Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 28 декабря 2016 г. N 01АП-8767/16

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 25 апреля 2017 г. N Ф01-1233/17 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Владимир

28 декабря 2016 г.

Дело N А43-6129/2016

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смирновой И.А.,

судей Захаровой Т.А., Урлекова В.Н.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Лукашовой Д.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области

на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 26.09.2016

по делу N А43-6129/2016,

принятое судьей Чепурных М.Г.

по заявлению общества с ограниченной ответственностью Строительная компания "Костромаспецстрой-Проект" (ОГРН 1124401002220, ИНН 4401132636, Костромская область, г. Кострома, ул. Привокзальная, д. 16А)

о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области от 12.01.2016 N РНП 52-04-ВИ,

без участия лиц,

и установил:

общество с ограниченной ответственностью Строительная компания "Костромаспецстрой-Проект" (далее - Общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области (далее - Управление, антимонопольный орган) от 12.01.2016 N РНП 52-04-ВИ о включении в реестр недобросовестных поставщиков информации об Обществе в связи с существенным нарушением обязательств по контракту на выполнение работ по разработке проектно-сметной документации для строительства административного здания Государственного учреждения - Нижегородского регионального отделения Фонда социального страхования Российской Федерации по адресу: Нижегородская область, г. Бор, ул. Пушкина, участок N 77, сроком на два года, об обязании Управления исключить из реестра недобросовестных поставщиков сведения об Обществе.

В качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечено государственное учреждение - Нижегородское региональное отделение Фонда социального страхования Российской Федерации (далее - Учреждение).

Решением от 26.09.2016 Арбитражный суд Нижегородской области удовлетворил требование заявителя.

Управление не согласилось с решением арбитражного суда первой инстанции и обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которых просит его отменить в связи с несоответствием выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неправильным применением норм материального права и принять по делу новый судебный акт.

Лица, участвующие в деле и извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в судебное заседание не направили, заявили ходатайства о рассмотрении апелляционной жалобы без их участия.

Общество в отзыве на апелляционную жалобу просило в ее удовлетворении отказать, решение суда первой инстанции - оставить без изменения.

Учреждение в отзыве на апелляционную жалобу поддержало позицию Управления.

Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Нижегородской области от 26.09.2016 проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном в статье 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены обжалуемого решения.

Как усматривается из материалов дела и установил суд первой инстанции, по результатам открытого аукциона в электронной форме между Учреждением (государственный заказчик) и Обществом (подрядчик) заключен в письменной форме государственный контракт от 19.11.2013 N 2013.197808 на выполнение работ по разработке проектно-сметной документации для строительства административного здания Учреждения по адресу: Нижегородская область, г. Бор, ул. Пушкина, участок N 77.

Срок выполнения работ установлен до 25.09.2014 (пункт 9.1 контракта).

Согласно пункту 11.5 контракта заказчик вправе принять решение об одностороннем отказе от исполнения контракта по основаниям, предусмотренным Гражданским кодексом Российской Федерации для одностороннего отказа от исполнения отдельных видов обязательств.

В соответствии с данным пунктом 15.09.2015 заказчик принял решение об одностороннем отказе от исполнения контракта в связи с нарушением подрядчиком обязательств по рассматриваемому контракту, а именно: в нарушение условий контракта до настоящего времени исполнитель не предоставил проектно-сметную документацию с положительным заключением экспертизы.

09.12.2015 заказчик разместил указанное решение об одностороннем отказе на официальном сайте, а также направил в адрес Общества соответствующее уведомление (09.12.2015 - по почте заказным письмом с уведомлением о вручении и посредством электронной почты, 10.12.2015 - телеграммой).

Датой надлежащего уведомления подрядчика об одностороннем отказе заказчика об исполнении контракта от 19.11.2013 N 2013.197808 является 10.12.2015, контракт считается расторгнутым с 22.12.2015.

Информация о расторжении контракта с Обществом размещена заказчиком на официальном сайте в установленные законодательством о контрактной системе сроки, а также направлена в антимонопольный орган для включения в реестр недобросовестных поставщиков в связи с существенным нарушением им условий контракта.

По результатам проведенной проверки Управление приняло решение от 14.01.2016 N РНП 52-04-ВИ (с учетом определения об исправлении описки от 10.05.2016) о внесении сведений в отношении Общества в реестр недобросовестных поставщиков сроком на два года.

Посчитав указанное решение не соответствующим действующему законодательству и нарушающим его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, Общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, регулируются Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе).

В соответствии с частью 1 статьи 104 Закона о контрактной системе ведение реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок.

На основании указанной нормы, а также пункта 4 Правил ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25.11.2013 N 1062 (далее - Правила N 1062), пункта 5.3.4 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 331, ведение реестра недобросовестных поставщиков возложено на Федеральную антимонопольную службу, которая осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.

В реестр недобросовестных поставщиков включается в том числе информация о поставщиках (подрядчиках, исполнителях), с которыми контракты расторгнуты по решению суда или в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением ими условий контрактов (часть 2 статьи 104 Закона о контрактной системе).

В части 6 статьи 104 Закона о контрактной системе установлено, что в случае расторжения контракта по решению суда или в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта заказчик в течение трех рабочих дней с даты расторжения контракта направляет в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, информацию, предусмотренную частью 3 настоящей статьи, а также копию решения суда о расторжении контракта или в письменной форме обоснование причин одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта.

В течение десяти рабочих дней с даты поступления документов и информации, указанных в частях 4 - 6 настоящей статьи, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, осуществляет проверку содержащихся в указанных документах и информации фактов. В случае подтверждения достоверности этих фактов федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, включает информацию, предусмотренную частью 3 настоящей статьи, в реестр недобросовестных поставщиков в течение трех рабочих дней с даты подтверждения этих фактов (часть 7 статьи 104 Закона о контрактной системе).

Порядок ведения реестра недобросовестных поставщиков, в том числе требования к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения ведения реестра недобросовестных поставщиков, устанавливается Правительством Российской Федерации (часть 10 статьи 104 Закона о контрактной системе).

Согласно пункту 11 Правил N 1062 уполномоченный орган осуществляет проверку информации и документов, указанных в пунктах 6 - 8 настоящих Правил, на наличие фактов, подтверждающих недобросовестность поставщика (подрядчика, исполнителя), в течение 10 рабочих дней с даты их поступления.

Пунктом 12 Правил N 1062 установлено, что рассмотрение вопроса о включении информации об участниках закупок, уклонившихся от заключения контрактов, а также о поставщиках (подрядчиках, исполнителях), с которыми контракты расторгнуты в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением ими условий контрактов, осуществляется с участием представителей заказчика и лица, информация о котором направлена заказчиком для включения в реестр. В случае неявки указанных лиц или их представителей рассмотрение указанного вопроса осуществляется в их отсутствие в пределах срока, предусмотренного пунктом 11 настоящих Правил. В рассмотрении вправе принять участие иные заинтересованные лица.

По результатам рассмотрения представленных информации и документов и проведения проверки фактов, указанных в пункте 11 настоящих Правил, выносится решение. В случае подтверждения достоверности указанных фактов уполномоченный орган выносит решение о включении информации о недобросовестном поставщике (подрядчике, исполнителе) в реестр. В ином случае уполномоченный орган выносит решение об отказе во включении информации о поставщике (подрядчике, исполнителе) в реестр. Копии вынесенного уполномоченным органом решения направляются заказчику, лицу, информация о котором направлена заказчиком для включения в реестр, и иным заинтересованным лицам.

В соответствии с частью 11 статьи 104 Закона о контрактной системе включение в реестр недобросовестных поставщиков информации об участнике закупки, уклонившемся от заключения контракта, о поставщике (подрядчике, исполнителе), с которым контракт расторгнут по решению суда или в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта, содержащаяся в реестре недобросовестных поставщиков информация, неисполнение действий, предусмотренных частью 9 настоящей статьи, могут быть обжалованы заинтересованным лицом в судебном порядке.

Таким образом, из содержания приведенных норм следует, что размещение сведений об участнике размещения заказа в реестре недобросовестных поставщиков осуществляется лишь в случае, если антимонопольный орган в результате проведенной проверки установит факт уклонения участника размещения заказа от заключения контракта, выявит обстоятельства, свидетельствующие о намерении участника размещения заказа отказаться от заключения контракта, о направленности его действий на несоблюдение условий контракта или уклонение от его исполнения.

Из анализа статьи 104 Закона о контрактной системе суд сделал правильный вывод о том, что реестр недобросовестных поставщиков с одной стороны является специальной мерой ответственности, установленной законодателем в целях обеспечения исполнения лицом принятых на себя в рамках процедуры размещения государственного или муниципального заказа обязательств. При этом одним из последствий включения в реестр недобросовестных поставщиков (в качестве санкции за допущенное нарушение) может являться ограничение прав такого лица на участие в течение установленного срока в торгах по размещению государственного и муниципального заказа (часть 2 статьи 104 Закона о контрактной системе).

С другой стороны реестр недобросовестных поставщиков служит инструментом, обеспечивающим реализацию целей регулирования отношений, определенных в общих положениях законодательства в сфере закупок, по добросовестной конкуренции и предотвращению злоупотреблений в сфере размещения заказов, следовательно, является механизмом защиты государственных и муниципальных заказчиков от недобросовестных действий поставщиков (исполнителей, подрядчиков).

Вместе с тем, как верно отметил суд, основанием для включения в реестр недобросовестных поставщиков является только такое уклонение лица от заключения контракта или от исполнения условий контракта, которое предполагает его недобросовестное поведение, совершение им умышленных действий (бездействия) в противоречие требованиям Закона о контрактной системе, в том числе приведшее к невозможности заключения контракта с этим лицом как признанного победителем конкурса и нарушающее права заказчика относительно условий (выявленных им как лучшие) и срока исполнения контракта, которые связаны, прежде всего, с эффективным использованием бюджетных средств и в предусмотренном бюджетным законодательством порядке.

Кроме того, суд учел позицию Конституционного Суда Российской Федерации, отраженную в постановлениях от 30.07.2001 N 13-П, от 21.11.2002 N 15-П, определениях от 07.06.2001 N 139-О, от 07.02.2002 N 16-О, согласно которой применяемые государственными органами санкции должны отвечать требованиям Конституции Российской Федерации, соответствовать принципу юридического равенства, быть соразмерными конституционно защищаемым целям и ценностям, исключать возможность их произвольного истолкования и применения, а также положения статьи 55 Конституции Российской Федерации, по смыслу которой введение ответственности за правонарушение и установление конкретной санкции, ограничивающей конституционное право, исходя из общих принципов права, должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным конституционно закрепляемым целям и охраняемым законным интересам, а также характеру совершенного деяния.

Поскольку Закон о контрактной системе и Правила N 1062 не содержат безусловной обязанности уполномоченного органа включать представленные заказчиком сведения о поставщике в соответствующий реестр без оценки его действий в каждом конкретном случае, суд верно указал, что при рассмотрении вопроса о включении или невключении лица в реестр недобросовестных поставщиков нельзя ограничиться только формальной констатацией ненадлежащего исполнения хозяйствующим субъектом тех или иных нормативных требований без выяснения и оценки всех фактических обстоятельств дела в совокупности и взаимосвязи.

В рассматриваемом случае суд установил и материалами дела подтверждается, что в ответ на уведомление Управления о проведении проверки соблюдения Обществом законодательства о контрактной системе в сфере закупок последнее направило в антимонопольный орган письмо по электронной почте, в котором выразило своей несогласие, а также объяснения от 13.01.2013 исх. N 01 по поводу обстоятельств исполнения контракта с приложением подтверждающих документов.

В указанных объяснениях Общество возражало против внесения сведений о нем в реестр недобросовестных поставщиков, считая факт расторжения контракта в связи с односторонним отказом заказчика от исполнения обязательств по договору недостаточным обстоятельством, и пояснило, что причиной несвоевременного выполнения исполнителем работ по контракту явилось несвоевременное исполнение обязательства заказчиком.

При этом в своих объяснениях в антимонопольный орган Общество указало, что еще 14.07.2014 по акту им была передана заказчику проектно -сметная документации по контракту; заказчик уведомлялся о необходимости передачи Обществу отчета о топографической съемке в М 1:500 для подключения проектированных к зданию внеплощадочных сетей, без которого разработка проектов внеплощадочных сетей невозможна, в связи с чем проектирование внеплощадочных сетей к объекту приостановлено; заказчику неоднократно напоминалось, что от его оперативности зависит срок исполнения контракта.

Кроме того, в своих объяснениях Общество указало антимонопольному органу на обстоятельства того, что сам заказчик решения о приостановлении работ по контракту не принял и не оказывал Обществу содействия в выполнении проектных и изыскательских работ, необоснованно требовал пересмотреть проектно-сметную документацию с целью снижения сметной стоимости строительства объекта, при этом требования заказчика выходили за рамки технического задания.

Как отмечало Общество в своих объяснениях, 27.11.2015 исполнитель направил заказчику откорректированные проектные решения с устраненными недостатками, указанными в отрицательном заключении государственной экспертизы; получить исполненную рабочую документацию заказчик отказался.

Установив, что в подтверждение доводов, заявленных в объяснениях, Общество направляло в антимонопольный орган акт приема-передачи проектно-сметной документации, копии писем, адресованных заказчику, копии писем от заказчика, технические условия, платежные поручения, суд сделал вывод о наличии у антимонопольного органа на момент вынесения оспариваемого решения сведений о имеющемся между сторонами контракта споре относительно исполнения ими условий контракта и, соответственно, о наличии сомнений в недобросовестности поведения исполнителя в уклонении от исполнения контракта.

Таким образом, на момент вынесения оспариваемого решения у антимонопольного органа отсутствовали достоверные доказательства нарушения исполнителем существенных условий контракта.

При этом, как верно отметил суд, в рамках предоставленных статьей 104 Закона о контрактной системе, пунктами 11, 12 Правил N 1062 полномочий при решении вопроса о включения сведений об Обществе в реестр недобросовестных поставщиков, а также с учетом наличия возражений Общества антимонопольный орган должен был дать оценку его действиям по исполнению контракта и представленным исполнителем документам и сведениям с целью правильного и объективного рассмотрения вопроса о соблюдения Обществом законодательства о контрактной системе в сфере закупок.

Однако в нарушение приведенных норм при вынесении оспариваемого решения антимонопольный орган не дал оценки доводам Общества и не исследовал представленные им документы, ограничившись формальным принятием решения лишь на основании поступившего в его адрес уведомления Учреждения.

В свою очередь, оценив представленные Обществом антимонопольному органу объяснения и документы, а также его фактические действия, суд пришел к правомерному выводу о том, что со стороны подрядчика отсутствовало недобросовестное поведение или намеренное уклонение от исполнения контракта.

Более того, суд установил, что наличие между сторонами контракта спора относительно исполнения ими условий контракта нашло свое подтверждение фактами возбужденных дел в Арбитражном суде Нижегородской области.

Так, в рамках дела N А43-6132/2016 рассматривается требование Общества о признании незаконным решения Учреждения о расторжении контракта от 19.11.2013 N 2013.197808/580, а предметом спора по делу N А43-4472/2016 являются исковые требования Учреждения к Обществу о взыскании суммы 1 083 913 руб. 27 коп.

Довод антимонопольного органа об отсутствии у него полномочий по рассмотрению гражданско-правового спора между сторонами правомерно отклонен судом, поскольку не свидетельствует о правомерности оспариваемого решения.

В силу статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

Повторно исследовав представленные в дело доказательства, суд апелляционной инстанции приходит к итоговому выводу о том, что оспариваемое решение Управления противоречит действующему законодательству и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В нарушение статьи 65 и части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации иное Управлением не доказано.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы судом рассмотрены и признаны несостоятельными, не опровергающими установленные по делу обстоятельства и сделанные на их основе выводы.

В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

При этих условиях суд первой инстанции правомерно удовлетворил требование Общества.

Основания для отмены обжалуемого решения Арбитражного суда Нижегородской области отсутствуют.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены решения арбитражного суда первой инстанции, не установлено.

С учетом изложенного апелляционная жалоба Управления по приведенным в ней доводам удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 26.09.2016 по делу N А43-6129/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

И.А. Смирнова

Судьи

Т.А. Захарова В.Н. Урлеков