Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 6 июня 2017 г. N 16АП-1167/17

г. Ессентуки

06 июня 2017 г.

Дело N А61-1643/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 06 июня 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 06 июня 2017 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Афанасьевой Л.В.,

судей: Белова Д.А., Параскевовой С.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Савченко И.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации местного самоуправления г. Владикавказа на решение Арбитражного суда Республики Северная Осетия - Алания от 22.02.2017 года по делу N А61-1643/2016,

по заявлению АМС г. Владикавказа (ОГРН 1021500578087, ИНН 1501002346),

к Контрольно-счетной палате МО г. Владикавказ (ОГРН 1131513004336, ИНН 1513042946),

третьи лица - Управление муниципального имущества и земельных ресурсов АМС г. Владикавказа,

ООО "Безопасность - Санкт-Петербург",

о признании незаконным и отмене предписания от 29.04.2016 N 9 (судья Носенко М.С.),

в отсутствие лиц, участвующих в деле,

УСТАНОВИЛ:

Администрация местного самоуправления города Владикавказа (далее - администрация, АМС г. Владикавказа) обратилась в суд с заявлением о признании незаконным и отмене предписания от 29.04.2016 N 9, вынесенного Контрольно-счетной палатой муниципального образования г. Владикавказ (далее - контролирующий орган, КСП), которым АМС г. Владикавказа обязывается отменить письмо-согласование УМИЗРАГ АМС г. Владикавказа от 24.04.2014 N1850п-3081; отменить разрешение на ввод объекта в эксплуатацию NRU 15301000-68 от 27.06.2014; признать недействительным постановление АМС г. Владикавказа N2020 от 25.08.2014; признать недействительным договор купли-продажи земельного участка N664/14 от 28.08.2014 и применить последствия недействительности ничтожной сделки путем приведения сторон в первоначальное положение; решить вопрос о дисциплинарной ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях.

Решением Арбитражного суда Республики Северная Осетия - Алания от 22.02.2017 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Решение мотивировано тем, что оспариваемое предписание является законным и не нарушающим прав заявителя.

Не согласившись с принятым решением, администрация обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить, ссылаясь на его незаконность и необоснованность. Заявитель указывает о том, что проверка проводилась в отношении УМИЗР АМС г. Владикавказа, тогда как предписание адресовано исключительно АМС г. Владикавказа, а также на то, что УМИЗР АМС г. Владикавказа является самостоятельным юридическим лицом.

Указывает, что оспариваемое предписание было вынесено КСП без учета статьи 265 Бюджетного кодекса РФ, в силу которой осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства РФ и иных нормативно правовых актов, регулирующих бюджетные отношения.

До начала судебного заседания от контролирующего органа поступил отзыв на апелляционную жалобу, в котором просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, как законное и обоснованное.

Участвующие в деле лица, надлежащим образом извещенные о времени и месте проведения судебного разбирательства, своих представителей для участия в судебном заседании не направили, что в силу статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

Изучив материалы дела, оценив доводы жалобы, отзыва на апелляционную жалобу, и проверив законность обжалуемого судебного акта в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд пришел к выводу, что решение Арбитражного суда Республики Северная Осетия - Алания от 22.02.2017 года по делу N А61-1643/2016, следует оставить без изменения.

Из материалов дела усматривается.

В соответствии с планом работы на 2016 год распоряжением от 11.01.2016 N 2-р Контрольно-счетная палата г. Владикавказа (Дзауджикау) (далее - КСП) установила провести в срок с 13 января по 17 марта 2016 года совместное с Прокуратурой Иристонского района г. Владикавказа контрольное мероприятие - комплексную проверку Управления муниципальным имуществом, земельными ресурсами, архитектуры и градостроительства АМС г. Владикавказа по вопросам:

- законности составления и эффективности исполнения прогнозного плана приватизации объектов муниципальной собственности за 2014-2015 годы;

- проверки правомерности и эффективности управления и распоряжения муниципальным имуществом (объекты муниципальной собственности и земельные участки), а также полноты и своевременности поступления в бюджет муниципального образования доходов от распоряжения и использования ими в 2013-2015 годах;

- проверки полноты и своевременности поступления в бюджет г.Владикавказа арендной платы за муниципальное имущество (объекты муниципальной собственности и земельные участки), законности, своевременности и полноты реализации мероприятий по обеспечению поступлений доходов в бюджет г.Владикавказа от продажи недвижимого муниципального имущества в 2013 -2015 годах и продажи земельных участков в 2013-2015 годах;

- проверки соблюдения требований действующего законодательства при проведении аукционов по продаже, приватизации муниципальной собственности и земельных участков в 2013-2015 годах.

17.02.2016 КСП распоряжением N 20-р внесла изменения в План работы по вышеуказанной проверке. Изменения заключались в присоединении к проверке Управления Федеральной службы безопасности Российской Федерации по РСО-Алания согласно его запросу.

Распоряжением от 01.03.2016 N 26-р КСП продлила первоначально установленный срок проверки до 20.05.2016.

05.05.2016 КСП составила акт проверки.

На основании письма УМИЗР АМС г. Владикавказа от 17.05.2016 N 27/566п-2055 о продлении срока представления замечаний на акт, составленный КСП 05.05.2016, КСП распоряжением от 18.05.2016 N 70-р срок проверки продлила до 06.06.2016.

Распоряжением от 06.06.2016 N 81-р КСП утвердила отчет по результатам проведенной проверки, определила направить в адрес АМС г. Владикавказа и УМИЗР АМС г. Владикавказа представления об устранении выявленных недостатков.

КСП в отношении АМС г. Владикавказа вынесено предписание N 9 от 29.04.2016, в котором указано, что в ходе проведения контрольного мероприятия были выявлены следующие нарушения, наносящие прямой непосредственный ущерб законным интересам муниципального образования город Владикавказ:

- письмом-согласованием, которым Управление муниципальным имуществом, земельными ресурсами архитектуры и градостроительства АМС г. Владикавказа (после 16.02.2016 - УМИЗР АМС г. Владикавказа в связи с выделением Управления архитектуры и строительства АМС г. Владикавказа в самостоятельное структурное подразделение администрации) от 24.04.2014 N 1849п-3081 в отсутствие на то оснований согласовало ООО " "Безопасность - Санкт-Петербург" внесение изменений в разрешение на строительство, установив строительство торгово-офисного здания по ул. Гагкаева, г. Владикавказ, на земельном участке с КН 15:09:0040903:722 площадью 0,1606 га в две очереди, чем были нарушены пункты 21.5-21.7 и пункт 21.9 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ, предусматривающих внесение изменений в разрешение на строительство только в определенных случаях: при переходе прав на земельный участок, при разделе или объединении земельных участков, в случае переоформления лицензии на пользование недрами и в порядке, установленном частями 21.10 и 21.14 указанной статьи.

- разрешением на ввод объекта в эксплуатацию N RU 15301000-68 от 27.06.2014, которым УМИЗРАГ АМС г.Владикавказа обществу был разрешен ввод в эксплуатацию торгово-офисное здание общей площадью не 80,86кв.м., а площадью 4,7кв.м., изменив первоначальное разрешение на строительство и проектную документацию, чем были нарушены требования части 6 статьи 55 Градостроительного кодекса РФ, предусматривающей основания для отказа в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, что не было сделано УМИЗРАГ АМС г.Владикавказа, тогда как фактически разрешение на строительство самостоятельного объекта капитального строительства, магазина площадью 4,7кв.м., обществом в установленном законом порядке получено не было;

- постановлением от 25.08.2014 N 2020, которым АМС г.Владикавказа ООО "Безопасность - Санкт-Петербург" был передан в собственность земельный участок с кадастровым номером 15:09:0040903:722 площадью 0,1606 га в связи с наличием на нем объекта недвижимости, принадлежащего обществу на праве собственности - магазин площадью 4,7кв.м., чем нарушены требования абз.2 пункта 7 статьи 36 Земельного кодекса РФ (в редакции, действовавшей до 01.03.2015), согласно которым площадь земельного участка, занятого зданием, строением, сооружением и необходимая для их использования определяется в соответствии с пунктом 3 статьи 33 Земельного кодекса РФ, т.е. с учетом утвержденных норм отвода земель для конкретных видов деятельности или в соответствии с правилами землепользования и застройки, землеустроительной, градостроительной и проектной документации;

- договором купли-продажи земельного участка N 664/14 от 28.08.2014, заключенным УМИЗРАГ АМС г. Владикавказа с ООО "Безопасность - Санкт-Петербург", который является ничтожной сделкой.

Не согласившись с вынесенным КСП предписанием, АМС г. Владикавказа обратилась в суд с настоящим заявлением.

Согласно статье 198 Арбитражного процессуального кодекса РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Ненормативным правовым актом признается акт государственного органа, органа местного самоуправления, содержащий властные положения, обязательные требования, которые устанавливают, изменяют или отменяют права и обязанности конкретных лиц, иные правовые последствия для проверяемого лица.

В круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц, входят проверка соответствия оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

Согласно пункту 1 статьи 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) полномочиями органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля является, в том числе, контроль в других сферах, установленных Федеральным законом от 05.04.2013 N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 41-ФЗ) и Федеральным законом от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Федеральный закон N 6-ФЗ).

Пунктом 2 статьи 268.2 Кодекса установлено, что при осуществлении полномочий по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, в том числе, проводятся проверки, ревизии, анализ, обследования, мониторинг в ходе осуществления ими в установленном порядке контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в соответствии с Федеральным законом N 41 -ФЗ и Федеральным законом N 6-ФЗ.

В силу части 1 статьи 9 Федерального закона N 6-ФЗ контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации осуществляет, в том числе, контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в государственной собственности субъекта Российской Федерации, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими субъекту Российской Федерации; иные полномочия в сфере внешнего государственного финансового контроля, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 266.1 Кодекса объектами государственного (муниципального) финансового контроля являются, в том числе, государственные (муниципальные) учреждения.

В силу пункта 3.1 статьи 270.2 Кодекса представления и предписания органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля составляются и направляются объектам контроля в соответствии с Федеральным законом N 41 -ФЗ и Федеральным законом N 6-ФЗ.

Согласно части 4 статьи 16 Федерального закона N 6-ФЗ в случае выявления нарушений, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению, а также в случае воспрепятствования проведению должностными лицами контрольно-счетных органов контрольных мероприятий контрольно-счетные органы направляют в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам предписание.

Частью 7 статьи 16 Федерального закона N 6-ФЗ установлено, что неисполнение или ненадлежащее исполнение предписания контрольно-счетного органа влечет за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации и (или) законодательством субъекта Российской Федерации.

Из содержания Положения о Контрольно-счетной палате муниципального образования г. Владикавказ, утвержденного решением Собрания представителей г. Владикавказа от 15.11.2011 N 27/58, Порядка проведения Контрольно-счетной палатой муниципального г. Владикавказа внешнего муниципального финансового контроля, утвержденного решением Собрания представителей г. Владикавказ от 08.04.2014 N 52/14, следует, что контрольно-счетная палата направляет в орган местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые организации и их должностным лицам предписания в случае выявления нарушений, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению.

Из анализа указанных норм права следует, что в силу возложенных на управление полномочий, оно является объектом государственного (муниципального) финансового контроля, выполняемого контрольно-счетной палатой.

Таким образом, у контролирующего органа в силу норм действующего законодательства Российской Федерации имеются полномочия на выдачу оспариваемого в рамках настоящего дела предписания.

Довод апелляционной жалобы о том, что проверка проводилась в отношении УМИЗР АМС г. Владикавказа, тогда как предписание адресовано исключительно АМС г. Владикавказа, а также на то, что УМИЗР АМС г. Владикавказа является самостоятельным юридическим лицом - отклоняется.

Согласно пункту 1 статьи 51 Устава г. Владикавказ, в структуру АМС г. Владикавказа входят отраслевые (функциональные) подразделения АМС г. Владикавказа; структурные подразделения АМС г. Владикавказа, в том числе, управления, являются органами АМС г. Владикавказа. Согласно пункту 2 статьи 51 Устава г. Владикавказ, руководители муниципальных организаций (предприятий и учреждений), назначаются на должность главой АМС г. Владикавказа.

Как указано в пункте 1 статьи 53 Устава г. Владикавказ, АМС г. Владикавказа осуществляет полномочия по решению вопросов местного значения.

Согласно пункту 4 статьи 53 Устава г. Владикавказ, АМС г. Владикавказа является уполномоченным органом местного самоуправления на осуществление муниципального контроля.

В соответствии со статьей 55 Устава г. Владикавказ, АМС г. Владикавказа в сфере управления имуществом, находящимся в муниципальной собственности, земельными ресурсами г. Владикавказ: - осуществляет земельный контроль за использованием земель в г. Владикавказ; определяет размер, условия и сроки уплаты арендной платы за земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности; осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности; до разграничения государственной собственности на землю осуществляет распоряжение землями, находящимися в государственной собственности, в пределах своих полномочий, если законодательством не предусмотрено иное; в пределах своих полномочий принимает решения о приватизации земельных участков; устанавливает запрет на использование земельного участка и прочно связанных с ним объектов недвижимости или срок приведения видов использования земельного участка и прочно связанных с ним объектов недвижимости в соответствие с Правилами землепользования и застройки города Владикавказ; обеспечивает выбор земельных участков для строительства.

Согласно пункту 2 статьи 55 Устава г. Владикавказ, АМС г. Владикавказа осуществляет иные полномочия в сфере управления имуществом, находящимся в муниципальной собственности, земельными ресурсами г. Владикавказ, предусмотренные законодательством Российской Федерации, Республики Северная Осетия-Алания, настоящим Уставом, другими нормативными правовыми актами г. Владикавказ и направленные на решение вопросов местного значения г. Владикавказ, а также переданных в установленном порядке государственных полномочий.

На основании статьи 56 Устава г. Владикавказа, АМС г. Владикавказа в сфере жилищно-коммунального хозяйства, архитектуры, градостроительства, природопользования и экологии: - принимает в пределах своих полномочий решения о приостановлении или прекращении градостроительной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства Российской Федерации о градостроительстве; выдает в установленном порядке разрешения на ввод в эксплуатацию завершенных строительством (реконструкцией, капитальным ремонтом) объектов капитального строительства; выдает в установленном порядке разрешения на строительство (реконструкцию, капитальный ремонт) объектов капитального строительства.

Согласно пункту 2 статьи 56 Устава г. Владикавказ, АМС г. Владикавказа осуществляет иные полномочия в сфере жилищно-коммунального хозяйства, архитектуры, градостроительства, природопользования и экологии, предусмотренные законодательством Российской Федерации, Республики Северная Осетия-Алания, настоящим Уставом, другими нормативными правовыми актами муниципального образования г. Владикавказ и направленные на решение вопросов местного значения г.Владикавказ, а также переданных в 1 установленном порядке государственных полномочий.

Кроме этого разрешение на строительство объекта N RU 15301000-68 от 14.02.2014 и разрешение на ввод объекта в эксплуатацию N RU 15301000-68 от 27.06.2014 выдано от имени АМС г. Владикавказа, как уполномоченного органа местного самоуправления, осуществляющего выдачу разрешения на строительство и разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

Согласно пункту 5 статьи 50 Устава г. Владикавказ, АМС г. Владикавказа руководит глава администрации местного самоуправления на принципах единоначалия (часть 2). Глава АМС г. Владикавказа обеспечивает осуществление администрацией местного самоуправления г. Владикавказ полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Республики Северная Осетия-Алания (часть 7.1).

Из приведенных норм следует, что в соответствии со своими полномочиями, глава АМС г. Владикавказа в целях эффективного, экономного соблюдения порядка расходования бюджетных средств г. Владикавказ, соблюдения установленного порядка управления, законности и результативности распоряжения имуществом, находящегося в собственности муниципального образования г. Владикавказ, определяет ответственных должностных лиц, и обязан обеспечить неукоснительное выполнение всеми 15 должностными лицами, структурными подразделениями администрации местного самоуправления г. Владикавказ, подведомственными организациями и учреждениями, требований действующего законодательства и муниципальных правовых актов. Из указанного следует, что лицом, компетентным рассматривать предписание от 29.04.2016 N 9 Контрольно-счетной палаты г. Владикавказ является, в том числе, глава АМС г. Владикавказа, как орган управления общей компетенции.

Довод апелляционной жалобы о том, что оспариваемое предписание было вынесено КСП без учета статьи 265 Бюджетного кодекса РФ, в силу пункта 1 которого контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства РФ и иных нормативно правовых актов, регулирующих бюджетные отношения - отклоняется.

Контрольно-счетная палата г. Владикавказ обладает в соответствии с законом широким спектром полномочий, в том числе по контролю за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, а также иными полномочиями в сфере внешнего муниципального финансового контроля, установленные федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Контрольно-счетная палата г. Владикавказ является единственным органом в муниципальном образовании город Владикавказ (Дзауджикау), осуществляющим функции по внешнему муниципальному контролю.

В статье 2 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности контрольно-счетных органов, не должны противоречить Бюджетному кодексу Российской Федерации и настоящему Федеральному закону.

Статьей 11 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ установлено, что контрольно-счетные органы при осуществлении внешнего государственного и муниципального финансового контроля руководствуются Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, а также стандартами внешнего государственного и муниципального финансового контроля.

Из указанного следует, что Бюджетный кодекс РФ и Федеральный закон от 07.02.2011 N 6-ФЗ закрепляет за контрольно-счетными органами муниципальных образований определенные полномочия, прямо указывая на обязанность контрольно-счетных органов в своей деятельности осуществлять, в том числе, контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими муниципальному образованию, осуществлять иные полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля,

Контрольно-счетная палата г. Владикавказ при осуществлении своих полномочий руководствовалась прежде всего действующими нормами Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ и Бюджетного кодекса РФ, исходя из того, что федеральные законы имеют высшую юридическую силу и нормативные акты любого государственного или иного органа не могут противоречить уже имеющимся законодательным нормам.

Суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что оспариваемое предписание законным и не нарушающим прав заявителя.

Суд первой инстанции оценил в соответствии с требованиями статьи 71 АПК РФ, представленные в материалы дела доказательства полно и всесторонне; оспариваемый судебный акт принят при правильном применении норм материального права, выводы, содержащиеся в решении, не противоречат установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся доказательствам.

Доводы апелляционной жалобы не нашли подтверждения.

На основании изложенного, исходя из фактических обстоятельств дела, с учетом оценки представленных доказательств, арбитражный апелляционный суд приходит к выводу, что судом первой инстанции установлены все фактические обстоятельства по делу, правильно применены нормы материального и процессуального права, вынесено законное и обоснованное решение, и поэтому у арбитражного апелляционного суда отсутствуют основания для отмены или изменения решения Арбитражного суда Республики Северная Осетия - Алания от 22.02.2017 года по делу N А61-1643/2016.

Нормы процессуального права при разрешении спора применены судом правильно, нарушений процессуальных норм, влекущих безусловную отмену судебных актов (часть 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), из материалов дела не усматривается.

Руководствуясь статьями 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Северная Осетия - Алания от 22.02.2017 года по делу N А61-1643/2016 оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через суд первой инстанции.

Председательствующий

Л.В. Афанасьева

Судьи

Д.А. Белов С.А. Параскевова