Ю.),

установил:

Управление городского хозяйства администрации города Пскова (ОГРН 1026000978222, ИНН 6027061883; место нахождения: 180004, город Псков, улица Яна Фабрициуса, дом 6; далее - управление) обратилось в Арбитражный суд Псковской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), к Счетной палате Псковской области (ОГРН 1076027001731, ИНН 6027102723; место нахождения: 180001, город Псков, улица Некрасова, дом 23; далее - Счетная палата) о признании недействительными пунктов 1 и 2 в полном объеме, пункта 3 (в части сумм 103 315 000 руб., 203 743 000 руб., 21 198 000 руб.), пунктов 4 и 5 в полном объеме, частично пунктов 7 и 8 предписания от 29.02.2016 N МХ 03-04/0113.

Определением Арбитражного суда Псковской области от 04 августа 2016 года требование управления о признании недействительными пунктов 4, 5, 9, 10, 11, пункта 7 (в части суммы 257 176 000 руб.), пункта 8 (в части суммы 57 170 000 руб.) выделено в отдельное производство, делу присвоен N А52-2564/2016.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено муниципальное казенное учреждение города Пскова "Стройтехнадзор" (далее - МБУ "Стройтехнадзор").

Решением Арбитражного суда Псковской области от 10 августа 2016 года по делу N А52-936/2016 признаны недействительными пункт 2 в полном объеме и пункт 3 (в части указания принять меры к возмещению в доход бюджета денежных средств в сумме 247 539 руб.) предписания от 29.02.2016 N МХ 03-04/0113. В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.

Управление с судебным актом не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда частично изменить и признать недействительным пункт 1 предписания от 29.02.2016 N МХ 03-04/0113. В обоснование жалобы указывает на неправильное применение судом первой инстанции норм материального права. Считает, что по набору мероприятий строительный контроль, который осуществляется заказчиком, существенно отличается от строительного контроля, осуществляемого подрядчиком.

МБУ "Стройтехнадзор" в отзыве на жалобу поддержало изложенные в ней доводы, считает, что решение суда в оспариваемой части подлежит отмене.

Счетная палата в отзыве на жалобу с изложенными в ней доводами не согласилась, просит решение оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Поскольку в порядке апелляционного производства обжалована только часть судебного акта и при этом лица, участвующие в деле, не заявили соответствующих возражений, суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность судебного акта только в оспариваемой части в соответствии с частью 5 статьи 268 АПК РФ.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 указанного Кодекса.

Исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда, изучив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Как следует из материалов дела, в соответствии с Законом Псковской области от 16.10.2006 N 588-ОЗ "О Счетной палате Псковской области" (далее - Закон N 588-ОЗ) и на основании приказа от 20.10.2015 N 58 о/д Счетной палатой осуществлена проверка правомерности расходования управлением средств, направленных на реконструкцию набережной реки Великая от Ольгинского моста до моста 50-летия Октября за период выполнения работ (2012 год - истекший период 2015 года).

В ходе проверки Счетная палата пришла к выводу о неправомерном использовании управлением бюджетных средств в результате оплаты фактически невыполненных объемов работ и завышения стоимости материалов, что нашло свое отражение в акте проверки от 30.12.2015 (том 4, листы 28-77).

По результатам проверки с учетом представленного управлением протокола разногласий от 29.01.2016 N 271 (том 4, листы 78-103) Счетной палатой вынесено предписание от 29.02.2016 N МХ-03-04/0113 о принятии мер по взысканию и возврату в бюджет денежных средств на общую сумму 14 561,883 тыс. руб.

Не согласившись с предписанием Счетной палаты, в том числе по пункту 1, управление обратилось в арбитражный суд.

Рассматривая заявленные требования в оспариваемой управлением части, суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

Из части 1 статьи 198 АПК РФ следует, что для признания ненормативного правового акта государственного органа недействительным необходимо наличие двух факторов: несоответствия оспариваемого акта действующему законодательству и нарушения в результате его принятия прав и законных интересов заявителя.

На основании части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 названного Кодекса обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами оспариваемых актов, решений, возлагается на соответствующие органы.

В соответствии с частью 1 статьи 3 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" и Законом N 588-ОЗ Счетная палата является постоянно действующим органом государственного финансового контроля субъекта Российской Федерации.

При этом статьей 9 Закона N 588-ОЗ к задачам Счетной палаты отнесены, в том числе, осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств областного бюджета, а также контроль за соблюдением бюджетного законодательства распорядителями и получателями средств областного бюджета.

В соответствии со статьей 23 Закона N 588-ОЗ Счетная палата по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы Псковской области, органы местного самоуправления, организации и их должностным лицам предписание, которое должно содержать указание на конкретные допущенные нарушения и конкретные основания вынесения предписания. Неисполнение или ненадлежащее исполнение предписания Счетной палаты об устранении нарушений законодательства влечет за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации.

Следовательно, предписание Счетной палатой управлению выдано в рамках предоставленных ей полномочий.

В оспариваемом предписании пунктом 1 Счетная палата обязывает управление принять меры по возврату денежных средств в размере 7488,85 тыс. руб., перечисленных обществом с ограниченной ответственностью "СтройГрад" (далее - ООО "СтройГрад", подрядчик) в связи с незаконностью произведенных расходов.

Счетная палата пришла к выводу о том, что 7488,85 тыс. руб. за осуществление строительного контроля управлением ООО "Стройград" перечислены сверх накладных расходов и в нарушение требований Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), Положения о проведении строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 21.06.2010 N 468 (далее - Положение N 468), поскольку строительный контроль подрядчика должен производиться за счет его накладных расходов; строительный контроль со стороны заказчика должен производится в соответствии с пунктом 1.4 муниципального контракта МБУ "Стройтехнадзор" за счет средств, предусмотренных на финансирование данного муниципального учреждения, как специально уполномоченного на осуществление муниципального контроля в соответствии с постановлением администрации города Пскова от 17.05.2010 N 987.

В материалах дела усматривается, что рамках областной долгосрочной целевой программы "Развитие культурно-познавательного туризма в Псковской области на 2010-2016 годы" (далее - Программа), утвержденной постановлением администрации Псковской области от 05.07.2010 N 260, предусмотрено такое мероприятие 1.2.2.1 как "Реконструкция набережной реки Великой от Ольгинского моста до моста 50-летия Октября".

Из соглашения от 05.02.2014 N ЛГ-46, заключенного администрацией Псковской области и администрацией города Пскова, следует, что на реализацию мероприятий по созданию комплекса обеспечивающей инфраструктуры туристско-рекреационного кластера "Псковский", одним из объектов которого согласно приложению 1 является реконструкция набережной реки Великой от Ольгинского моста до моста им. 50-летия Октября в городе Пскове средств из областного бюджета предоставлены субсидии муниципальному бюджету города Пскова.

При этом средства областного бюджета на реализацию, в том числе этого мероприятия, получены на условиях софинансирования из федерального бюджета по соглашению между Министерством спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации и администрацией Псковской области от 28.11.2011 N 597 (пункт 1.1.3 приложения 1).

В соответствии с Программой на финансирование данного мероприятия выделено 438,9 млн. рублей, в том числе за счет средств субсидии из федерального бюджета - 412,6 млн. рублей и за счет средств субсидии из областного бюджета - 26,3 млн. рублей.

Во исполнение данной Программы управлением с ООО "Стройград" заключен муниципальный контракт от 10.01.2012 N 8 на выполнение работ по реконструкции набережной реки Великой от Ольгинского моста до моста 50-летия Октября (далее - муниципальный контракт) на сумму 438 910,67 тыс. руб. (том 1, листы 36-46).

В ходе выполнения работ к муниципальному контракту заключено также девять дополнительных соглашений, в том числе дополнительные соглашения от 22.06.2012 N 2, от 29.07.2013 N 4, от 25.08.2014 N 8 и от 01.12.2014 N 9 на внесение изменений в виды, объемы и стоимость работ.

Ведомость объема работ по объекту "Реконструкция набережной реки Великой от Ольгинского моста до моста им. 50-летия Октября" в городе Пскове является приложением 2 к муниципальному контракту (том 4, листы 117-146).

В соответствии со статьей 3 Бюджетного Кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) к нормативным правовым актам, регулирующим бюджетные правоотношения, относятся также Указы Президента Российской Федерации, регулирующие бюджетные правоотношения.

Пунктом 4 Указа Президента Российской Федерации от 25.07.1996 N 1095 "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации" (в редакции Указов Президента Российской Федерации от 25.07.2000 N 1358, от 18.07.2001 N 872) признано необходимым проведение не реже одного раза в год соответствующими контрольными финансовыми органами комплексных ревизий и тематических проверок поступлений и расходования бюджетных средств, в том числе в учреждениях и организациях, использующих средства федерального бюджета. Средства, израсходованные незаконно или не по целевому назначению, а также доходы, полученные от их использования, подлежат возмещению по предписаниям соответствующих органов государственного финансового контроля в течение одного месяца после выявления указанных нарушений.

В силу статьи 53 ГрК РФ целью строительного контроля является проверка соответствия выполняемых работ проектной документации, требованиям технических регламентов, результатам инженерных изысканий, требованиям градостроительного плана земельного участка.

Согласно части 2 статьи 53 указанного Кодекса строительный контроль проводится лицом, осуществляющим строительство (подрядчиком). В случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора строительный контроль проводится также застройщиком или техническим заказчиком либо привлекаемым ими на основании договора физическим или юридическим лицом.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 21.06.2010 N 468 в соответствии с частью 8 статьи 53 ГрК РФ утверждено Положение N 468.

В пункте 3 Положения N 468 указано, что строительный контроль производит лицо, осуществляющее строительство (подрядчик) и застройщик, заказчик; строительный контроль вправе осуществлять работники подрядчика и заказчика, на которых в установленном порядке возложена обязанность по осуществлению такого контроля; в пунктах 5 и 6 определены контрольные мероприятия, осуществляемые в рамках строительного контроля со стороны подрядчика и со стороны заказчика; пунктом 13 предусмотрено, что на объектах капитального строительства, возводимых полностью или частично с привлечением средств федерального бюджета, осуществление подрядчиком строительного контроля финансируется за счет накладных расходов подрядчика, предусмотренных в цене договора строительного подряда.

Таким образом, как верно отметил суд первой инстанции, из совокупности указанных нормативных положений следует, что строительный контроль, проводимый подрядчиком, не подлежит финансированию по договору строительного подряда, поскольку финансируется за счет накладных расходов подрядчика, предусмотренных в цене договора. В связи с этим доводы подателя апелляционной жалобы не могут быть приняты, как не противоречащие приведенным выше в постановлении нормам права.

Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 N 87 "О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию" средства на содержание службы заказчика, а также на оплату услуг организации, осуществляющей строительный контроль, предусматриваются в главе 10 сводного сметного расчета стоимости строительства отдельной строкой.

То есть сводный сметный расчет в составе проектной документации может включать затраты на содержание службы заказчика, осуществляющей строительный контроль.

Помимо того, статьей 748 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) определено право заказчика на осуществление контроля хода работ, проверки качества выполняемых работ, соблюдения сроков выполнения работ, проверки качества предоставленных подрядчиком материалов, правильности использования подрядчиком материалов.

Статьей 749 названного Кодекса установлено, что заказчик в целях осуществления контроля и надзора за строительством и принятия от его имени решений во взаимоотношениях с подрядчиком может заключить самостоятельно договор об оказании заказчику услуг такого рода с соответствующим инженером (инженерной организацией).

Согласно статье 763 ГК РФ подрядные строительные и другие работы, связанные со строительством, предназначенные для удовлетворения государственных или муниципальных нужд, осуществляются на основе государственного или муниципального контракта, заключаемого в соответствии со статьей 527 названного Кодекса, на основе заказа на поставку товаров, работ, услуг, размещаемого в порядке, предусмотренном законодательством о размещении заказов.

Вместе с тем при оплате работ по строительному контролю по объекту "Реконструкция набережной реки Великой от Ольгинского моста до моста им. 50-летия Октября" заказчиком (управлением) со специализированной организацией, осуществляющей функции строительного контроля в интересах заказчика, муниципальный контракт не заключался.

Из материалов дела следует и сторонами не оспаривается, что в соответствии с пунктом 1.4 муниципального контракта управление передало функции заказчика по осуществлению строительного контроля муниципальному бюджетному учреждению "Стройтехнадзор". Основанием для передачи этих функций указано постановление администрации города Пскова от 20.04.2011 N 613 и постановление администрации города Пскова от 17.05.2010 N 987.

Постановлением администрации города Пскова от 17.05.2010 N 987 также утвержден Стандарт качества предоставления муниципальной услуги "Осуществление строительного контроля и иных функций, связанных с капитальным строительством и капитальным ремонтом объектов, финансируемых за счет средств бюджета города Пскова".

В соответствии с пунктом 2 Стандарта его действие распространяется на муниципальную услугу "Осуществление строительного контроля и иных функций, связанных с капитальным строительством и капитальным ремонтом объектов, финансируемых за счет средств бюджета города Пскова"; в соответствии с пунктом 3 услуга предоставляется муниципальным автономным учреждением "Стройтехнадзор" (согласно постановлению от 20.04.2014 N 613- МБУ "Стройтехнадзор").

Согласно Ведомственному перечню муниципальных услуг, оказываемых муниципальными бюджетными учреждениями, подведомственными управлению, в качестве основных видов деятельности, утвержденному постановлением администрации города Пскова от 15.09.2011 N 2123, учреждением, подведомственным управлению и осуществляющим строительный контроль и иные функции, связанные с капитальным строительством и капитальным ремонтом объектов, финансируемым из бюджета города, в качестве основного вида деятельности, является МБУ "Стройтехнадзор" (том 2, листы 16-19).

Приказом директора МБУ "Стройтехнадзор" от 18.04.2012 N 4 функции строительного контроля (технического надзора) возложены на инженера МБУ "Стройтехнадзор" Лукина И.В.(том 2, лист 7).

Таким образом, согласно пункту 1.4. муниципального контракта полномочия по осуществлению строительного контроля со стороны заказчика возложены именно на МБУ "Стройтехнадзор", как на подведомственное заявителю муниципальное учреждение, специально созданное для осуществления строительного контроля; такие полномочия осуществляются учреждением в соответствии с постановлением администрации города Пскова от 17.05.2010 N 987 в рамках сформированного муниципального задания и за счет финансирования из местного бюджета основной деятельности.

Относительно объекта "Реконструкция набережной реки Великой от Ольгинского моста до моста им. 50-летия Октября" управление письмами от 15.03.2012 N 1645 и от 10.04.2012 N 2383 известило о необходимости определения специалистов от МБУ "Стройтехнадзор" для осуществления строительного контроля в связи с заключением муниципального контракта N 8 на реконструкцию набережной.

Между тем дополнительным соглашением от 29.07.2013 N 4 к муниципальному контракту "Ведомость объемов работ" изложена в новой редакции согласно приложению N 1, где в главе 10 "Содержание службы заказчика. Строительный контроль" предусмотрены денежные средства на осуществление технического надзора - 1,8 % в сумме 6471,677 тыс. руб. (без НДС), ранее в стоимости муниципального контракта денежные средства на выполнение функций по строительному надзору не предусмотрены.

Дополнительное соглашение от 01.12.2014 N 9 к муниципальному контракту, согласно которому "Ведомость объемов работ" изложена в новой редакции с включением денежных ассигнований на осуществление технического надзора в сумме 6346,483 тыс.руб. (без НДС) (том 3, листы 53-61).

Основанием для включения стоимости технадзора в Ведомость объемов работ указано постановление администрации города Пскова от 21.06.2010 N 468.

Финансирование технического надзора, предусмотренного в Ведомости объема работ по дополнительному соглашению от 01.12.2014 N 9 произведено ООО "СтройГрад" по договору с МБУ "Стройтехнадзор" от 03.04.2013 на осуществление функций технического заказчика; в редакции дополнительного соглашения от 22.12.2014 N 2 стоимость услуги составила 7 488 853,85 руб., услуга принята по акту от 25.12.2014 N1/1 и оплачена в полном объеме ООО "СтройГрад" (том 1, листы 49-56).

Однако фактических и правовых оснований для включения стоимости строительного контроля заказчика в стоимость работ по договору, для заключения договора от 03.04.2013 N 6 и перечисления денежных средств подрядчику у управления не имелось.

Довод подателя жалобы об отсутствии фактического ущерба бюджету, поскольку спорные денежные средства по договору от 03.04.2013 N 6 взысканы в пользу МБУ "Стройтехнадзор" решением суда от 07.08.2015 по делу N А52-2048/2015 и по мере исполнения судебного акта поступят в бюджет города Пскова, был предметом исследования суда первой инстанции и ему дана надлежащая оценка.

Как верно отметил суд, в случае неправомерного расходования денежных средств возмещение в бюджет указанных бюджетных средств производит получатель таких средств, то есть управление городского хозяйства, что должно обеспечить их надлежащий учет в бюджете в соответствии с установленными правилами бюджетной классификации.

Выводы суда, изложенные в оспариваемой управлением части решения от 10.08.2016, соответствуют обстоятельствам дела. Решение принято с учетом доказательств, исследованных в ходе судебного разбирательства. Имеющие значение для дела обстоятельства выяснены полно и доказаны в судебном заседании.

Подателем апелляционной жалобы не приведены доводы, опровергающие решение суда, которое является законным и обоснованным.

Оснований для отмены судебного акта в оспариваемой части не усматривается.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Псковской области от 10 августа 2016 года по делу N А52-936/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления городского хозяйства администрации города Пскова - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Н.В. Мурахина

Судьи

А.Ю. Докшина В.И. Смирнов