Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 13 февраля 2017 г. N 03АП-7046/16

г. Красноярск

13 февраля 2017 г.

Дело N А69-3417/2015

Резолютивная часть постановления объявлена "01" февраля 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен "13" февраля 2017 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Борисова Г.Н.,

судей: Иванцовой О.А., Севастьяновой Е.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Маланчик Д.Г.,

при участии:

от заявителя (Администрации пгт. Каа-Хем Кызылского кожууна Республики Тыва) - Черепановой Ю.А., представителя по доверенности от 24.01.2017, Идам Д.С., представителя по доверенности от 09.01.2017,

от ответчика (Хурала представителей муниципального района "Кызылский кожуун" Республики Тыва) - Бочкаревой А.П., представителя по доверенности от 23.01.2017,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Администрации пгт. Каа-Хем Кызылского кожууна Республики Тыва

на решение Арбитражного суда Республики Тыва

от "30" сентября 2016 года по делу N А69-3417/2015, принятое судьей Павловым А.Г.,

установил:

Администрация пгт. Каа-Хем Кызылского кожууна Республики Тыва (далее - заявитель, администрация) обратилась в Арбитражный суд Республики Тыва с заявлением к контрольно-счетному органу муниципального района "Кызылский кожуун" Республики Тыва (далее - контрольно-счетный орган) о признании недействительным представления от 30.06.2015 об устранении нарушений бюджетного законодательства при проверке финансово-хозяйственной деятельности администрации городского поселения поселок городского типа Каа-Хем.

Определением суда от 29 декабря 2015 года контрольно-счетный орган заменен на надлежащего ответчика - Хурал представителей муниципального района "Кызылский кожуун" Республики Тыва (далее - Хурал).

Решением Арбитражного суда Республики Тыва от 30 сентября 2016 года в удовлетворении заявленного требования отказано.

Заявитель обратился в Третий арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять новое решение об удовлетворении заявления.

В апелляционной жалобе администрация приводит следующие доводы:

- в соответствии с частью 2 статьи 12 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Закон N 6-ФЗ) требование прокурора не является основанием для включения в план проверки;

- согласно части 3 статьи 9 Закона N 6-ФЗ проверка проведена и оспариваемое представление вынесено контрольно-счетным органом незаконно, так как данный орган имеет только полномочия по проверке использования средств, выделенных муниципальным районом, и имущества, принадлежащего муниципальному району, а выводы по результатам проверки сделаны в отношении использования всех средств, включая собственные доходы поселения. При этом для реализации полномочий контрольно-счетным органом в соответствии с соглашением, заключенным в порядке части 11 статьи 3 Закона N 6-ФЗ, необходимо письмо Главы пгт. Каа-Хем;

- на основании распоряжения от 23.12.2013 N 1060 была перечислена дотация на поддержку мер по сбалансированности бюджета муниципального района, которая относится к доходам бюджета поселения и может использоваться по собственному усмотрению;

- неналоговые доходы местных бюджетов формируются за счет доходов от продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности, денежные средства от реализации 2/4 доли в праве собственности на квартиру поступили в кассу администрации, которая имела законные основания для использования имущества по собственному усмотрению;

- в нарушение части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации контрольно-счетным органом не доказаны иные нарушения, содержащиеся в оспариваемом представлении.

Хурал в отзыве на апелляционную жалобу с изложенными в ней доводами не согласился, полагая обоснованными выводы о нарушении администрацией бюджетного законодательства, содержащиеся в оспариваемом предписании.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции установлены следующие обстоятельства.

На основании требований прокурора Кызылской межрайонной прокуратуры от 31.10.2014 N 7/3-14 и N7/10-14 и плана работы контрольно-счётного органа на 2015 год, утверждённого распоряжением от 19.01.2015 N 4 Главы муниципального района "Кызылский кожуун", контрольно-счетным органом проведена проверка финансово-хозяйственной деятельности администрации за период 2013-2014 годов.

Контрольно-счетным органом составлен акт от 14.04.2015 N 1 проверки финансово-хозяйственной деятельности администрации, на основании которого контрольно-счетным органом вынесено представление от 30.06.2015 об устранении нарушений бюджетного законодательства, которым администрации предложено в течение одного месяца со дня получения представления информировать названный орган о принятых мерах по недопущению в дальнейшем аналогичных нарушений.

В представлении указаны следующие нарушения:

- нецелевое использование бюджетных средств в сумме 120 683 рублей 05 копеек, направленных из районного бюджета на выплату заработной платы работникам культуры;

- выручка от продажи муниципальной собственности (квартиры) не поступила в доход бюджета в сумме 706 785 рублей 35 копеек, подлежала распределению по 50 процентов в доход городского поселения и кожуунный бюджет;

- отсутствие оправдательных документов на сумму 222 813 рублей 58 копеек, перечисленную МУП "Жилсервис пгт Каа-Хем";

- незаконная выплата премии Главе городского поселения Монгуш А.О. в сумме 10 000 рублей;

- работникам по банку перечислена заработная плата, на сумму 89 560 рублей 94 копейки превышающая размер заработной платы, начисленной по ведомости;

- переплата по заработной плате в сумме 12 826 рублей 09 копеек в нарушение постановления Правительства Республики Тыва от 24.03.2009 N 107;

- необоснованная выплата заработной платы в размере 141 334 рубля 62 копейки за работу в выходные и праздничные дни лицам, которым предусмотрены доплаты за особые условия муниципальной службы и ежемесячное поощрение;

- незаконная выплата по кассе Магда П.И. 528 000 рублей в отсутствие оправдательных документов;

- неэффективное использование 399 303 рублей 61 копейки бюджетных средств на выплату штрафов и пени.

Заявитель оспорил представление от 30.06.2015 в судебном порядке, полагая, что у контрольно-счетного органа отсутствовали полномочия по проведению проверки финансово-хозяйственной деятельности администрации, а также указывая на законность и обоснованность произведенных расходов за счет бюджетных средств.

Исследовав представленные доказательства, заслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон. Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений.

В силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания оспариваемого представления недействительным необходимо установить несоответствие его закону или иным нормативным правовым актам и нарушение им прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации проверке подлежит наличие полномочий у контрольно-счетного органа на проведение проверки администрации и принятие оспариваемого представления.

В соответствии с Положения о контрольно-счетном органе муниципального района "Кызылский кожуун" Республики Тыва, утвержденного решением Хурала от 21.03.2013 N 18, контрольно-счетный орган муниципального района "Кызылский кожуун" является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля.

Полномочия контрольно-счетного органа муниципального образования приведены в части 2 статьи 9 Закона N 6-ФЗ. К таким полномочиям отнесены:

- контроль за исполнением местного бюджета;

- организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета, а также средств, получаемых местным бюджетном из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

- иные полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля, установленные федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Такие же полномочия контрольно-счетного органа в отношении бюджета муниципального района "Кызылский кожуун" предусмотрены подпунктом 7.1 пункта 7 названного Положения.

Согласно части 3 статьи 9 Закона N 6-ФЗ контрольно-счетный орган муниципального района, помимо полномочий, предусмотренных частью 2 данной статьи, осуществляет контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета муниципального района, поступивших в бюджеты поселений, входящих в состав данного муниципального района.

Таким образом, контрольно-счетный орган вправе был проверять законность и результативность использования администрацией средств бюджета муниципального района, поступивших в бюджет поселения пгт. Каа-Хем.

Хурал ссылается на то, что полномочия контрольно-счетного органа определены соглашением об оказании услуг, заключенным 28.11.2013 между Хуралом и Главой пгт. Каа-Хем на оказание услуг по направлению контрольно-счетного органа для проведения ревизии финансово-хозяйственной деятельности учреждений пгт. Каа-Хем.

В соответствии с частью 11 статьи 3 Закона N 6-ФЗ представительные органы поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с представительным органом муниципального района о передаче контрольно-счетному органу муниципального района полномочий контрольно-счетного органа поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля.

Суд апелляционной инстанции учитывает, что соглашение о передаче полномочий контрольно-счетному органу со стороны пгт. Каа-Хем было заключено Главой поселения, то есть не представительным органом пгт. Каа-Хем.

Кроме того, в соответствии с пунктом 1.2 соглашения от 28.11.2013 услуги контрольно-счетного органа предоставляются на основании официального письма заказчика (Главы пгт. Каа-Хем) на имя Главы муниципального района "Кызылский кожжун".

Следовательно, в отсутствие доказательств обращения Главы пгт. Каа-Хем с официальным письмом к Главе муниципального района "Кызылский кожуун" о проведении проверки финансово-хозяйственной деятельности администрации пгт. Каа-Хем у контрольно-счетного органа отсутствовали полномочия по проверке расходования администрацией бюджетных средств поселения, за исключением поступивших средств бюджета муниципального района.

Хурал указывает, что проверка администрации пгт. Каа-Хем была включена в план проверок контрольно-счетного органа на 2015 год на основании требований прокурора Кызылской межрайонной прокуратуры от 31.10.2014 N 7/3-14 и N 7/10-14.

Суд первой инстанции, признавая, что проверка проведена контрольно-счетным органом в пределах полномочий, исходил из того, что в силу абзаца 2 пункта 1 статьи 22 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" при осуществлении возложенных на него функций прокурор вправе требовать от руководителей и других должностных лиц органов местного самоуправления представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций.

Требованиями Кызылской межрайонной прокуратуры от 31.10.2014 N 7/3-14 и N 7/10-14, направленными Главе муниципального района "Кызылский кожуун", предусмотрено проведение проверок деятельности администрации пгт. Каа-Хем в части целевого использования бюджетных средств, предусмотренных на выплату заработной платы работникам культуры, а также выделенных и поступивших на счет МУП "Жилсервис".

Между тем, положения абзаца 2 пункта 1 статьи 22 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" наделяет контролирующие органы правом осуществлять проверку деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций по требованию прокурора только в пределах имеющихся у них полномочий, данная правовая норма не расширяет полномочия таких контролирующих органов.

Таким образом, контрольно-счетный орган на основании требований прокурора имел право включить в план проверки на 2015 год и проверить финансово-хозяйственную деятельность администрации только в части использования денежных средств, поступивших из бюджета муниципального района.

Из акта проверки от 14.04.2015 N 1 следует, что кожуунным бюджетом в декабре 2013 года перечислены целевые бюджетные средства в размере 1 531 6434 рубля для выплаты стимулирующих выплат и перерасчета заработной платы с 01.04.2013 специалистам культуры в целях реализации Указа Президента Российской Федерации и постановления Правительства Республики Тыва от 14.11.2013 N 668 "О внесении изменений в постановление Правительства Республики Тыва "О введении новой системы оплаты труда работников государственных учреждений культуры и искусства, подведомственных Министерству культуры Республики Тыва". Администрация из этой суммы перечислила МБУ "Центр культуры им.С.Базыр-оола" 915 727 рублей 40 копеек и МБУ "Центральная библиотека" 537 916 рублей 60 копеек, остальные денежные средства в размере 78 000 рублей администрацией использованы на собственные цели. Также в акте проверки контрольно-счетный орган указывает, что начисление страховых взносов фондов в сумме 42 683 рубля 05 копеек считается нецелевым использованием бюджетных средств.

В представлении данное нарушение квалифицировано как нецелевое использование бюджетных средств на сумму 120 683 рубля 05 копеек.

Согласно распоряжению на финансирование от 23.12.2013 N 1060 денежные средства в размере 1 281 426 рублей перечислены с текущего счета кожуунного бюджета в качестве дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджета поселения Каа-Хем. Платежными поручениями от 26.12.2013 N 2176585 на сумму 250 218 рублей и от 26.12.2013 N 2176580 на сумму 1 281 426 рублей финансовым управлением муниципального района "Кызылский кожуун" перечислена дотация на зарплату с начислениями.

Из данных документов следует, что из бюджета района была перечислена дотация на обеспечение сбалансированности бюджета поселения (пгт. Каа-Хем).

В соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации под дотациями понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе.

В силу статьи 47 Бюджетного кодекса Российской Федерации доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных и безвозвратных перечислений, за исключением субвенций, относятся к собственным доходам бюджетов.

Таким образом, дотация как форма финансовой помощи, предоставляемой бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основе, относится к собственным доходам бюджета. А поскольку дотации согласно положениям статьи 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации в отличии от субвенций и субсидий являются нецелевым видом финансовой помощи, то при предоставлении дотаций бюджету другого уровня не могут указываться цели их направления.

В связи с этим оказание бюджету поселения финансовой помощи в форме дотаций на обеспечение сбалансированности бюджетов с указанием назначения предоставляемых средств на реализацию конкретных целей (осуществление конкретных расходов и производство конкретных расчетов) противоречит вышеназванным статьям 6 и 47 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В такой ситуации у контрольно-счетного органа отсутствовали правовые основания для вывода о нецелевом использовании администрации выделенной из бюджета муниципального района дотации на обеспечение сбалансированности бюджета поселения Каа-Хем.

Также из акта проверки от 14.04.2015 N 1 следует, что в нарушение Бюджетного кодекса Российской Федерации не поступила в доход бюджета выручка за продажу 2/4 доли муниципальной квартиры по улице Строителей, дом 2, квартира 2, которая поступила в кассу администрации по приходному ордеру от 23.12.2013 на сумму 706 785 рублей 35 копеек.

В оспариваемом представлении в связи с данными обстоятельствами контрольно-счетный орган указывает на нарушение Бюджетного кодекса Российской Федерации и Налогового кодекса Российской Федерации, в соответствии с которым при продаже муниципальной собственности поступившая выручка распределяется по 50 процентов в бюджет городского поселения и в кожуунный бюджет.

Правовое обоснование данного нарушения, изложенное в оспариваемом представлении, не соответствует положениям бюджетного и налогового законодательства, которые не содержат такого порядка распределения доходов от реализации имущества, находящегося в муниципальной собственности поселения.

Согласно свидетельствам о праве на наследство от 02.10.2013 17 АА 0070024 и 17 АА 0070023 2/4 доли в праве собственности на квартиру, расположенную по адресу: Республика Тыва, Кызылский район, п.Каа-Хем, пер. Строительный, дом 2, квартира 2, является выморочным и переходит в собственность по наследству городскому поселению городского типа Каа-Хем Кызылского кожууна Республики Тыва.

Следовательно, данное нарушение не связано с использованием средств бюджета муниципального района "Кызылский кожуун" либо имущества, принадлежащего названному муниципальному району.

В отношении иных нарушений, указанных в оспариваемом представлении, с учетом информации, содержащейся в акте проверки от 14.04.2015 N 1, отсутствуют сведения об осуществлении администрацией расходов за счет средств, поступивших из бюджета муниципального района, поэтому у контрольно-счетного органа отсутствовали полномочия для проверки законности и эффективности осуществления расходов, произведенных администрацией за счет средств бюджета поселения.

Данные обстоятельства в соответствии со статьей 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации являются основанием для признания представления от 30.06.2015 недействительным, поскольку оно в части нецелевого использования бюджетных средств муниципального района на сумму 120 683 рубля 05 копеек не соответствует статьям 6 и 47 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в части распределения дохода в размере 706 785 рублей 35 копеек от продажи 2/4 доли квартиры, на 706 785 рублей 35 копеек, находившейся в муниципальной собственности, не основано на положениях бюджетного и налогового законодательства, а в остальной части принято вне компетенции контрольно-счетного органа. Данное представление нарушает права заявителя, так как возлагает на него обязанности в связи с указанными в нем нарушениями бюджетного законодательства.

С учетом изложенного решение суда в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с неправильным применением судом норм материального права подлежит отмене с принятием нового решения об удовлетворении требования администрации о признании представления от 30.06.2015 недействительным.

В соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации стороны освобождены от уплаты государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Тыва от "30" сентября 2016 года по делу N А69-3417/2015 отменить, принять новый судебный акт об удовлетворении заявленного требования, признать недействительным представление от 30.06.2015 об устранении нарушений бюджетного законодательства при проверке финансово-хозяйственной деятельности администрации городского поселения поселок городского типа Каа-Хем, принятое контрольно-счетным органом муниципального района "Кызылский кожуун" Республики Тыва.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд, принявший решение.

Председательствующий

Г.Н. Борисов

Судьи

О.А. Иванцова Е.В. Севастьянова