Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 19 декабря 2016 г. N 06АП-6725/16

г. Хабаровск

19 декабря 2016 г.

А80-405/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 13 декабря 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 19 декабря 2016 года.

Шестой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Швец Е.А.

судей Вертопраховой Е.В., Песковой Т.Д.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Мамонтовой Н.А.

при участии в заседании:

от Администрации Анадырского муниципального района: представитель не явился;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Чукотскому автономному округу: представитель не явился;

от третьего лица Маслова М.В.: представитель не явился;

рассмотрев в судебном заседании апелляционные жалобы Управления Федеральной антимонопольной службы по Чукотскому автономному округу, Администрации Анадырского муниципального района

на решение от 18.10.2016

по делу N А80-405/2016

Арбитражного суда Чукотского автономного округа

принятое судьей Дерезюк Ю.В.

по заявлению Администрация Анадырского муниципального района

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Чукотскому автономному округу

о признании незаконным решения

третье лицо Маслов М.В.

УСТАНОВИЛ:

Администрация Анадырского муниципального района (далее - заявитель, администрация) обратилась в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Чукотскому автономному округу (далее - УФАС по Чукотскому автономному округу, антимонопольный орган) о признании незаконным решения о нарушении антимонопольного законодательства по делу N 42/01-37/16 от 26.07.2016.

Решением от 18.10.2016 суд требования Администрации Анадырского муниципального района Чукотского автономного округа удовлетворил частично. Суд признал решение УФАС по Чукотскому автономному округу недействительным в части признания Администрации нарушившей пункт 3 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", как несоответствующее данному федеральному закону.

В удовлетворении требований о признании недействительным решения УФАС по Чукотскому автономному округу в части признания Администрации нарушившей часть 1 статьи 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" суд отказал.

Не согласившись с решением суда в части удовлетворенных требований, УФАС по Чукотскому автономному округу заявило апелляционную жалобу, указав, что заключая с Масловым М.В. договор аренды объекта недвижимого имущества без проведения торгов, Администрация нарушила статью 17.1 Закона о защите конкуренции, чем создала условия для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции, чем нарушила пункт 3 части 1 статьи 15. Просит отменить решение суда в части удовлетворенных требований, принять по делу новый судебный акт.

Администрация, не согласившись с решением суда в части неудовлетворенных требований, также заявила апелляционную жалобу, указав, о нарушении судом первой инстанции норм материального права, просила решение суда первой инстанции отменить, принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

УФАС по Чукотскому автономному округу в представленном отзыве отклонило доводы апелляционной жалобы Администрации, просило жалобу Администрации оставить без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб, не принимали участие в судебном заседании апелляционной инстанции.

Исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, отзыва, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции в связи со следующим.

Из материалов дела следует, что прокуратурой Анадырского района в соответствии с заданием Прокуратуры Чукотского автономного округа проведена проверка исполнения органами местного самоуправления законодательства при отчуждении и предоставлении в аренду недвижимого имущества, находящегося в муниципальной собственности.

Проверкой прокуратуры установлено, что постановлением администрации N 71 от 06.03.2015 Маслову М.В. в аренду предоставлено нежилое помещение, расположенное по адресу Чукотский АО, п. Беринговский, ул. Строительная, д. 19, общей площадью 23.4 кв.м, (далее - нежилое помещение) сроком на 11 месяцев с целью использования для личных хозяйственных нужд. Нежилое помещение предоставлено Маслову М.В. как физическому лицу, без проведения торгов на основании договора аренды от 13.03.2015 N 14/2005.

Информация о результатах проверки и подтверждающие документы направлены в антимонопольный орган.

Антимонопольным органом Администрации выдано предупреждение от 01.04.2016 N 335/7о прекращении действий (бездействий), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, а именно нарушение статьи 15 Федерального закона от 26.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции". Администрации надлежало отменить постановление от 06.03.2015 N 71, расторгнуть договор аренды от 13.03.2015 N 14/2005.

Требование предупреждения антимонопольного органа исполнены не были, в связи с чем антимонопольным органом возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства и по результатам его рассмотрения вынесено решение от 26.07.2016 N 42/01-37/16, которым антимонопольный орган, установив факт передачи нежилого помещения, являющегося муниципальной собственностью, физическому лицу Маслову М.В. без проведения установленной законом процедуры проведения торгов, признал администрацию нарушившей пункт 3 части 1 статьи 15 и часть 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции.

Антимонопольный орган, со ссылкой на Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Закон о защите конкуренции, Правила, утвержденные Приказом ФАС РФ от 10.02.2010 N 67, пришел к выводу, что передача администрацией муниципального имущества конкретному субъекту без проведения торгов (конкурса, аукциона) исключает возможность в получении указанного имущества во временное владение и (или) пользование и препятствует доступу к государственному или муниципальному ресурсу неопределенного круга лиц, которые также могут иметь намерение приобрести вышеуказанные права в целях осуществления хозяйственной деятельности.

Не согласившись с решением антимонопольного органа, Администрация обратилась с заявлением в арбитражный суд.

Отказывая Администрации в части признания незаконным решения антимонопольного органа по факту вменения нарушений части 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции, суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.

В соответствии с Уставом Анадырского муниципального района, Администрация является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления, наделенным собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, к которым, в соответствии со статьей 15 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относится владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального района.

В силу частей 1, 2 статьи 51 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

Перечень муниципального имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований, установлен статьей 50 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Из приведенных положений закона следует, что право передавать муниципальное имущество в аренду любому лицу и на те цели, которые установлены для данного имущества, следует из полномочий органов местного самоуправления, такое право может быть реализовано исключительно в соответствии с законом.

Как следует из материалов дела и установлено судом, помещение общей площадью 23,4 кв.м, расположено на первом этаже дома по адресу ЧАО, п. Беринговский, ул. Строительная, д.19, относится к категории нежилых помещений, внесено в реестр муниципального имущества Анадырского муниципального района и является имуществом его казны, что подтверждается выпиской из Реестра муниципального имущества от 13.10.2016 N 07/01-15/112.

Постановлением от 06.03.2016 N 71 Администрация на основании заявления гражданина Маслова М.В., приняла решение о предоставлении нежилого помещения в аренду заявителю и заключила с ним договор аренды от 13.03.2015 N 14/2015, сроком на 11 месяцев, передав спорное имущество по акту.

Из разъяснений, данных в пункте 1 Постановления Пленума ВАС РФ от 17.11.2011 N 73 (ред. от 25.12.2013) "Об отдельных вопросах практики применения правил Гражданского кодекса Российской Федерации о договоре аренды", в случаях, предусмотренных законом (например, пунктами 1 и 3 статьи 17.1 Федерального закона "О защите конкуренции", статьями 30 - 30.2 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), статьей 74 Лесного кодекса Российской Федерации), договор аренды в отношении государственного или муниципального имущества может быть заключен только по результатам проведения торгов.

Согласно части 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров.

Указанной нормой установлены исключения из общего правила, когда проведение конкурсов или аукционов не является обязательным.

Вместе с тем, рассматриваемый случай передачи в аренду муниципального имущества, площадью более 20 кв.м физическому лицу в целях использования для личных хозяйственных нужд, не является исключением из общего правила заключения договоров аренды, установленного частью 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции.

Как верно указал суд первой инстанции, приведенная норма Закона о защите конкуренции устанавливает прямую обязанность заключать договоры аренды по результатам проведения конкурсов и аукционов, при этом законодателем установлен критерий только в отношении статуса такого имущества - оно должно быть государственным или муниципальным, а исключений по субъектному составу арендаторов такого имущества - физические, юридические либо иные лица, вне зависимости от осуществления предпринимательской или иной хозяйственной деятельности, данная норма не содержит, за исключением тех случаев, которые прямо в ней поименованы.

В соответствии с пунктом 5 части 2 статьи 23 Закона о защите конкуренции, дача разъяснений по вопросам применения антимонопольного законодательства, относится к полномочиям федеральной антимонопольной службы.

Федеральной антимонопольной службой в письме от 24.04.2014 N ЦА/16309/14 "О направлении разъяснений применения статьи 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" разъяснено, передача государственного или муниципального имущества конкретному лицу без проведения торгов (конкурса, аукциона) создает для данного лица преимущественные условия в получении указанного имущества во временное владение и (или) пользование и препятствует доступу к государственному или муниципальному ресурсу неопределенного круга лиц, которые также могут иметь намерение приобрести вышеуказанные права.

Непроведение торгов при предоставлении прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества физическим лицам будет являться нарушением статьи 17.1 Закона о защите конкуренции, за исключением случаев предоставления имущества, предусмотренных статьей 17.1 Закона о защите конкуренции.

С учетом изложенного, доводы Администрации о том, что муниципальное имущество для личных хозяйственных нужд может быть предоставлено физическому лицу, не занимающемуся предпринимательской и иной приносящей доход деятельностью, без проведения торгов, правомерно отклонены судом первой инстанции.

Кроме этого, Администрацией не представлено доказательств, что указанное нежилое помещение не может использоваться иначе как на нужды конкретного физического лица и его использование невозможно для осуществления деятельности, приносящей доход.

Признавая решение антимонопольного органа незаконным в части вменения Администрации нарушений пункта 3 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.

Закон о защите конкуренции определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации. Целями закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (статья 1 Закона о защите конкуренции).

Пунктом 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции конкуренция определена как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров.

Из пункта 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30 июня 2008 года N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" следует, что если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

В пункте 11 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 16 марта 2016 года, указано, что при рассмотрении судом дел, связанных с нарушением части 1 или 2 статьи 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать факт недопущения, ограничения, устранения конкуренции либо установить возможность наступления таких последствий на соответствующем товарном рынке.

Антимонопольный орган в рамках частей 1 и 2 статьи 15 Закона о защите конкуренции полномочен вынести соответствующее решение об обнаружении и пресечении выявленного нарушения лишь в том случае, когда нарушение привело либо могло привести к нарушению охраняемого законом баланса экономических интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном и том же рынке в соответствующих географических границах.

В каждом конкретном случае антимонопольный орган должен провести анализ состояния конкуренции на товарном рынке и доказать, что спорные акты органов власти, действия (бездействия) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Как установлено судом, арендатор спорного имущества является физическим лицом, какую-либо хозяйственную деятельность не осуществляет, спорное имущество не включено в перечень муниципального имущества, подлежащего использованию для определенных целей (в том числе для целей получения дохода), в данном помещении отсутствует водоснабжение и водоотведение, а также тепло и электричество.

Антимонопольным органом статус нежилого помещения, цель его использования не устанавливались, анализ рынка при вынесении оспариваемого решения не проводился, в связи с чем нельзя утверждать, что на рынке присутствуют хозяйствующие субъекты, которые могли бы претендовать на заключение договора аренды и права которых были нарушены (могли быть нарушены) действиями администрации и, соответственно, что такие действия привели или могли привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Антимонопольный орган ограничился только выводом о том, что непроведение торгов тогда когда этого требует закон, всегда является нарушением статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Поскольку нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции образуют не любые действия органов власти, а только те, которые приводят или могут привести к недопущению или устранению конкуренции на соответствующем товарном рынке, выяснению подлежит наличие возможных либо действительных негативных последствий для определенной конкурентной среды, что антимонопольным органом сделано не было.

Нарушение Закона о защите конкуренции, в частности статьи 17.1, в виде предоставления нежилого помещения в аренду физическому лицу без проведения процедуры торгов, само по себе не является нарушением статьи 15 Закона о защите конкуренции, поскольку не всегда приводит к негативным последствиям для конкурентной среды.

Проанализировав приведенные нормы права с учетом обстоятельств настоящего дела, суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции, что сама по себе констатация тех или иных действий органов местного самоуправления, препятствующих осуществлению деятельности хозяйствующим субъектом (неопределенного круга лиц), не может рассматриваться как необходимое и достаточное основание для признания соответствующих органов нарушившими требования части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Таким образом, приведенные в жалобе доводы апелляционным судом признаются несостоятельными и не влияющими на законность и обоснованность обжалуемого судебного акта. Дело рассмотрено судом первой инстанции полно и всесторонне, нормы материального и процессуального права не нарушены, выводы суда о применении норм права соответствуют установленным по делу обстоятельствам и имеющимся доказательствам.

С учетом изложенного, правовых оснований для отмены обжалуемого решения суда и удовлетворения апелляционных жалоб не имеется.

Руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Чукотского автономного округа от 18.10.2016 по делу N А80-405/2016 оставить без изменения, апелляционные жалобы без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Дальневосточного округа в течение двух месяцев со дня его принятия, через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Е.А. Швец

Судьи

Е.В. Вертопрахова Т.Д. Пескова