Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 29 марта 2017 г. N 04АП-502/17

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 20 июля 2017 г. N Ф02-3294/17 настоящее постановление изменено

г. Чита

29 марта 2017 г.

Дело N А78-11875/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 24 марта 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 29 марта 2017 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Е.В. Желтоухова, судей В.А. Сидоренко, Е.О. Никифорюк, при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Васильевым И.В. рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Коммунальник" на решение Арбитражного суда Забайкальского края от 19 декабря 2016 года по делу N А78-11875/2016 по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Коммунальник" (ОГРН 1087536002498 ИНН 7536089691) о признании недействительными предписаний от 23.08.2016 NN 244-1/08- 06-2016, 244- 2/08-06-2016, выданных Забайкальским управлением Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (ОГРН 1027501164833 ИНН 7536010966),

суд первой инстанции, судья Горкин Д.С.,

при участии в судебном заседании:

от заявителя: не было;

от заинтересованного лица: не было;

от третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований на предмет спора:

общество с ограниченной ответственностью "Первомайская ТЭЦ (ОГРН 1077527000253 ИНН 7527007903): не было;

Шилкинская Межрайонная прокуратура Забайкальского края (ОГРН прокуратуры Забайкальского края 1087536002905 ИНН 7536090055): не было;

установил:

Заявитель, Общество с ограниченной ответственностью "Коммунальник", обратился в арбитражный суд с требованием о признании недействительными предписаний от 23.08.2016 N N 244-1/08-06-2016, 244- 2/08-06-2016, выданных Забайкальским управлением Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору.

Решением суда первой инстанции от 19.12.2016 заявителю отказано в удовлетворении требований.

Принимая указанное решение, суд первой инстанции исходил из того, что данные предписания не нарушают прав и законных интересов заявителя и соответствуют законодательству.

Общество, не согласившись с выводами суда первой инстанции, заявило апелляционную жалобу, в которой просит решение отменить, требования удовлетворить.

Представитель общества в судебное заседание не явился, о месте и времени судебного заседания извещен надлежащим образом.

Из апелляционной жалобы следует, что Управление не внесло изменений в акт проверки, в связи с чем общество не могло представить возражения на акт проверки по п.1 предписания.

Суд неправомерно принял во внимание доводы Управления о том, что им допущена опечатка в дате исполнения п. 8 предписания от 11.12.2015, поскольку на дату вынесения предписания от 23.08.2016, срок исполнения указанного пункта не наступил.

Суд не дал оценки доводам общества о том, что орган выдал два предписания, чем подверг опасности привлечь общество к административной ответственности за неисполнение каждого предписания.

Представитель административного органа в судебное заседание не явился, о месте и времени судебного заседания извещен надлежащим образом.

Представители третьих лиц и прокуратуры в судебное заседание не явились, о месте и времени судебного заседания извещены надлежащим образом

Информация о принятии апелляционной жалобы к производству, о времени и месте судебного заседания размещена судом апелляционной инстанции на официальном сайте арбитражного суда в сети Интернет 21.02.2017.

Информация о перерыве в судебном заседании, о времени и месте судебного заседания размещена судом апелляционной инстанции на официальном сайте арбитражного суда в сети Интернет 21.03.2017.

Согласно пункту 2 статьи 200 АПК РФ неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела по существу.

О месте и времени судебного заседания стороны извещены надлежащим образом в порядке частей 1, 6 статьи 121, статей 122, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, проверив обоснованность доводов, изложенных в апелляционной жалобе и возражениях на нее, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, пришел к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, предписанием N 164/08-03-2015 от 11.12.2015 обществу было предписано:

1 - Не проведена экспертиза промышленной безопасности котла ст. 3, рег. N 4841, подогревателей сетевой воды рег. N 4841, 4826, 4814, 4837, не проведено продление паркового ресурса паропровода первой очереди рег. N 4835, мазутопроводов N 1, и N 2.

Нарушено: - ст. 15 N 116-ФЗ от 21.07.1997 г. "О промышленной безопасности опасных производственных объектов, далее по тексту N 116-ФЗ от 21.07.1997 г.

Предложено - Провести экспертизу промышленной безопасности котла указанных в п. 3 настоящего предписания технических устройств.

В срок - 01.06.2016 г.

2. - Не проведена экспертиза промышленной безопасности здания главного корпуса ТЭЦ. Не проведено комплексное обследование производственных зданий и сооружений с привлечением специализированных организаций.

Нарушено: - ст. 9 N 119- ФЗ от 21.07.1997 г. ПТЭ-ЭСиС п. 2.2.1.7г.

Предложено - Провести экспертизу промышленной безопасности здания главного корпуса ТЭЦ, и комплексное обследование производственных зданий и сооружений ТЭЦ с привлечением специализированных организаций.

В срок - 01.06.2016 г.

3. - Нет лицензии на право эксплуатации взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов.

Нарушено - Пп.12 п.1 ст.12 N 99-ФЗ от 04.05.2011 г. N 99 "о лицензировании отдельных видов деятельности"

Предложено - Получить лицензию на право эксплуатации взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов.

В срок - 01.06.2016 г.

4. - Не обеспечен персонал комплектами зимней спецодежды.

Нарушено - Л1 п. 40 пп.3 ПТЭЭСиС П.1.1.3; 1.5.7

Предложено - Обеспечить персонал зимней спецодеждой в полном объеме.

В срок - 01.06.2016 г.

5. - Не выполнен в полном объеме ремонт кровли турбинного отделения

Нарушено - Л1 п.40 пп.10

Предложено - Выполнить ремонт кровли турбинного отделения

В срок - 01.06.2016 г.

6. - Не заменена транспортерная лента 1Б подъема углеподачи;

Нарушено - План мероприятий по подготовке к работе в ОЗП 2015-2016 годов

Предложено - Заменить транспортерную ленту 1Б подъему углеподачи

В срок - 01.06.2016 г.

7. - Не проведена замена магнитных электромагнитных сепараторов ниток "А" и "Б" тракта углеподачи;

Нарушено - План мероприятий по подготовке к ОЗП

Предложено - Установить электромагнитные сепараторы ниток "А" и "Б" тракта углеподачи.

В срок - 01.09.2016 г.

8. - Не проведено обследование бака запаса подпиточной воды емк. 2000 куб. м;

Нарушено - План мероприятий по подготовке к ОЗП

Предложено - Провести обследование бака запаса подпиточной воды емк. 2000 куб. м;

В срок - 01.09.2016 г.

9. - Электрические схемы СН не соответствуют установленным требованиям (6 отходящих от ГРУ КЛ-6кВ)

Нарушено - Л1 п. 40 пп.22

Предложено - Обеспечить соответствие установленным требованиям схем и оборудования собственных электрических нужд электростанции. (6 фидеров КЛ-6кВ потребителей).

В срок - 01.06.2016 г.

10. - Не обеспечен постоянный подзаряд дополнительных элементов АБ.

Нарушено - Л1 п.40 пп.15

Предложено - Обеспечить постоянный подзаряд дополнительных элементов АБ

В срок - 01.06.2016 г.

11. - Декларация промышленной безопасности ГТС не разработана.

Нарушено - Л1 п. 42 пп.2

Предложено - Разработать декларацию промышленной безопасности ГТС;

В срок 01.06.2016 г.

12. - Работа кабинета по охране труда организована с отклонениями от требований НТД. Нет контрольно-обучающих машин на базе ПВЭМ.

Нарушено - РД 153-3.0-03.107-2001

Предложено - Организовать работу кабинета по охране труда в соответствии с Типовым положением о кабинете по технике безопасности.

В срок - 01.06.2016.

13.- Дренчерные водяные завесы по конвейерам топливоподачи выведены из работы.

Нарушено - РД-153-34.0-03.301-00 п.9.17

Предложено - выполнить ремонт и ввести в эксплуатацию дренчерные завесы по всем конвейерам топливоподачи.

В срок - 01.06.2016 г.

Распоряжением от 04.08.2016 N 456 надзорный орган назначил в отношении общества внеплановую выездную проверку с целью проверки исполнения пунктов 1,2,3,4,5,6,8,9,10,11,12 и 13 пунктов предписания N 164/08-03-2015 от 11.12.2015 в связи с истечением срока исполнения указанных пунктов предписания (т. 1, л. 96).

По результатам проверки надзорный орган 23.08.2016 составил акт проверки N 244/08-06-2016 (т. 1, л. 99 ) и вынес предписания N 244-1/08-06-2016 (т. 1, л. 102) и N 244-2/08-06-2016 (т. 1, л. 104).

Предписанием от 23.08.2016 N 244-1/08-06-2016 надзорный орган указал:

1. - Не представлена лицензия на эксплуатацию взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов 1, 2, 3 классов опасности.

Нарушено - Пп.12 п.1 ст.12 N 99-ФЗ от 04.05.2011 "О лицензировании отдельных видов деятельности", ст. 9 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов";

В срок - 01.06.2016 г. (п. 3 предписания от 23.11.2016).

2. - Не проведена экспертиза промышленной безопасности здания главного корпуса ТЭЦ. Не проведено комплексное обследование производственных зданий и сооружений с привлечением специализированных организаций.

Нарушено: - ст. 9, 13 Федерального закона N 116- ФЗ от 21.07.1997 г. "О промышленной безопасности опасных производственных объектов"; п. 2.2.1.7г правил технических станций и сетей.

В срок - 23.11.2016 г. (п. 2 предписания от 23.11.2016).

Предписанием от 23.08.2016 N 244-2/08-06-2016 надзорный орган указал:

1. - Не заменена транспортерная лента 1Б подъема углеподачи;

Нарушено - План мероприятий по подготовке к работе в ОЗП 2015-2016 годов

Предложено - Заменить транспортерную ленту 1Б подъему углеподачи

В срок - 10.10.2016 г. (п.6 предписания от 11.12.2016).

2. - Не проведено обследование бака запаса подпиточной воды емк. 2000 куб. м;

Нарушено - План мероприятий по подготовке к ОЗП

Предложено - Провести обследование бака запаса подпиточной воды емк. 2000 куб. м;

В срок - 10.10.2016 г. (п.8 предписания от 11.12.2016)

3. - Электрические схемы СН не соответствуют установленным требованиям (6 отходящих от ГРУ КЛ-6кВ)

Нарушено - Л1 п. 40 пп.22

Предложено - Обеспечить соответствие установленным требованиям схем и оборудования собственных электрических нужд электростанции. (6 фидеров КЛ-6кВ потребителей).

В срок - 10.10.2016 г. (п.9 предписания от 11.12.2016)

4. - Не обеспечен постоянный подзаряд дополнительных элементов АБ.

Нарушено - Л1 п.40 пп.15.

Предложено - Обеспечить постоянный подзаряд дополнительных элементов АБ

В срок - 10.10.2016 г. (п.10 предписания от 11.12.2016)

5. - Декларация промышленной безопасности ГТС не разработана.

Нарушено - Л1 п. 42 пп.2

Предложено - Разработать декларацию промышленной безопасности ГТС;

В срок 10.10.2016 г. (п.11 предписания от 11.12.2016).

Общество посчитав, что предписания N 244-1/08-06-2016 и N 244-2/08-06-2016 от 23.08.2016 нарушают его права и законные интересы и не соответствуют действующему законодательству обратилось в суд с рассматриваемым требованием.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Статьей 66 АПК РФ установлено общее правило, что доказательства представляются лицами, участвующими в деле.

В соответствии со статьей 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, лица, участвующие в деле, несут риск наступления последствий совершения или несовершения ими процессуальных действий.

Статьей 200 АПК РФ установлено, что обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (ч.5).

Как следует из акта проверки от 23.08.2016 года (т. 1, л. 99) представленного в дело, в ходе проверки исполнения N 164/08-03-2015 от 11.12.2015 сделан вывод о том, что пункты 1, 4, 5, 6, 12, 13 исполнены. При этом имеется помарка, зачеркнут пункт 6. Далее указано, что пункты 2, 3, 6, 8, 9, 10, 11 не исполнены.

Пункт 7 - не вышел срок исполнения.

Суд апелляционной инстанции, оценив указанное исходит из следующего.

Статьей 10 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" установлено, что предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (ч.1).

Основанием для проведения внеплановой проверки является в том числе, истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами (ч.2).

В случае, если основанием для проведения внеплановой проверки является истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами, предметом такой проверки может являться только исполнение выданного органом государственного контроля (надзора) и (или) органом муниципального контроля предписания (ч.21).

Статьей 16 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" установлено, что по результатам проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящими проверку, составляется акт по установленной форме в двух экземплярах (ч.1).

К акту проверки прилагаются протоколы отбора образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды, протоколы или заключения проведенных исследований, испытаний и экспертиз, объяснения работников юридического лица, работников индивидуального предпринимателя, на которых возлагается ответственность за нарушение обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, предписания об устранении выявленных нарушений и иные связанные с результатами проверки документы или их копии (ч.3).

Статьей 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" установлено, что в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны, в том числе выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда Российской Федерации, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами (п. 1 ч. 1).

Из указанного следует, что в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, органа государственного контроля (надзора), проводившие проверку, в пределах полномочий, обязаны, в том числе выдать предписание юридическому лицу, об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранений.

Из указанного следует, что по результатам одной проверки надзорный орган, проводивший проверку, выдает юридическому лицу, в отношении которого проведена такая проверка предписание, только одно предписание.

Закон не предусматривает выдачу органом проводившим проверку предписаний по каждому выявленному правонарушению. Законом установлена обязанность административного органа выдать, по итогам проверки, только одно предписание, поскольку иной подход предоставляет надзорному органу усмотрительный характер поведения, влияющий на искусственное создания условий для потенциального привлечения данного лица в административной ответственности, поскольку ч. 11 ст.19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, потенциальным предметом правонарушения определяется - предписание, не зависимо от содержащихся в нем количества противоправных действий.

Между тем в данном случае, надзорный орган, вынес по результатам одной проверки в области промышленной безопасности, два предписания искусственно разделив правонарушения в одной области правоотношений на две группы, создав потенциальную возможность привлечения данного лица за нарушение каждого из указанных предписаний.

Действительно законодательство не содержит прямого запрета надзорным органам выносить по результатам одной проверки, в одной области одного правого регулирования, более одного предписания. Между тем, как было указано выше, ст. 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" устанавливает, что в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, обязательных требований правовых актов, должностные лица органа государственного контроля (надзора), проводившие проверку, обязаны, в том числе выдать предписание.

Данная норма буквально указывает, что по результатам проверки надзорный орган выносит одно предписание, а не предписания, поскольку иное нарушает права и законные интересы проверяемого лица.

Суд апелляционной инстанции считает, что каждый надзорный орган при проведении проверки по ее результатам вправе вынесете только одно предписание.

Учитывая, что согласно сведениям входящей корреспонденции общество первым получило предписание N 244-1/08-06-2016 (т.1, л. 102) входящий номер N 2135, то вынесение в отношении общества в последующем, в рамках указанной проверки еще одного предписания является незаконным.

В связи с указанным, суд апелляционной инстанции считает, что предписание N 244-2/08-06-2016 (входящий N 2136), вынесено с нарушением установлений п. 1 ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", в связи с чем подлежит признанию незаконным, как нарушающим права и законные интересы общества, возлагая на него дополнительную ответственность и как не соответствующее действующему законодательству.

Оценивая предписание N 244-1/08-06-2016 от 23.08.2016 года, суд апелляционной инстанции исходит из того, что актом проверки от 23.08.2016 установлено, что пункты 2, 3 предписания от 11.12.2015 не исполнены обществом в установленный срок до 01.06.2016.

Доказательств исполнения данных пунктов предписания от 11.12.2015 в суд не представлено, в связи с чем у суда первой инстанции не было законных оснований в данной части удовлетворять требования заявителя.

На основании изложенного суд апелляционной инстанции считает, что апелляционная жалоба подлежит частичному удовлетворению, а решение суда первой инстанции изменению.

Суд первой инстанции при принятии заявления общества принял к зачету уплаченную обществом государственную пошлину в размере 5 372, 89 руб. по справке от 05.09.2016 и квитанции от 17.06.2016 (т. 1, л. 11-12) и 627, 11 руб. уплаченную по справке от 20.09.2016 и квитанции от 17.08.2016 (т. 1, л. 9-10), всего 6 000 руб.

Общество при обращении в суд апелляционной инстанции уплатило государственную пошлину в размере 3 000 руб. по квитанции от 17.02.2017 (т. 2, л. 54).

С учетом указанного, на Службу надлежит отнести судебные расходы общества в размере 7 500 руб.

1 500 руб. надлежит вернуть обществу как излишне уплаченную государственную пошлину.

Суд, руководствуясь статьями 258, 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Забайкальского края от "19" декабря 2016 года по делу N А78-11875/2016 изменить, изложив резолютивную часть решения в следующей редакции.

Предписание Забайкальского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору N 244-2/08-06-2016 от 23.08.2016 признать незаконным, как не соответствующее Федеральному закону от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Забайкальскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору устранить нарушение прав и законных интересов общества с ограниченной ответственностью "Коммунальник".

В удовлетворении остальной части требований отказать.

Взыскать с Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (ОГРН 1027501164833 ИНН 7536010966) в пользу общества с ограниченной ответственностью "Коммунальник" (ОГРН 1087536002498 ИНН 7536089691) судебные расходы в размере 7 500 руб.

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью "Коммунальник" (ОГРН 1087536002498 ИНН 7536089691) из федерального бюджета излишне уплаченную пошлину в размере 1 500 руб.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления его в законную силу.

Кассационная жалоба подается в арбитражный суд кассационной инстанции, полномочный ее рассматривать, через арбитражный суд, принявший решение.

Председательствующий судья

Е.В. Желтоухов

Судьи

В.А. Сидоренко Е.О. Никифорюк