Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 11 апреля 2017 г. N 11АП-2450/17

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Поволжского округа от 12 июля 2017 г. N Ф06-22161/17 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Самара

11 апреля 2017 г.

А55-22491/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 05 апреля 2017 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 11 апреля 2017 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Поповой Е.Г., судей Драгоценновой И.С., Семушкина В.С.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Кожуховой С.В.,

при участии:

от Министерства здравоохранения Самарской области - представителя Каюмовой Н.В. (доверенность от 15.06.2015 N 22),

от Территориального фонда обязательного медицинского страхования Самарской области - представителя Сомова А.Б. (доверенность от 09.01.2017 N 11/01),

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Самарской области - представителей Зобниной К.В. (доверенность от 04.04.2017 N 2730/10), Емельяновой С.Н. (доверенность от 27.01.2017 N 722/10),

от третьих лиц - представители не явились, извещены,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Министерства здравоохранения Самарской области, Территориального фонда обязательного медицинского страхования Самарской области

на решение Арбитражного суда Самарской области от 19 января 2017 года по делу N А55-22491/2016 (судья Мешкова О.В.),

по заявлению Министерства здравоохранения Самарской области (ОГРН 1066315057907, ИНН 6315800971), г. Самара,

Территориального фонда обязательного медицинского страхования Самарской области (ОГРН 1036300001143, ИНН 6311018192), г. Самара,

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Самарской области (ОГРН 1026300965129, ИНН 6315802344), г. Самара,

с участием третьих лиц:

- Ассоциации медицинских страховых компаний Самарской области, г. Самара,

- Общественной организации "Самарская областная Ассоциация врачей" (ОГРН 1036303384270, ИНН 6311028257), г. Самара,

- Самарской областной организации профсоюза работников здравоохранения РФ, г. Самара,

- ГБУЗ Самарской области "Самарская станция скорой медицинской помощи" (ОГРН 1026301171489, ИНН 6316029494), г. Самара,

- общества с ограниченной ответственностью "Станция скорой медицинской помощи "Здоровая семья" (ОГРН 1136318004844, ИНН 6318233174), г. Самара,

о признании недействительными предупреждений N 7489/10 от 19.08.2016, N 7490/10 от 19.08.2016,

УСТАНОВИЛ:

Министерство здравоохранения Самарской области (далее - Министерство) обратилось в Арбитражный суд Самарской области с заявлением о признании недействительным предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Самарской области (далее - Управление, Самарское УФАС России, УФАС) от 19.08.2016 по делу N 04-4794-16/10 (в рамках дела N А55-22491/2016).

Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Самарской области (далее - ТФОМС) обратился в Арбитражный суд Самарской области с заявлением к Управлению антимонопольной службы по Самарской области о признании недействительным предупреждения N 7490/10 от 19.08.2016 (в рамках дела N А55-25586/2016).

Определением суда первой инстанции от 12.12.2016 данные дела N А55-25586/2016 и N А55-22491/2016 на основании ст. 130 АПК РФ объединены в одно производство для совместного рассмотрения дела в дело под номером N А55-22491/2016.

К участию в деле судом первой инстанции на основании ст. 51 АПК РФ в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Ассоциация медицинских страховых компаний Самарской области, Общественная организация "Самарская областная Ассоциация врачей", Самарская областная организация профсоюза работников здравоохранения РФ, ГБУЗ Самарской области "Самарская станция скорой медицинской помощи", ООО "Станция скорой медицинской помощи "Здоровая семья" (далее - третьи лица).

Решением Арбитражного суда Самарской области от 19 января 2017 года в удовлетворении заявленных требований было отказано.

В апелляционных жалобах заявители просят суд апелляционной инстанции отменить решение Арбитражного суда Самарской области от 19 января 2017 года по делу N А55-22491/2016 и принять по делу новый судебный акт, которым заявленные требования удовлетворить. В обоснование апелляционных жалоб заявители указали, что в соответствии с пунктом 3 части 4 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ предупреждение должно содержать перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения. Вместе с тем, в предупреждении УФАС такой перечень действий отсутствует. При этом на Министерство и ТФОМС возлагается обязанность выполнить неопределенные действия, что делает предупреждение УФАС неисполнимым. Заявители также указывают, что способы оплаты услуг скорой медицинской помощи в системе обязательного медицинского страхования на территории г. Самара нормативно урегулирован, в действиях Министерства и ТФОМС отсутствует состав вмененного нарушения, тарифное соглашение имеет нормативный характер и принято коллегиально, а не только Министерством и ТФОМС, в связи с чем предупреждения являются незаконными и неисполнимыми. По мнению заявителей, предупреждения УФАС не содержат и выводов о наличии оснований для его выдачи, что нарушает пункт 1 части 4 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ, приказ Федеральной антимонопольной службы России от 22.01.2016 N 57/16 "Об утверждении порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства", предупреждения УФАС не соответствует утверждённой приказом ФАС форме предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, согласно которой предупреждение подписывается исключительно руководителем антимонопольного органа, а не членами комиссии.

В материалы дела поступили отзывы антимонопольного органа на апелляционные жалобы заявителей, в которых УФАС по Самарской области просит суд апелляционной инстанции решение Арбитражного суда Самарской области от 19 января 2017 года по делу N А55-22491/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу заявителей - без удовлетворения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представители заявителей апелляционные жалобы поддержали, просили их удовлетворить.

Представители антимонопольного органа в судебном заседании апелляционного суда возражали против удовлетворения апелляционных жалоб, просили суд апелляционной инстанции решение Арбитражного суда Самарской области от 19 января 2017 года по делу N А55-22491/2016 оставить без изменения.

Третьи лица в судебное заседание апелляционного суда не явились, извещены надлежащим образом о месте и времени судебного разбирательства в суде апелляционной инстанции.

На основании статей 156 и 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает апелляционную жалобу в отсутствие третьих лиц, надлежаще извещенных о месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы.

Рассмотрев дело в порядке апелляционного производства, проверив обоснованность доводов, изложенных в апелляционной жалобе, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как видно из материалов дела, Управлением Федеральной антимонопольной службы по Самарской области выдано Министерству здравоохранения Самарской области предупреждение о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, от 19.08.2016 N 7489/10 (далее - предупреждение УФАС).

Согласно предупреждению УФАС в действиях Министерства содержатся признаки нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренные частью 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ), выразившиеся в совершении действий по установлению различных способов оплаты услуг скорой медицинской помощи в системе обязательного медицинского страхования на территории г. Самара, что приводит (может привести) к недопущению, устранению, ограничению конкуренции, а также к созданию дискриминационных условий деятельности хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном товарном рынке.

В этой связи Министерство предупреждено о необходимости прекращения указанных действий путём устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, в срок до 19.09.2016.

Также Самарским УФАС России выдано Территориальному фонду обязательного медицинского страхования Самарской области предупреждение о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства от 19.08.2016 N 7490/10 (далее - предупреждение УФАС).

Согласно предупреждению УФАС в действиях ТФОМС содержатся признаки нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренные частью 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ), выразившиеся в совершении действий по установлению различных способов оплаты услуг скорой медицинской помощи в системе обязательного медицинского страхования на территории г. Самара, что приводит (может привести) к недопущению, устранению, ограничению конкуренции, а также к созданию дискриминационных условий деятельности хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном товарном рынке.

В этой связи ТФОМС предупрежден о необходимости прекращения указанных действий путём устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, в срок до 19.09.2016 г.

Не согласившись с указанными предупреждениями, Министерство и Фонд обратились в арбитражный суд с рассматриваемыми в рамках настоящего дела заявлениями.

При принятии судебного акта, суд первой инстанции правомерно исходил из следующих обстоятельств.

В соответствии со статьей 39.1 Закона о защите конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (часть 1). Предупреждение должно содержать выводы о наличии оснований для его выдачи; нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения (часть 4).

Предупреждение антимонопольного органа может быть предметом самостоятельного обжалования в арбитражном суде.

Указанная позиция отражена в п.3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации от 16 марта 2016 года ( далее - Обзор ).

Согласно правовой позиции, содержащейся в названном пункте 3 Обзора и сохраняющем силу постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 15.04.2014 N 18403/13, судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции) то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

В соответствии с пунктами 1.2, 1.3 Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, утвержденного приказа Федеральной антимонопольной службы от 22.01.2016 N 57/16 (далее - Порядок N 57/16), предупреждение выдается хозяйствующему субъекту в случае выявления признаков нарушения, в том числе статьи 15 Закона о защите конкуренции. Основанием для выдачи предупреждения является установление антимонопольным органом признаков нарушения антимонопольного законодательства, указанных в пункте 1.2 настоящего Порядка, в соответствии с Административным регламентом Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденным приказом ФАС России от 25.05.2012 N 339.

Как следует из материалов дела, оспариваемые предупреждения Самарского УФАС России были вынесены в рамках рассмотрения дела N 04-4797-16/10 о нарушении антимонопольного законодательства.

Дело N 04-4797-16/10 возбуждено в отношении Министерства здравоохранения Самарской области (ул. Ленинская, 73, г. Самара, 443020) и ТФОМС Самарской области (ул. Владимирская, 60, г. Самара, 443082) по признакам нарушения статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон "О защите конкуренции") по заявлению ООО ССМП "Здоровая семья".

В ходе рассмотрения данного дела Комиссией Самарского УФАС России, в действиях Министерства и ТФОМС установлены признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции".

В соответствии с пунктом 17 статьи 4 Закона "О защите конкуренции", признаки ограничения конкуренции определены как сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

В понимании пункта 7 статьи 4 Закона "О защите конкуренции" конкуренция это соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

В соответствии с пункту 5 статьи 4 Закона "О защите конкуренции", хозяйствующий субъект - коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, индивидуальный предприниматель, иное физическое лицо, не зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, но осуществляющее профессиональную деятельность, приносящую доход, в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации и (или) лицензии, а также в силу членства в саморегулируемой организации.

Управлением установлено, что медицинские организации, осуществляющие медицинскую деятельность по оказанию услуг скорой медицинской помощи в системе ОМС, являются субъектами-конкурентами, осуществляющими свою деятельность на одном товарном рынке - оказание услуг скорой медицинской помощи.

В рамках дела о нарушении антимонопольного законодательства установлено, что при оплате услуг скорой медицинской помощи, оказываемых хозяйствующими субъектами в границах одного товарного рынка, применяются различные способы оплаты.

Применение различных способов оплаты услуг скорой медицинской помощи в системе ОМС приводит (может привести) к ограничению, устранению и недопущению конкуренции, а также к созданию дискриминационных условий деятельности хозяйствующих субъектов на соответствующем товарном рынке.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции" органам государственной власти субъектов Российской Федерации, а также государственным внебюджетным фондам запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Императивно установленный статьей 15 Закона "О защите конкуренции" запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, а также государственным внебюджетным фондам в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Согласно части 3 ст.39.1 Закона "О защите конкуренции", выдача предупреждения в период рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства осуществляется комиссией по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в случае, если при рассмотрении такого дела установлены признаки нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона, которые не были известны на момент возбуждения такого дела.

Таким образом, в силу положений части 3 статьи 39.1 Закона "О защите конкуренции" в случае, если в период рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства комиссией по рассмотрению дела установлены признаки нарушения статьи 15 Закона "О защите конкуренции", которые не были известны на момент возбуждения такого дела, осуществляется выдача предупреждения, в связи с чем доводы заявителей о том, что предупреждение не могло быть выдано без возбуждения антимонопольного дела, в данной части правомерно отклонены судом первой инстанции.

В ходе рассмотрения дела, Комиссией установлено, что действия Министерства и ТФОМС привели к установлению различных способов оплаты СМП в системе ОМС на территории города Самара.

В соответствии с пунктом 1 части 4 статьи 39.1 Закона "О защите конкуренции", предупреждение должно содержать выводы о наличии оснований для его выдачи.

Основанием для выдачи предупреждения является обнаружение признаков нарушения антимонопольного законодательства.

Комиссией Самарского УФАС России в ходе рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, в действиях Министерства и ТФОМС были установлены признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции", которые выразились в установлении различных способов оплаты услуг скорой медицинской помощи в системе ОМС, что приводит (может привести) к ограничению, устранению и недопущению конкуренции, а также к созданию дискриминационных условий деятельности хозяйствующих субъектов.

Указанные признаки нарушения отражены и полностью раскрыты в оспариваемых предупреждениях.

Руководствуясь частью 1 и 3 статьи 39.1 Закона "О защите конкуренции" Комиссией Самарского УФАС России по рассмотрению дела N 04-4797-16/10 Министерству и ТФОМС выдало предупреждения о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

В связи с изложенным, довод заявителей о том, что предупреждение, в нарушение п. 1 ч. 4 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции, не содержит выводов о наличии оснований для его выдачи, не соответствует фактическим обстоятельствам и свидетельствует об ошибочной трактовке заявителем норм действующего законодательства.

Оценивая обстоятельства дела, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что антимонопольный орган, установив в действиях заявителей признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, имел правовые основания для направления в адрес Министерства и Фонда соответствующих предупреждений.

Оспариваемые предупреждения соответствует требованиям статьи 39.1 Закона "О защите конкуренции", содержит выводы о наличии оснований для его выдачи, нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) органа власти, которому выдается предупреждение, а также указание на совершение действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения.

Таким образом, предупреждения, выданные Министерству и Фонду, соответствуют требованиям, установленным статьей 39.1 Закона "О защите конкуренции" и приказом ФАС России от 22.01.2016 N 57/16.

С учетом изложенного, суд первой инстанции правомерно указал на отсутствие оснований для признания оспариваемых предупреждений недействительными.

При обжаловании предупреждения суд не устанавливает обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, которые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу в случае его возбуждения, и не предрешает выводы антимонопольного органа в порядке главы 9 Закона о защите конкуренции. Суд ограничивается констатацией соответствия либо несоответствия предупреждения требованиям статьи 39.1 Закона о защите конкуренции и утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 22.01.2016 N 57/16 Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства, с учетом того, что предписанные действия должны отвечать целям предупреждения и не могут выходить за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также его последствий.

Довод заявителей апелляционных жалоб о неисполнимости предупреждений антимонопольного органа подлежит отклонению как не соответствующий установленным фактическим обстоятельствам данного дела. При этом, судом первой инстанции исследованы полномочия Министерства и Фонда, реализация которых позволяет прекратить указанные в предупреждении действия.

Доводы, приведенные в апелляционных жалобах, были предметом подробного рассмотрения и надлежащей правовой оценки суда первой инстанции. Судебный акт по делу принят при полном и всестороннем исследовании всех обстоятельств и материалов дела и правильном применении норм материального и процессуального права.

Также суд апелляционной инстанции отмечает, что согласно пояснениям ответчика, 09.03.2017 года антимонопольным органом по делу N 04-4797-16/10 о нарушении антимонопольного законодательства, принято решение, которым действия Министерства и Фонда были признаны нарушением ч.1 ст.15 Закона о защите конкуренции.

С учетом вышеизложенного, судебная коллегия не усматривает правовых оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Руководствуясь ст.ст. 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Самарской области от 19 января 2017 года по делу N А55-22491/2016 оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Арбитражный суд Поволжского округа.

Председательствующий

Е.Г. Попова

Судьи

И.С. Драгоценнова В.С. Семушкин