Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 21 февраля 2017 г. N 12АП-13740/16

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Поволжского округа от 7 июля 2017 г. N Ф06-21087/17 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Саратов

21 февраля 2017 г.

Дело N А12-36633/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 14 февраля 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 21 февраля 2017 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Смирникова А.В.,

судей Землянниковой В.В., Комнатной Ю.А.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Маловым В.Е.,

при участии в судебном заседании представителя Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Волгоградской области Новицкой Н.Ю., действующей на основании доверенности от 02.08.2016 N 16, представителя общества с ограниченной ответственностью "Скайстрой групп" Кузнецова О.В., действующего на основании доверенности от 20.11.2016 N 16-11/20-01, представителя общества с ограниченной ответственностью "Стройстайл" Кузнецова О.В., действующего на основании доверенности от 02.09.2016 N 16-09/02-01, представителя общества с ограниченной ответственностью "Энерго-Строй" Кузнецова О.В., действующего на основании доверенности от 24.11.2016 N 16-11/24-01,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Двенадцатого арбитражного апелляционного суда апелляционные жалобы Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Волгоградской области, Управления по вопросам миграции Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Волгоградской области

на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 25 октября 2016 года по делу N А12-36633/2016 (судья Смагоринская Е.Б.)

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Ренейссанс Хэви Индастриес" (194021, г. Санкт-Петербург, ул. Шателена, д. 26, литер А, помещение 93, ОГРН 1117847539083, ИНН 7802772445), общества с ограниченной ответственностью "Скайстрой групп" (194100, г. Санкт-Петербург, ул. Кантемировская, д. 12,литера А, помещение 24Н, комната 18, ОГРН 1137847385543, ИНН 7802839594), общества с ограниченной ответственностью "Стройстайл" (197136, г. Санкт-Петербург, ул. Лахтинская, д. 4, литер А, помещение 1Н, ОГРН 1107847253381, ИНН 7804442805), акционерного общества "Ренейссанс Констракшн" (194021, г. Санкт-Петербург, ул. Шателена, д. 26, литер А, помещение 152, ОГРН 1037832005463, ИНН 7814017341), общества с ограниченной ответственностью "Энерго-Строй" (194100, г. Санкт-Петербург, пр. Большой Сампсониевский, д. 68, литер Н, помещение 1Н, N 184 (офис 304), ОГРН 1037804009572, ИНН 7801174139)

к Главному управлению Министерства внутренних дел Российской Федерации по Волгоградской области (400131, г.Волгоград, ул.Краснознаменская, д.17, ОГРН 1023403458650, ИНН 3444012677),

заинтересованное лицо: Управление по вопросам миграции Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Волгоградской области (400066, г. Волгоград, ул. Рокоссовского, д. 10)

о признании незаконными действий,

УСТАНОВИЛ:

В Арбитражный суд Волгоградской области обратились общество с ограниченной ответственностью "Ренейссанс Хэви Индастриес" (далее - ООО "Ренейссанс Хэви Индастриес", заявитель), общество с ограниченной ответственностью "Скайстрой групп" (далее - ООО "Скайстрой групп", заявитель), общество с ограниченной ответственностью "Стройстайл" (далее - ООО "Стройстайл", заявитель), акционерное общество "Ренейссанс Констракшн" (далее - АО "Ренейссанс Констракшн", заявитель), общество с ограниченной ответственностью "Энерго-Строй" (далее - ООО "Энерго-Строй", заявитель) с заявлениями о признании незаконными действий Управления Федеральной миграционной службы по Волгоградской области (далее - УФМС России по Волгоградской области, административный орган) по вынесению распоряжения от 26.04.2016 N 68, проведению 26.04.2016 проверки общежития, используемого заявителями для проживания сотрудников, без участия представителей заявителей, задержания, доставлению сотрудников заявителей, отказу в предоставлении представителю заявителей Кузнецову О.В. решения о проведении проверки, определения о возбуждении административного расследования или возбуждении административного дела, как несоответствующие статьям 21, 26, 46, 51 Конституции Российской Федерации, статье 24.2, пункту 1 статьи 25.1, пункта 2,3,4 части 3 статьи 25.6, пункту 3 статьи 27.2, пункту 5 статьи 27.3, статьям 27.4, 27.8, 27.10, 27.19 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, статье 4 Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", пункту 6 Положения об осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 13.11.2012 N 1162, пункта 10, 22, 23, 51, 59 Административного регламента по исполнению Федеральной миграционной службой, ее территориальными органами и органами внутренних дел Российской Федерации государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля (надзора) за пребыванием и проживанием иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации и трудовой деятельностью иностранных работников, утвержденного Приказ ФМС России N 367, МВД России N 807 от 31.07.2015, обязании УФМС России по Волгоградской области отменить процессуальные документы, полученные по результатам и в ходе проводимой проверки.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 05.04.2016 N 156 "О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции" Федеральная миграционная служба упразднена, ее функции переданы МВД России.

Определением Арбитражного суда Волгоградской области от 27 июля 2016 года произведена процессуальная замена УФМС России по Волгоградской области на Главное управление Министерства внутренних дел Российской Федерации по Волгоградской области (далее - ГУ МВД России по Волгоградской области). Управление по вопросам миграции ГУ МВД России по Волгоградской области привлечено к участию в деле в качестве заинтересованного лица.

Решением суда первой инстанции от 25 октября 2016 года заявленные требования удовлетворены частично. Суд признал незаконными действия УФМС по Волгоградской области по вынесению распоряжения от 26.04.2016 N 68, проведению 26.04.2016 проверки общежития по адресу: г. Волгоград, ул. Вилянская, 21 "К", используемого ООО "Ренейссанс Хэви Индастриес", ООО "Скайстрой групп", ООО "Стройстайл", АО "Ренейссанс Констракшн", ООО "Энерго-Строй" для проживания сотрудников, как несоответствующие Федеральному закону от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ) и Административному регламенту по исполнению Федеральной миграционной службой, ее территориальными органами и органами внутренних дел Российской Федерации государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля (надзора) за пребыванием и проживанием иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации и трудовой деятельностью иностранных работников, утвержденному приказом ФМС России N 367, МВД России N 807 от 31.07.2015 (далее - Административный регламент).

В удовлетворении заявления в остальной части отказано.

Кроме того, с ГУ МВД России по Волгоградской области в пользу ООО "Ренейссанс Хэви Индастриес", ООО "Скайстрой групп", ООО "Стройстайл", АО "Ренейссанс Констракшн", ООО "Энерго-Строй" взысканы расходы на уплату государственной пошлины в сумме 3 000 руб. каждому.

ГУ МВД России по Волгоградской области, Управление по вопросам миграции ГУ МВД России по Волгоградской области не согласились с принятым судебным актом и обратились в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционными жалобами, в которых просят решение суда первой инстанции отменить по основаниям, изложенным в апелляционных жалобах, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

ООО "Ренейссанс Хэви Индастриес", ООО "Скайстрой групп", ООО "Стройстайл", АО "Ренейссанс Констракшн", ООО "Энерго-Строй" в порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации представили отзыв на апелляционные жалобы, в котором просят решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Управление по вопросам миграции ГУ МВД России по Волгоградской области, АО "Ренейссанс Констракшн" явку представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом. В соответствии с пунктом 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителей данных лиц, участвующих в деле.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционных жалоб и отзыва, проверив правильность применения арбитражным судом норм материального и соблюдение норм процессуального права, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о наличии оснований для удовлетворения апелляционных жалоб.

Как следует из материалов дела, на основании рапорта инспектора отдела иммиграционного контроля Литвинова А.А. от 22.04.2016 начальником отдела иммиграционного контроля УФМС Волгоградской области Гильмановым Т.Ф. издано распоряжение от 26.04.2016 N 68 о проведения внеплановой выездной проверки места предполагаемого нахождения иностранных граждан по адресу: г. Волгоград, ул. Вилянского, д. 21К.

26.04.2016 в период с 06 часов 00 минут до 23 часов 50 минут должностными лицами отдела иммиграционного контроля УФМС Волгоградской области проведена проверка места пребывания (проживания) иностранных граждан по адресу: г. Волгоград, ул. Вилянского, д. 21К, по результатам которой составлен акт проверки от 26.04.2016.

ООО "Ренейссанс Хэви Индастриес", ООО "Скайстрой групп", ООО "Стройстайл", АО "Ренейссанс Констракшн", ООО "Энерго-Строй", полагая, что действия административного органа являются незаконными и нарушают права и законные интересы заявителей, обратились с соответствующими заявлениями в арбитражный суд.

Суд первой инстанции пришел к выводу о нарушении административным органом при вынесении распоряжения от 26.04.2016 N 68 и проведении проверки требований Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ, Административного регламента, в связи с чем удовлетворил заявленные требования в соответствующей части.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований в части признания незаконными действий сотрудников УФМС России Волгоградской области по задержанию, доставлению сотрудников обществ, отказу в предоставлении представителю обществ Кузнецову О.В. решения о проведении проверки в отношение обществ, определения о возбуждении административного расследования или возбуждении административного дела, как несоответствующие статье 24.2, пункту 1 статьи 25.1, пункта 2,3,4 части 3 статьи 25.6, пункту 3 статьи 27.2, пункту 5 статьи 27.3, статьям 27.4, 27.8, 27.10, 27.19 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, суд первой инстанции пришел к выводу об избрании заявителями ненадлежащего способа защиты нарушенного права.

Апелляционная коллегия пришла к следующим выводам.

Суд первой инстанции в решении указал, что согласно пункту 2 статьи 32 Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 25.07.2002 N115-ФЗ) к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного контроля (надзора) за трудовой деятельностью иностранных работников на территории Российской Федерации, работодателей, заказчиков работ (услуг), и к отношениям, связанным с исполнением юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями обязанностей, возложенных на них как на принимающую (приглашающую) сторону, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных пунктами 3 - 10 статьи 32 Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ.

Положением об осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции, утвержденного постановлением Правительства РФ от 13.11.2012 N 1162 (в редакции от 12.09.2016), проверки проводятся в соответствии с требованиями федеральных законов "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", последовательность административных действий и процедур при осуществлении государственного контроля определяется административным регламентом по исполнению государственной функции контроля и надзора за соблюдением положений миграционного законодательства Российской Федерации.

Совместным Приказом ФМС России N 367, МВД России N 807 от 31.07.2015 утвержден Административный регламент по исполнению Федеральной миграционной службой, ее территориальными органами и органами внутренних дел Российской Федерации государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля (надзора) за пребыванием и проживанием иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации и трудовой деятельностью иностранных работников, определяющий последовательность административных действий и процедур при осуществлении государственного контроля (далее - Административный регламент).

Пунктом 44 Административного регламента предусмотрено, что основанием для подготовки к проведению проверки является резолюция руководителя (заместителя руководителя) ФМС России, начальника (руководителя) структурного подразделения центрального аппарата ФМС России, начальника (руководителя) территориального органа ФМС России и (или) органа внутренних дел Российской Федерации, их заместителей на документе, содержащем сведения о наличии обстоятельств, предусмотренных пунктами 40.1 - 40.8 Административного регламента.

Суд первой инстанции установил, что явившийся основанием для проверки рапорт от 22.04.2016 имеет резолюцию начальника ОИК УФМС Волгоградской области Гильманова Т.Ф., не являющегося лицом, поименованным в пункте 44 Административного регламента.

Судом первой инстанции также установлено, что в нарушение требований статьи 14 положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ, а также пункта 48 Административного регламента, предусматривающего, что должностными лицами подразделений системы ФМС России, уполномоченными на издание распоряжения о проведении проверки в отношении юридического лица или индивидуального предпринимателя, являются руководитель ФМС России и его заместители, начальники территориальных органов ФМС России и их заместители, распоряжение от 26.04.2016 N 68 о проведении проверки подписано начальником отдела ОИК УФМС Волгоградской области Гильманова Т.Ф., не обладающим соответствующими полномочиями.

Также судом первой инстанции в решении указано, что на момент вынесения распоряжения от 26.04.2016 N 68 о проведении внеплановой выездной проверки должностное лицо, вынесшие данное распоряжение, обладало сведениями о том, что помещение, расположенного по адресу: ш. Волгоград, ул. Вилянская, д. 21К, используется ООО "Скайстрой групп", ООО "Стройстайл", ООО "Ренейссанс Хэви Индастриес", АО "Ренейссанс Констракшн" для проживания сотрудников, в связи чем на основании пункта 2 части 1 статьи 10 Административного регламента действия по подготовке к проведению проверки и вынесение распоряжения должны были осуществляться с учетом данного обстоятельства в части оснований для проведения проверки и процедуры вынесения оспариваемого распоряжения.

В обжалуемом судебном акте суд первой инстанции указал, что дата издания распоряжения N 68 (26.04.2016) о проведении внеплановой выездной проверки не соответствует фактической.

В соответствии с пунктом 53 Административного регламента распоряжение о проведении проверки должно быть зарегистрировано в журнале регистрации распоряжений с присвоением порядкового номера в день его подписания.

Согласно акту проверки от 26.04.2016 проверка начата в 06 часов 00 минут, в то время как в соответствии с приказом и.о. начальника Управления ФМС России по Волгоградской области от 19.05.2008 N 55 рабочий день территориального органа ФМС России установлен с 09 часов 00 минут до 18 часов 00 минут.

Пунктом 11 приказа и.о. начальника Управления ФМС России по Волгоградской области от 19.05.2008 N 55 установлено, что сотрудники могут привлекаться к выполнению служебных обязанностей сверх установленного времени по приказу начальника Управления. Однако, соответствующий приказ о привлечении сотрудников отдела иммиграционного контроля к проведению проверки по адресу: г. Волгоград, ул. ул. Вилянская, д. 21К, в материалах дела отсутствует.

На основании изложенного суд первой инстанции пришел к выводу о нарушении административным органом требований Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ, Административного регламента в части оснований проведения мероприятий и процедуры вынесения оспариваемого распоряжения и нарушении прав заявителей, в связи с чем удовлетворил требования в данной части.

Суд апелляционной инстанции признает указанные выводы суда первой инстанции ошибочными.

Статья 2 Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ, пункты 31, 40, 41, 48,49 Административного регламента устанавливают два вида проверок: в отношении юридического лица или индивидуального предпринимателя (об исполнении ими обязанностей, возложенных на принимающую сторону), обязанностей работодателя, заказчика работ (услуг) и в отношении иных объектов проверки (проверяемых лиц) - за трудовой деятельностью иностранных работников на территории Российской Федерации (за соблюдением ими законодательства Российской Федерации в сфере миграции).

Соответственно различается и порядок проведения таких проверок.

К проверкам в отношении юридического лица или индивидуального предпринимателя (об исполнении ими обязанностей, возложенных на принимающую сторону), обязанностей работодателя, заказчика работ (услуг) применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ, пунктов 40, 48 Административного регламента при принятии решения о проведении проверки, издании распоряжения о проведении проверки.

При этом при проведении проверок иных объектов проверки (проверяемых лиц) Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ не применим в силу регулирования данным законом иного объекта проверки. К таким проверкам применяются требования пунктов 41, 49 Административного регламента.

Пунктом 41 Административного регламента предусмотрено, что решение о проведении проверки в отношении иных объектов проверки (проверяемых лиц) принимается начальником (заместителем начальника) территориального органа ФМС России или начальником (заместителем начальника) структурного подразделения территориального органа ФМС России, уполномоченного на проведение проверок.

Должностными лицами подразделений системы ФМС России, уполномоченными на издание распоряжения о проведении проверки в отношении иных объектов проверки (проверяемых лиц), являются руководитель ФМС России и его заместители, руководитель уполномоченного на проведение проверок структурного подразделения центрального аппарата ФМС России и его заместители, начальники (руководители) территориальных органов ФМС России и их заместители, начальники структурных подразделений территориальных органов ФМС России, уполномоченных на проведение проверок, и их заместители (пункт 49 Административного регламента).

В рассматриваемом случае административным органом проведена проверка не в отношении юридических лиц, а в отношении иного объекта - иностранных граждан по месту их пребывания, что следует из содержания рапорта от 22.04.2016, резолюции начальника ОИК УФМС Волгоградской области на рапорте о согласовании проверки и распоряжения о проведении проверки от 26.04.2016 N 68, в связи с чем требования статьи 14 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ не применимы.

В соответствии с пунктами 41, 49 Административного регламента решение о проведении проверки и распоряжение о проведении проверки правомерно приняты начальником ОИК УФМС Волгоградской области.

Подготовка к проведению проверки является самостоятельной стадией административных процедур (подпункт 2 пункта 28 Административного регламента) и проводится только при необходимости установления сведений, обязательных для включения в текст распоряжения и (или) необходимых для подтверждения обстоятельств, обязательных для принятия решения о ее проведении (пункт 46 Административного регламента).

Основанием для подготовки к проведению проверки является резолюция руководителя (заместителя руководителя) ФМС России, начальника (руководителя) структурного подразделения центрального аппарата ФМС России, начальника (руководителя) территориального органа ФМС России и (или) органа внутренних дел Российской Федерации, их заместителей на документе, содержащем сведения о наличии обстоятельств, предусмотренных пунктами 40.1 - 40.8 Административного регламента (пункт 44 Административного регламента).

Рапорт от 22.04.2016 (т. 15, л.д. 75), а также иные документы не содержат резолюции о подготовке к проведению проверки, в связи с чем пункт 44 Административного регламента, на который сослался суд первой инстанции, в настоящем деле не применим.

Кроме того, из заявлений ООО "Ренейссанс Хэви Индастриес", ООО "Скайстрой групп", ООО "Стройстайл", АО "Ренейссанс Констракшн", ООО "Энерго-Строй" следует, что какие-либо действия административного органа, совершенные на стадии подготовки к проведению проверки не оспаривались.

При указанных обстоятельствах вывод суда первой инстанции о нарушении административным органом пункта 44 Административного регламента сделан за рамками предмета заявленных требований.

Наличие у УФМС России по Волгоградской области сведений о привлечении ООО "Ренейссанс Хэви Индастриес", ООО "Скайстрой групп", ООО "Стройстайл", АО "Ренейссанс Констракшн", ООО "Энерго-Строй" к административной ответственность в 2015 году и использовании ими проверяемых помещений для проживания иностранных граждан не имеет отношения к предмету проверки и, соответственно, правового значения в настоящем деле, в связи с чем нарушений подпункта 2 пункта 10 Административного регламента не допущено.

Фактическое проведение проверки за пределами рабочего времени (начало в 06 часов 00 минут) в нарушение пункта 11 приказа от 19.05.2008 N 55 само по себе не свидетельствует о том, что распоряжение о проведении проверки N 68 было вынесено не 26.04.2016.

Доказательств несоответствия указанной в распоряжении даты - 26.04.2016 фактической дате его издания в материалах дела не имеется.

Напротив, регистрация распоряжения в журнале учета распоряжений о проведении надзорных мероприятий 26.04.2016 соответствует требованиям пункта 53 Административного регламента (зарегистрировано в течение рабочего дня).

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отсутствии доказательств незаконности действий УФМС по Волгоградской области по вынесению распоряжения от 26.04.2016 N 68, проведению 26.04.2016 проверки места пребывания иностранных граждан.

Решение суда первой инстанции не может быть признано законным и подлежит отмене с вынесением нового судебного акта об отказе в удовлетворении заявленных обществами требований.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Волгоградской области от 25 октября 2016 года по делу N А12-36633/2016 отменить.

Принять по делу новый судебный акт, которым в удовлетворении заявления общества с ограниченной ответственностью "Ренейссанс Хэви Индастриес", общества с ограниченной ответственностью "Скайстрой групп", общества с ограниченной ответственностью "Стройстайл", акционерного общества "Ренейссанс Констракшн", общества с ограниченной ответственностью "Энерго-Строй" отказать.

Постановление вступает в силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа путём подачи кассационной жалобы через суд первой инстанции, принявший решение, в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления постановления в законную силу.

Председательствующий судья

А.В. Смирников

Судьи

В.В. Землянникова Ю.А. Комнатная